Ранние германские теории местного самоуправления. Учебное пособие

утверждал, что "в качестве самоуправления выступает всякое управление союзами, прежде всего общинами, которое осуществляет государственную власть как право, предоставленное союзу для достижения целей союза в соответствии с законами и под контролем государства" (4, S.291). Союзами публичного права могут считаться такие союзы, которые обладают правом властвования, которым передана государством некоторая доля принадлежащих ему прав.

Эти права властвования, которыми по полномочию государства обладают публично-правовые юридические лица, имеют, полагал Г. Иеллинек, двоякое значение. С одной стороны, местные союзы должны самостоятельно и независимо от государства управлять делами, отнесенными к сфере их компетенции. Государство, передав часть своих прав публично-правовым юридическим лицам, не может возвратить себе то, что передано последним силой закона и они являются самостоятельными субъектами публичного права наряду с государством, хотя и менее мощными, но все же обладающими не только определенной суммой обязанностей, но и прав. С другой стороны, по отношению к населению этим союзам принадлежит право принудительного властвования и они, как и государство, могут

нести возложенные на них административные обязанности по своему собственному усмотрению и на свои средства (4, S.266,267).

Пределы их компетенции и сфера их полномочий указаны государством и не должны распространяться за указанные им пределы, но государство имеет право принуждать местные союзы к исполнению возложенных на них обязанностей (4, S. 266,267).

Среди публично-правовых союзов, как органов самоуправления, Г. Иеллинек наряду со своим учеником Юлиусом Хачеком (3, S.130) выделял две крупные категории этих союзов: активные и пассивные.

Первые являются носителями публичных прав властвования и публичных обязанностей, им принадлежит субъективное право на самоуправление. Наиболее ярко выражен тип активного публично- правового союза в организации общинного самоуправления. Характерным признаком общины наряду с союзной (корпоративной) ее организацией, по мнению Г. Иеллинека, является принадлежащее ей территориальное верховенство. В то время как другие союзы обладают властью лишь над их членами, общины, включая уезды и провинции, осуществляют власть над всеми, кто проживает на их территории. И это власть сказывается прежде всего в организации коммунальной полиции и местном обложении (4, S.275-276). Активное самоуправление является чистым типом самоуправления, осуществляемым общинами, уездами и провинциями не как государственными органами, не по обязанности, а в силу их права на самоуправление, дарованного государственной властью, и

61

действующими в качестве органов действительного самоуправления, обладающих частью делегированной им государственной власти. Через эти активные союзы принимают участие в делах местного самоуправления местные жители посредством личного участия в деле управления местностью или через избрание своих представителей в учреждения общинного уездного и провинциального самоуправления.

Пассивные публично-правовые союзы не обладают субъективным публичным правом и выделяются из других союзов тем, что включены государством в его организацию в качестве его составных частей и несут лишь возложенные на них государством публичные обязанности. Примером пассивных союзов могли служить органы старинного английского самоуправления посредством почетных должностей.

Отмечая, что юридические теории самоуправления относятся к группе государственных теорий самоуправления, П.П. Гронский называл два основных их отличия от предшествовавших им теорий. Во-первых, в противоположность теории свободной общины и

общественной теории юридические теории признавали, что самоуправление есть государственное управление (SelbsverwaltungStaatsverwaltung), а обязанности, возложенные законом на органы

местного самоуправления, ничем не отличаются по своему содержанию от обязанностей, лежащих на местных органах государственного управления и местные нужды, забота о которых возложена на органы местного самоуправления, суть такие же государственные нужды, как и те, об удовлетворении которых заботятся местные государственные должностные лица. Во-вторых, органы местного самоуправления, согласно юридическим теориям, суть органы самостоятельных юридических лиц - корпораций публичного права. Община, уезд, провинция, как таковые, суть самоуправляющиеся союзные организации, обладающие субъективным публичным правом на самоуправление. Они избирают из своей среды распорядительные и исполнительные органы, являющиеся представителями самоуправляющихся территориальных корпораций и обладающие правом на самоуправление лишь в силу полномочий, переданных им территориальными союзами -

общинами, уездами и провинциями, а не по собственному праву (1, с. 45)..

