Ранние германские теории местного самоуправления. Учебное пособие
.pdfслужащие общин привлекаются к делам государственного управления, но преимущественно по закону (11, S.669).
Как отмечал российский исследователь самоуправления М.И. Свешников, теория Р. Моля "может быть с полным правом названа одной из первых общественных теорий самоуправления, ибо в ней за самоуправлением признаются свои собственные цели и интересы, независимые от целей и интересов государства; община рассматривается как один из общественных союзов, а не как необходимое звено в цепи государственных учреждений" (5. с.53), хотя и не противопоставляется государству, а совместно с ним решает те вопросы, которые "препоручены" ей государственной властью, оставаясь самостоятельной, самоуправляющейся общностью.
Альберт E. фон Шеффле - профессор Венского университета, австрийский ученый и государственный деятель в своем капитальном труде "Строение и жизнь социальных организмов" (13), -придерживаясь органистической теории, изложил свои взгляды на природу и значение самоуправления Прямого изложения теории самоуправления у него нет, а общая характеристика его дается им в критике того, что он не признавал самоуправлением. Обвиняя господствовавшие тогда под влиянием Р. Гнейста определения самоуправления в присвоении себе ненадлежащего названия, он отмечал: "Три вещи, которые в общем и научном словоупотреблении обозначают как "учреждения самоуправления", именно передача властных государственных функций гражданским почетным
должностям, соединение государственных профессиональных должностей с представительствами (Repraesentativ-Verwaltung),
замещение государственных должностей посредством выборов со стороны народных или профессиональных классов - все это не означает установления самоуправления, а, наоборот, это суть управления государственной власти, это три разные формы образования государственных органов наряду с преобладающей теперь формой замещения бюрократических профессиональных постов посредством правительственных органов» (13, S.388). Взгляды эти были высказаны в 1878 г., когда Р. Гнейст не только смог подчинить авторитету своей теории многих ученых, но и провести отчасти в жизнь ее положения в Пруссии. А. Шеффле категорически отвергал самоуправление там, где Р. Гнейст видел единую форму истинного самоуправления, а именно в управлении посредством почетных должностей.(13, S. 213).
Для того, чтобы налицо могло быть самоуправление, А. Шеффле требовал организацию местных самоуправляющихся организмов в виде общин, но они должны быть не только простыми частями
21
государства, но и особыми общественными "телами" ("sociale Koerper"), подчиненными общим законам социального развития. Он
разделял точку зрения другого германского исследователя самоуправления Х. Реслера, желавшего "расширения самоуправления на все общественных круги" и требовавшего независимости самоуправления в его внутренней сфере. Эта "внутренняя сфера" самоуправления, или иначе говоря, "собственные дела" самоуправления, и составляет центр тяжести общественной теории самоуправления, это тот лозунг, который она выдвигает, борясь за свободу индивида и общества. Но если у Х. Реслера самоуправление было нравственной необходимостью, то у А. Шеффле оно должно было являться естественной необходимостью. "Боязнь деспотизма государства заставляет мыслителей доказывать существование особых не политических интересов местных союзов, которые и
должны поэтому иметь полное самоуправление", - отмечал М. И. Свешников. (5, с.111).
А. Шеффле писал, что государство представляет собой единство воли и власти более мелких местных союзов, составляющих его основу. Их органы отражают комплекс местных интересов и являются вспомогательными органами государственной власти. Они являются таковыми по своей сущности, так как олицетворяют собой единство воли и власти территориально соединенных специальных организаций, а также в силу исторических причин, поскольку многие из общин, а именно городские общины, представляют собой рудименты государств прошлого. (13, S. 203).
Наряду с указанием на то, что в ведении общин и органов самоуправления должны находиться дела общественные, именно общественные, а не общинные, А. Шеффле отмечал и на другую особенность системы местного самоуправления - корпоративную организацию самоуправляющихся общин, уездов, городов и провинций. Он писал, что органы самоуправления "есть органы единой воли и действий относительно общей жизни территориальных корпораций - местностей, округов, городов, сельских общин, то есть они есть единые коммунальные органы, которые принимают решения и действуют в пределах правил, установленных центральными органами, устанавливают нормы действий для узкого круга их компетенции и в единых интересах населения… И хотя они является в настоящее время звеньями государственного организма, которые по поручению центральных органов принимают решения и действуют на соответствующих частях территории, они обладают сферой деятельности, не зависимой от центрального государственного организма, и являются в нем самом территориальными корпорациями самоуправления,…
22
представляют собой вторую полусферу самоуправления, находясь в подчинении государственной власти, осуществляющей
препятствующее, поддерживающее и побуждающее вмешательство" в их деятельность(14, S.431).