Мысль о том, что община есть самостоятельная корпорация публичного права, как было показано выше, принадлежала и теории свободной общины и общественной теории самоуправления, и таким образом признание общины, уезда и провинции территориальной корпорацией публичного права было заимствовано юридическими

62

теориями у ее предшественниц. Но, если теория свободной общины и общественная теория утверждали, что община является субъектом публичного права по собственному праву, вне зависимости от воли и желания государственной власти, в силу исторического процесса, создавшего ее корпоративный строй независимо от государства и наряду с ним в качестве равноправной публично-правовой единицы, то юридические теории, наоборот, полагали, что субъектом публичного права община, уезд и провинция стали не самостоятельно, а в силу признания их таковыми государственной властью, которая возложив на них целый ряд обязанностей в области местного управления, предоставила им в то же время и известные права, возведя их в ранг субъективного публичного права.

Местные самоуправляющиеся союзные организации являются таким образом, согласно юридическим теориям, совершенно самостоятельными, в предоставленной им законом сфере, территориальными корпорациями, юридическими лицами публичного права, и как таковые, имеют право самостоятельно избирать свои исполнительные органы, которым и поручают

исполнение обязанностей, возложенных законом на органы местного самоуправления (1, с. 45-46).

4.2 Политические теории

Для представителей политических теорий отличие самоуправления от местных государственных учреждений состояло не в юридической стороне вопроса, как у сторонников юридических теорий, а в политической стороне, в том политическом значении, которое имела идея самоуправления в политической жизни. Желая точно отграничить органы самоуправления от органов государственного управления , они стремились найти различие меду тем и другими в особом порядке замещения должностей в учреждениях самоуправления. Следуя воззрениям идейного родоначальника политических теорий Р. Гнейста, они утверждали, что органами самоуправления должны быть признаны те местные должностные лица, которые занимают почетные, бесплатные должности, выполняют свои обязанности без вознаграждения, не зависимо от того, каким путем они заняли эти должности - посредством избрания или путем назначения (1, с. 47).

Среди этих последователей Р. Гнейста следует выделить, О. фон Сарвея, Г. Мейера, Э. Мейера.

Не считая целесообразным подробно останавливаться на воззрениях каждого из названных ученых, отметим наиболее характерные взгляды некоторых из них, как представителей политических теорий самоуправления.

63

Так, Отто фон Сарвей признавал основным началом самоуправления систему почетных должностей, которая, по его мнению, должна обеспечить связь между местным сообществом и органами самоуправления, так как только лица из данной местности могут бесплатно ради одного только почета выполнять обязанности, возложенные на органы местного самоуправления. Безвозмездной работой и почетностью должностей может обеспечиваться прочная связь органов самоуправления с местным обществом

О. фон Сарвей, признавая за Р. Гнейстом большую заслугу в разработке теории самоуправления, указывал в то же время на то, что Р. Гнейст слишком преувеличивал значение почетных должностей, ожидая от них осуществления правового государства, так как якобы благодаря им побуждается борьба партий. Но Р. Гнейст упускал из виду, что нередко и почетные должности еще в большей степени подвержены влиянию партий, нежели правительственные чиновники.

От господства партий может спасти только правовое сознание народа, если только оно развито.(2, с.139).

Георг Мейер пытался сформулировать иной критерий различия между органами самоуправления и бюрократического управления. Он также полагал, что в большинстве случаев органами

самоуправления являются почетные должностные лица. Почет их положения (Ehrenamt) он видел не в том, что они работают безо

всякого вознаграждения, а в том, что деятельность в органах

самоуправления не является для них смыслом их жизни, жизненным призванием и центром (Mittelpunkt) всей их деятельности, а служит

побочным делом наряду с их профессиональными занятиями. Что же касается государственного чиновника (Staatsbeamte), то его

государственная служба как в центральных, так и в местных учреждениях, является его профессией, его призванием и сосредоточением его жизнедеятельности (8, S.345-247).

Эрнст Мейер видел иной признак самоуправления, полагая, что самым характерным его признаком служит выборность должностных лиц, личный состав органов местного самоуправления, избираемый местным населением, тогда как правительственные чиновники назначаются на свои посты государственной властью. В противопоставлении принципов назначения и избрания Э. Мейер усматривал критерий отличия органов самоуправления от правительственных чиновников Он считал, что коммунальные союзы, которым закон поручает заведование целым рядом дел местного управления, могут в действительности принять в свое ведение порученные им государственные дела только при наличии выборных исполнительных и распорядительных органов, так как только путем избрания они могут выдвинуть из своей среды таких

64

людей, которые будут вести дело согласно с желаниями и нуждами большинства членов коммунальных союзов. (9, S.645-648).

Контрольные вопросы

1).Назовите основных представителей юридических и политических теорий самоуправления в германской науке XIX и начала XX веков. 2). Как оценивали компетенцию органов местного самоуправления представители юридических и политических теорий самоуправления?

3). Как относился П. Лабанд к учению Р. Гнейста, отождествлявшего самоуправление с управлением посредством почетных безвозмездных должностей?

4). Против какого определения самоуправления, данного Л. Штейном, возражал П. Лабанд?

5). В чем видел П. Лабанд противоречие понятий "самоуправление" и "быть управляемым"?

6). Какими должны быть, по мнению О. Майера, отношения между общинами, как самоуправляющимися телами", и государством? 7).Что понимал О. Майер под самоуправлением?

8). Какие союзы Г. Еллинек называл союзами публичного права?

9). Какие две категории публично-правовых союзов выделяли П. Еллинек и Ю. Хачек?

10). За что критиковал О. Сарвей Рудольфа Гнейста?

Литература

1.Гронский П.П.Теории местного самоуправления в германской науке // Известия Санкт-Петербургского политехнического

института. 1913 год. Отдел наук экономических и юридических. Том

XIX. СПб, 1913.

2. Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии. - Казань: Издательство Императорского Казанского университета, 1886.

3.Hatschek J. Die Selbstverwaltung in politischer und juristischer Bedeutung. Bd. III. - Leipzig: Literatur=Comploir, 1898.

4.Jellinek G. System der subjektiven oeffentlichen Rechte. - Tuebingen: Verlag von J. C. Mohl, 1905.

5.Laband P. Das Staatsrecht des deutschen Reiches. 5-te Aufl. Bd. I. - Tuebingen: Verlag von J.C. Mohl, 1911.

6.Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd.II. -Leipzig, 1896.

7.Mayer O. Theorie des franzoesischen Verwaltungsrechts. -Strassburg, 1886.

8.Meier G. Lehrbuch des deutschen Staatsrechts. 6-te Auf. - Leipzig, 1905.

65

9. Meier E. Das Verwaltungsrecht in Holzendorffs Encyklopaedie der Rechtswissenschaft in systematischen Bearbeitung. 6-te Aufl. Bd.II.- Leipzig: Gerausgegeben von Kohler, 1904.

Заключение

Разработанные в германской науке XIX и начала XX веков и сменявшие друг друга теории пытались показать природу и сущность местного самоуправления. Первая из них - теория свободной общины - заимствовала свои идеи о свободе общины у великой французской революции. Пришедшая ей на смену общественная, или как ее еще называли, общественно-хозяйственная, теория рассматривала общину как социальный организм. Третья теория - государственная - трактовала местное самоуправление и его органы как государственное управление на местах.

Теория свободной общины, представленная прежде всего И. Аретином и К. Роттеком, первой пыталась определить основные элементы понятия самоуправления. Она рассматривала свободу общины и независимость ее от государства как естественно-правовое явление, определяла общину как корпорацию, возникшую задолго до возникновения государства и поэтому обладающую правом на самоуправление, которое не дано государством, а присуще ей изначально как право естественное, прирожденное. К компетенции общины и органов общинного самоуправления эта теория относила специфические общинные дела, главным образом заботу о местных нуждах и потребностях, прежде всего общинное хозяйство и местную полицию. Поэтому компетенция общины делилась на собственную, связанную со специфическими общинными делами, и препорученную государственными органами. Причем собственная компетенция рассматривалась в качестве основной, а препорученная компетенция не должна была мешать осуществлению собственной, независимой от вмешательства государства компетенции.