Признавая за государственной властью право общего руководства жизнью общества, включая и политическое руководство им, А. Шеффле выступал активным защитником свободы коммунальной жизни. Все местные союзы от села до провинции включительно он обозначал словом "община". Второй раздел четвертого тома его книги "Строение и жизнь социальных организмов" так и называется "Коммунальная жизнь. Местные, окружные, районные и провинциальные общины". (13, S. 203).
"Община имеет в современном государстве двоякое значение, писал он. - С одной стороны, в смысле разносторонне используемого вспомогательного органа государственной власти для местного осуществления государственных целей, c другой стороны, в смысле обладающего волей и властью органа местного самоуправления, самостоятельно действующего в границах частного права и собственного законодательства для общих целей, общей устойчивости и общего развития всех с этим соединенных частных интересов. То есть современная община является общностью жителей, единым учреждением для обеспечения порядка и общей
заботы об интересах населения провинции, района, округа и местности (13, S.203-204).
Территориальным основанием общины служит определенная, сплоченная часть государства, а социальной ее основой является
личный состав населения, именуемый гражданами общины (Gemeindebuergerschaft). Хотя на территории общины находятся
разные учреждения гражданского права, ей, как и государству, свойственна единая волевая и властная интеграция общих интересов разнообразных локально объединенных учреждений, семей и индивидуумов в местное, районное, окружное, провинциальное универсальное сообщество. Но она не включает в себя полностью эти учреждения. Местные общие интересы различных сфер локального общественного микромира касаются коммуны, которая всесторонне соприкасаясь с ними, не поглощает их целиком в себя. Она меньше, чем локальный общественный микромир, она не впитывает в себя всю семейную, частную жизнь и деятельность находящихся на ее территории учреждений. Но коммуна представляет собой нечто большее, чем единый орган локальных организаций. Она занимается не только вопросами дорожного строительства, транспорта и тому подобным, так как у нее есть и совершенно другие задачи, например, организация коммунальной полиции. И тем не менее, это
23
представительство общих интересов основных местных организаций остается главной частью коммунальной деятельности, прежде всего осуществление "коммунально-хозяйственной", единой имущественной власти.
А. Шеффле считал общину не только корпорацией, но и
экономически-принудительным хозяйственным союзом (oekonomisch Zwangs-Gemeinwirtschaft)(13, S.207), а хозяйственную функцию ее
главной функцией. Коммуны, отмечал он, имеют свой прочный организм, свои собственные хозяйства со своеобразными общественными источниками доходов, с предприятиями, персоналом
иучреждениями, многосторонней торговлей. По содержанию требований основные функции общин исключительны в своем роде и
представляют собой осознанные действия в интересах всего населения, проживающего на их территории. Общины содержат или
материально поддерживают постоянные общеполезные местные учреждения, в то числе школьные и образовательные, органы,
служащие территориальным транспортным и коммуникационным целям, защите от стихийных опасностей, выполняют задачи по обеспечению заботы о нуждающихся, о госпиталях, психиатрических лечебницах и исправительных учреждениях. Тем самым они служат "вспомогательным органом государства, будучи широко втянутыми в так называемый "препорученный круг действий," а по существу принятыми в его общественный организм" (13, S. 205,206).
Общины авторитетом своей власти упорядочивает отношения людей с различными интересами, предотвращают всевозможное раздробление жителей, они не поглощают частную жизнь местных жителей, но предотвращают свободные частные вмешательства в состояние общественного порядка, сдерживают негативные явления
иподдерживают одобряемые всеми гражданами общественные движения, соединяют их для достижения устойчивых коллективных достижений. По отношению к государству община выступает единственным органом представительства локальных интересов.
"При всех значительных различиях между государством и общиной, - отмечал А. Шеффле, - они в целом все же так близки, что анализ государственного организма и анализ общины, отдельных категорий общины показывает, что община все больше приближается
к государству по мере возрастания уровня коммунальных союзов" (13, S. 205).