Теория свободной общины установила главные основания организации общинных учреждений и порядка надзора за их деятельностью со стороны государства. Она утверждала, что поскольку община свободна от вмешательства государства и обладает собственной компетенцией, то должна быть обеспечена свобода самоорганизации общины и, прежде всего свободное от всякого воздействия со стороны государства избрание органов общинного самоуправления как распорядительных (общинных советов), так и исполнительных. Лица, избранные на общинные должности, не должны подлежать утверждению государственной властью.

66

Согласно теории свободной общины надзор со стороны государства за деятельностью органов общинного самоуправления должен допускаться в строгих рамках и быть ограничен лишь наблюдением за тем, чтобы органы общинного самоуправления не выходили за пределы установленной законом компетенции. Тем самым признавался возможным лишь надзор за законностью деятельности органов общинного самоуправления, но не за ее целесообразностью.

Таким образом, вся теория свободной общины строилась на допущении существования особых общинных дел, отличавшихся от дел государственных, на неверном утверждении о существовании особых специфических общинных дел негосударственного характера. Несостоятельность подобного утверждения была доказана критиками теории свободной общины, которые показали, что все "общинные" дела суть дела государственные, а признание этого разрушает основной фундамент теории свободной общины. Современная наука также утверждает, что не существует особой общинной компетенции и особых общинных дел, что все дела, находящиеся в ведении органов самоуправления, суть дела государственные, как и вопросы, разрешаемые органами правительственной власти, но лишь порученные государством ведению органов самоуправления. Так, в Преамбуле Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. (статья 2) говорится: "1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". В статье 4 этого международного документа записано: "1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий. 2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти" (1).

Наряду с очевидными недостатками теория свободной общины обладала и рядом серьезных достоинств. Прежде всего это признание за местным самоуправлением права иметь собственные выборные распорядительные и исполнительные органы, признание за членами общины права участвовать в их формировании путем выборов, то есть принимать участие в делах местного самоуправления. Данное положение подтверждает и Европейская хартия местного

67

самоуправления статья 3, пункт второй которой гласит: " Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там, где это допускается по закону".

(1). Заслугой теории свободной общины было выдвижение ее теоретиками впервые положения о том, что община есть территориальная корпорация и, следовательно, о самоуправлении можно вести речь лишь в том случае, когда заведование делами общинного управления находится в руках общины, как территориальной корпорации, когда существует единение самоуправления и корпоративности, осуществляемое на конкретной территории.

Учение о самоуправлении, как об управлении при посредстве территориальных корпораций, полнее всего было развито непосредственной преемницей теории свободной общины - общественной теорией самоуправления и прежде всего А. Шеффле, О. Гирке и Г. Пройссом , сторонниками органистического учения о государстве, общине и самоуправлении.

Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, основным вопросом самоуправления считала вопрос о компетенции органов самоуправления. Но в отличие от второй в ней речь шла не о "делах общинных", а о "делах общественных", то есть значительно расширялось понятие самоуправления и создавалась возможность признания органами самоуправления не только общинных, но и окружных, уездных и провинциальных учреждений. Однако основной недостаток теории свободной общины об ограничении компетенции органов государства на местном уровне, о делении общинной компетенции на собственную и препорученную оставался в силе, хотя и допускалась необходимость связи дел общественных с делами государственными и не отрицалась целесообразность сотрудничества общины с государством в решении местных дел в пределах законом установленной компетенции как общины, так и государственной власти, а также необходимость контроля со стороны последней деятельности общины.

Учение сторонников органистического учения о самоуправлении, согласно которому высший социальный организм - человечество - включает в себя социальные организмы более низкого уровня - государства, состоящие из провинций, которые в свою очередь состоят из уездов, а последние из общин и образуют таким образом цепь входящих друг в друга социальных организмов .было

68

искусственным перенесением представлений, взятых из естествознания в социальную науку. Община, уезд, провинция не социальные организмы, а территориальные корпорации, состоящие из отдельных индивидуумов, являющихся членами этих союзов. Учение об общине как союзном единстве, как территориальной корпорации является общим как для теории свободной общины, общественной теории, а также последующей государственной теории самоуправления.