То, что община является локальным, а не специальным профессиональным институтом, обеспечивает богатство ее связей со всеми материальными и духовными интересами населения ее территории. И выполняя свои функции, как относительно собственных, так и препорученных дел, она находится в
24
многосторонних взаимосвязях с государством и выступает для всех отдельных локальных организмов интегрирующим органом самостоятельной общественной жизни.(13, S. 207) И все же ответа на вопрос, что относится только к собственным делам общин и что только к препорученных им государством ? у А. Шеффле нет, так как все, чем занималась община по собственной инициативе или по поручению государственной власти так или иначе затрагивало интересы государства. Невозможно было провести четкую разграничительную линию между этими двумя кругами дел.
Не противопоставляя общественное самоуправление государственному управлению, А. Шеффле не желал свободного от государства самоуправления, которое, по его мнению, угрожало бы разложением и раздроблением общин, внутренней войной и
анархией, но он требовал всеобщего самоуправления и независимости в его внутренней сфере (13, S.388).
Как бы подводя итог выше сказанному А. Шеффле писал: "Итак, ни самоуправление без законодательного и властного государственного суверенитета, ни бюрократическая централизация без самоуправления, ни исключение вовлечения сил самоуправления при создании государственных органов" (13, S.388).
Отто Гирке - профессор права в Гейдельберге, как и Р. Моль, был
учеником и одним из основных последователей Георга Безелера, памяти которого посвятил свой основной труд "Das deutsche Genossenschaftsrecht". Согласно взглядам Г. Безелера на общество
право вытекает из народного духа. Народ, а не государство, является творцом правового строя. Государство же сводится до уровня простой ассоциации. Такой же ассоциацией представлялись Г. Безелеру общество и всякий орган самоуправления. Отсюда следовало, что компетенция самоуправления может в корне отличаться от компетенции государства. Это могут быть совершенно
разные во внешнему и внутреннему строению ассоциации.
В своем классическом труде "Das deutsche Genossenschaftsrecht",
состоящем из трех томов, первый из которых был опубликован в 1868 г., второй - в 1879 г. и третий - в 1881 г., причем каждый из этих трех томов имеет собственное название (7,8.9)) и в более позднем труде " Die deutsche Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtssprechung."(10) О. Гирке выступил активным защитником
свободы общества и подробно изложил свою общественную теорию, уделив особое внимание природе общественных объединений.
Будучи приверженцем органистического учения о государстве и общине, он рассматривал и государство, и общину как социальные
организмы, причем под общиной понимал, как и Шеффле, не только первичную местную общину (Gemeinde), но и уезд (Kreis) и
25
провинцию (Provinz), считал, что в качестве таковых они имеют самостоятельное и независимое социальное бытие как территориальные корпорации.
Из понятия общины, как социального организма, вытекал ряд важных выводов относительно организации общинного самоуправления и пределов его самостоятельности. В то время (вторая половина XIX в.) господствовала юридическая доктрина, дававшая для различных общественных объединений одно юридическое обоснование через понятие юридического лица. О. Гирке возражал против этого и доказывал, что община "не может быть государственным учреждением с юридическим лицом в равной мере, как она не может вновь стать средневековым государством в государстве. Ей подходит собственное, оригинальное лицо И это лицо общины является в частном праве не большим и не меньшим,
чем индивидуумом. Согласно частному праву подобная общинная личность (Gemeindepersoenlichkeit), с одной стороны, является
членом более высокого организма, прежде всего государства, и в этой связи ее положение подобно месту отдельного человека как гражданина государства, но с другой стороны, она является для ее членов общностью и, как таковая, источником своего особого круга господствующего частного права и носителем собственной общественной власти.
Но общине присуща не сущность единичного, а сущность общего, касающаяся не только, как у единичного, ее внешней жизни, но и ее внутренней жизни на основе права. Поэтому между государством и общиной возникает ряд вопросов, которые не могут возникнуть между государством и гражданином. Это вопросы, касающиеся внутренней жизни общины, как относительно производства, так и деятельности ее организма, посредничества между правом государства относительно ее члена и правом общины относительно самой себя. Но при решении всех этих вопросов основой решений должно оставаться признание оригинальной личности общины (7, S.759). Он полагал, что сущность общественной теории составляет противопоставляемое призраку фиктивной личности (persona ficta)
понятие корпорации как реальной совокупной личности (realer Gesammtperson) (10, S.5).
Само же государство рассматривалось им как одна из корпораций великого целого, а община - как один из видов самоуправляющихся организмов, действующая на основе частного (общественного как
писал О. Гирке) права. Он утверждал: " в общественном праве эта общинная личность (Gemeindepersoеnlichkeit), с одной стороны,
является членом более высокого организма, прежде всего государства, и в этой связи ее положение подобно месту единичного
26
человека, как гражданина государства, но с другой стороны, для ее членов она является общностью и, как таковая, служит источником ее особого господствующего частного права и носителем общественной власти" (7, S. 759).
О. Гирке полагал , что по своей сущности община должна быть
признана товарищеским коллективом. Во введении к первому тому
"Das deutsche Genosssenschaftsrecht" он пояснял, что под термином
"товарищество" (Genossenschaft) следует понимать всякую базирующуюся на свободном объединении корпорацию, то есть объединение с самостоятельным правовым лицом. В широком смысле этого понятия общины и само государство представляют собой корпорации". (7, S.5).
Понятие "община" О. Гирке объяснял следующим образом: "Община, как все корпорации, слагается из известных элементов: это суть территория и граждане; для того, чтобы было живое тело, эти элементы связываются посредством определенной организации, которая составляет устройство общины. Получивший таким образом жизнь организм имеет определенную сферу, которая образует область его жизненной деятельности и дает ему вместе с тем определенное правовое значение по отношению к своим членам,
третьим лицам и к высшим организмам, в особенности к государству" (5, с. 114).
По своей сути, писал О. Гирке, община должна быть признана корпоративным коллективом. Ей присуща не сущность единичного, а сущность общего, касающаяся не только, как у единичного, ее внешней жизни, но и ее внутренней жизни на основе права. Поэтому между государством и общиной возникает ряд вопросов, которые не могут возникнуть между государством и гражданином, Это касается внутренней жизни общины, как относительно производства, так и деятельности ее организма, посредничества между правом государства относительно его члена и правом общины относительно ее самой. Но основой всех решений должно оставаться признание оригинальной личности общины (7, S.759).
Указывая на то, что община является социальным организмом и поэтому имеет свои собственные задачи, О. Гирке отмечал, что ей свойственны территориальная корпорация и личный союз, а существенной особенностью общинного устройства выступает корпоративный союзный строй. Одним из самых существенных признаков самоуправления общин, уездов и провинций он называл его территориально-корпоративную природу. "Общины в этом смысле не было до возникновения понятия "корпорация",- писал он.
- И само понятие "община", как таковое, было скрыто в старом понятии "товарищество" (Genossenschaftsbegriff). С тех пор, как
27
возникло понятие "корпорация" (Koerperschafftsbegriff) и оно на высшем уровне возвысилось до понятия "государство", понятие
"община" также смогло войти в сознание в более или менее чистом виде.(8, S.862).
О. Гирке полагал, что "территориальные и местные основы территориальных корпораций пронизаны соответствующими им в существенных отношениях частными союзами. Именно через объединение территориальных и частных единиц в большее единство завершается понятие государства и понятие общины" (8 S.870). И
далее: "для прочности товарищества необходимым субстратом всегда служит частный союз (Personenverein). Личности, определенным
образом соединенные конституцией товарищества, состоят его активными членами, из которых образуется корпорация" 8, S. 874).
Современное государство представлялось О. Гирке большим коллективным единством - организмом, в состав которого входят более мелкие единства, более мелкие организмы - сельские, городские общины, уезды и провинции, а "община в современном смысле есть существующее для государственных целей на части государственной территории "принудительное общество", которое
находится посредине между высшей общностью и отдельными индивидами и имеет собственной лицо (Persoenlichkeit)(8,S.862).
Тем самым он по существу признавал, что цели общины не должны противоречить целям государства, более того, она существует для реализации государственных целей, но не должна быть частью государственного аппарата и должна действовать не на основе публичного права, а на основе частного, общественного права и выполнять свои специфические функции, присущие только ей. Увлекаться решением государственных дел, хотя и на местном уровне, за счет решения местных, собственно общинных дел ей не следует.
Сторонники общественной теории самоуправления разделяли точку зрения К. Роттека и теоретиков свободной общины о том, что компетенции общины и ее органов делятся на собственную сферу и сферу препорученных дел государством, Поэтому дела собственные относятся к делам общественным, а дела препорученные - к государственным. Так, О. Гирке доказывал, что препорученный
общине государством круг действий является своего рода "даром данайцев"(Danaer Geschenk), ведущим к зависимости общины,
закрепленной поручениями относительно дел государственного управления. К этим препорученным общине делам надо относиться с большой осторожностью, так как они отвлекают ее от исполнения собственных ответственных общественных дел, которыми она должна заниматься, и которые для нее более существенны и важны
28
по сравнению с препорученными делами.