Сторонники государственной теории самоуправления считали, что органы местного самоуправления представляют собой составную часть всего механизма государственных учреждений и дела, которые законодательство передает в ведение учреждений местного самоуправления суть такие же государственные дела и ничем не отличаются от тех государственных дел, которые находятся в ведении местных правительственных органов. Заслуга наиболее видных представителей государственной теории самоуправления Л. Штейна и Р. Гнейста состоит в выяснении того, что не существует особых публично-правовых общинных дел, а все публично-правовые дела, в том числе и общинные, суть дела государственные.

Взгляды Л. Штейна, в отличие от Р. Гнейста, тесно примыкали к общественной теории самоуправления. Для него государство и самоуправляющиеся союзы есть общественные организмы. Но на государстве лежит осуществление задач общегосударственного значения, а на органах местного самоуправления - задач местных, специальных. Признавая общину социальным организмом и наличие особых местных общинных дел, составляющих предмет компетенции органов местного самоуправления, Л. Штейн указывал на то, что эти общинные дела являются в то же время делами государственными, и не противопоставлял органы местного самоуправления правительственным органам, отмечая, что и те, и другие делают одно общее государственное дело, только первые местного, а вторые - общего значения. Он определял компетенцию местного самоуправления как совокупность всех государственных задач, поскольку они вообще способны к местному ограничению, а функцию самоуправления видел во взятии на себя функции государства в такой мере, в какой последняя может быть видоизменена с учетом ограниченных местных интересов и отношений. Самоуправление, утверждал Л. Штейн, может и должно делать ни что иное, как то, что делает государство, но оно должно это делать лучше, потому что приводит осуществление законов государства в гармонию с местными отношениями и силами.

При определении местного самоуправления Л. Штейн называл различные, даже противоречивые его признаки, видя в качестве их то

69

землевладение, то местность или территориальный район, то свободное самоопределение индивидуумов посредством, в частности, участия в выборах этих индивидуумов и различных общественных классов, тем самым отвергая принцип землевладения, как основной признак местного самоуправления. Но свобода выборов, полагал он, не может простираться до независимости от государства. Государство - важнейший фактор, обусловливающий устройство органов местного самоуправления, хотя они и являются юридическими лицами, обладающими автономией, как правом издавать постановления вместо государственной власти в пределах их компетенции, установленной законом, осуществлять деятельность исполнительных органов самоуправления и использовать право на принудительную власть.

За государственный характер учреждений местного самоуправления с гораздо большей определенностью, чем Л. Штейн, высказывался Р. Гнейст, которому принадлежит положение "самоуправление есть государственное управление". Гнейст разделял точку зрения Л. Штейна о том, что в общественной жизни существует противоречие между государством, как олицетворением самоопределения и свободы, и обществом, как олицетворением зависимости, созданной разнообразием владения, как организмом работы. Исходя из этого представления Р.Гнейст определял самоуправление как государственный организм, созданный позитивным законодательством и предназначенный служить противовесом тенденциям общества. Вопреки представлениям Л. Штейна он утверждал, что самоуправление не есть автономия округов, городов и сельских общин, а наоборот, оно начинается лишь тогда, когда эти автономные формации подчинились государственному законодательству и обложению. Государство создало эти союзы, а не они сами отвоевали свою свободу.

Система органов самоуправления, согласно Р. Гнейсту, есть промежуточное звено между государством и обществом, само же понятие самоуправления он определял, как внутреннее земское управление округов и территориальных общин по законам страны с помощью личных почетных должностей и на средства, собираемые путем взимания коммунальных поземельных налогов. Все важнейшие органы управления представляют собой назначенных чиновников и все должности в сфере управления есть государственные должности. Эти должности должны быть возложены на владеющие классы не путем выборов, а путем назначения правительством, причем государство имеет право принуждать граждан участвовать в управлении. Необходимость вверения самоуправления лишь владеющим классам Р. Гнейст

70