О. Гирке полагал, что община, как правовое товарищество, должна наряду с самоуправлением обладать правом самоопределения своего внутреннего организма, то есть автономией, ибо самоуправление, осуществляемое на основе чуждых законов, означает только "полусвободу" Что же касается государства, то ему следует только устанавливать местоположение общины, формулировать ее обязанности и определять неизменные основы ее организации. Более того, община нуждается в большей свободе в области ее
политической жизнедеятельности, в управлении ее собственными делами. (7, S.762-763).
Для того, чтобы самоуправление общин стало истинным, должно исчезнуть соуправление ими со стороны государства, а место сохраняющейся государственной опеки надлежит занять только лишь одному правительственному надзору (7, S. 763). "Этот надзор государства над жизнью общин должен быть более строгим, чем над отдельными гражданами, личная жизнь которых не подлежит никакому государственному контролю. Неотъемлемые права государства по отношению к общине должны включать: ознакомление со всеми событиями общинной жизни, которая является общественной, защиту общины от всякого превышения пределов установленного законом круга ее компетенции, принуждение к выполнению установленных государством обязанностей общины, принятие решений по жалобам на ее действия
ив исключительных случаях вмешательство в общинное самоуправление на законных основаниях, причем государственное
вмешательство во внутренние дела общины должно быть не правилом, а исключением (7, S. 763).
Отсюда следует: во-первых, что не нужно ставить вопрос о том, насколько целесообразно предоставлять общине самостоятельность?, а надо только ставить вопрос: насколько необходимо отнимать у общин самостоятельность в интересах вышестоящих объединений?; во-вторых, государство не должно вмешиваться в организм общины, переступать через него, поскольку он закрыт по отношению к государству, которое может воздействовать на жизнь общины только извне "надзирающим, ограничивающим и помогающим" способами; в-третьих, отношение государства к общине есть правовое отношение и оно должно признавать частное право как таковое.
Что же касается отношений между общиной и государством, то здесь следует признать принципиальную самостоятельность общины
иосознание этого должно быть заложено в ней самой. По этой причине публичное право государства и частное право общины могут противостоять друг другу и между ними могут возникнуть
29
трудности. В частности, совокупность граждан государства и непосредственное территориальное верховенство последнего над всем его пространством обусловливают для его граждан, как таковых, право жить на любой части государственной территории, приобретать земельную собственность, заниматься свободно избранной профессией, основывать свое дело, и для государства все это означает право брать на себя дела, относящиеся к развитию общин. Но только община, будучи "принудительной корпорацией", может привлекать всякого жителя к выполнению общинных повинностей, если государство не требует допуска к ним своих чиновников. Она должна побуждать своих членов выполнять свою волю, то есть действовать принудительным образом, что придает ее действиям политический характер. И чем крупнее территориальные корпорации (уезды, округа, провинции), тем в большей мере они
становятся политическими корпорациями, имеющими собственное политическое лицо (8, S.864).
Для контроля таких дел, которые государство не может или не хочет признавать делами, относящимися к компетенции самоуправления, оно должно учреждать особые государственные учреждения, собственные контрольные органы. Не может быть прочной такая система управления, считал О. Гирке, которая трактует все руководство общины как орган местного государственного управления, а общественную власть общины сводит к роли государственной почетной должности, отводит ей представительские функции. В этой связи возможно только одно из двух: либо государственное правление в общине через государственные органы, либо самоуправление в ней через общественные органы. Если же государственная власть на местах переплетается с общественным самоуправлением, то создается противоречивое положение для местного управления, которое вынуждено служить двум господам, получая от обоих различные импульсы, должно представлять противоречивые интересы обоих. Это отрицательно сказывается не только на состоянии местных дел, но и на служащих общины, которые рассматриваются как вспомогательные или нижние государственные чиновники, что снижает их ответственность, в том числе и по отношению к государству, порождает у них политическую безответственность по отношению к общине, отрицательно влияет на подбор и обновление их состава. "Такое ненормальное положение,- заключает О. Гирке, - должно с необходимостью закончиться" (7, S. 761). Община, хотя и является низшим социальным организмом, обладает тем не менее рядом публично-правовых полномочий, которые не делегированы ей государством, а принадлежат ей самостоятельно по собственному
30