Ранние германские теории местного самоуправления. Учебное пособие

общинами и отдельными людьми в более крупное государство" (8, S.31). Поэтому всякое большое государство в основе своей является системой государств, только с несколько более тесным их сплочением, состоящим не исключительно из общин, но и включающим в себя отдельные входящие в него единицы, а также членов общин в их единстве как целом (8, S. 26).

Но если общины, будучи "государствами в малом" входят в более крупное государство, то какими должны быть отношения между ними и этим государством?

К. Роттек отвечает на этот вопрос следующим образом. Если общины в состоянии обеспечить себе правовые гарантии, полную безопасность и благосостояние своих членов, если их собственных сил достаточно в этой сфере деятельности и они сохраняют собственную свободу, а также свободу семьи и индивидов, то вмешательство государства, его стремление заниматься собственными делами общин только может принести вред, и общины получают за это от государства соответствующее "вознаграждение", то есть те жертвы и ограничения, которые являются необходимой ценой при условии государственного "благодеяния"(8, S.36).

Но в каких случаях возможно и необходимо вмешательство государства в общинные дела?

Во-первых, когда такое вмешательство идет непосредственно на пользу отдельным общинам или их членам, то есть осуществляется для поддержки целей самих общин и для защиты принадлежащих союзу общин или их членам прав, если эти права касаются конституции той или иной общины и управления ею. Особенно такое вмешательство необходимо для защиты прав и интересов лиц, нуждающихся в опеке, для защиты морального облика общины и подрастающего поколения от опасного эгоизма, предательства и некомпетентности ее лидеров и руководителей. В этой сфере деятельности автономия общины остается преобладающей и функция государства является чисто ограничительной, посреднической, дополняющей и, наконец, гарантирующей.

Во-вторых, государство может и должно еще решительнее вмешиваться в дела, касающиеся его интересов, занятие которыми входит и в обязанности общин, как членов государства, то есть более высокого сообщества. Это касается общего государственного законодательства и управления, авторитета государственной власти. Общины через своих депутатов в общегосударственных органах проявляют себя по меньшей мере как элементы той совместной воли, которая совместно с правительством вырабатывает государственные законы и налагает определенные обязанности.

11

В-третьих, государство может специально использовать общины в тех случаях, когда оно само создало эти общины как учреждения для более легкого применения общих государственных законов, вообще для упорядочения администрации, так же как оно использует семьи, церковь, торговые общества, не нанося вреда их самостоятельности, а временами даже само способствует ее укреплению. Государство может делегировать общинам часть своей собственной власти и направлять в общины отдельных своих граждан, если они не являются также гражданами общин, для того чтобы в них они осуществляли свои гражданские и политические права и исполняли определенные обязанности, но только при условии, что муниципальные власти способны дать им возможность пользоваться такой защитой и таким социальным обеспечением, которые обязано предоставлять своим гражданам государство. В этой сфере везде преобладает власть государства, Здесь проявляется тот вид подчиненности общин, границы которого определил закон и он не покажется таким угнетающим, если будет восприниматься как вытекающий из принципа объединения общин в большее государственное образование частично по необходимости, частично в силу естественных причин или как неизбежное условие сохраняющейся самостоятельности общин. (8, S.38-39).

Разумеется, не одни только германские авторы рассматривали общину как один из видов местного самоуправления. В качестве примера можно назвать французского исследователя Алексиса де Токвиля..

А. де Токвиль в известной книге "Демократия в Америке"(7) сделал попытку связать общину с политическим и социальным строем этой страны. Вопрос о свободе общины он рассматривал в связи с принципом народного суверенитета и демократии. Де Токвиль указал на три главных условия поддержания современной ему демократической республики Северной Америки: федерализм, коммунальные учреждения и особое устройство судебной системы.

Заслугу коммунальных учреждений он видел в том, что они "умеряя деспотизм большинства, прививают в то же время вкус к свободе и искусство быть свободным".

Де Токвиль начинал исследование устройства отдельного штата с исследования общины как вида самоуправления и подчеркивал, что делал это не случайно. "Община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека,

ибо повсюду, где бы не собирались вместе люди, община возникает как бы сама собой" (7, с. 65).

Таким образом, сторонники теории "свободной общины", как отмечал Н.И. Лазаревский, усматривали сущность самоуправления, а

12

вместе с тем юридическое основание для ограничения вмешательства государства в дела общин, в том, что общины, по самой своей природе, самостоятельны, не государством созданы и им лишь признаны, а потому имеют самостоятельное право управлять своими собственными делами. Отсюда выводились следующие элементы понятия "самоуправление": 1) это есть управление собственными делами общин, делами по существу своему отличными от дел государственного управления; 2) общины являются субъектами принадлежащих им прав, отдельными от государств юридическими лицами, поэтому всякое незаконное вмешательства государства в дела общины есть нарушение ее прав, и 3) должностные лица общинного управления представляют органы не государства, а общин или, в лице их, самого общества (5,с.4).

Учение о свободной общине К Роттека и его сторонников повлияло на постулаты европейского либерализма 30-х и 40 -х годов XIX в. и оказало существенное воздействие на развитие европейского конституционализма.

Идея основных прав общины нашла наиболее яркое отражение и юридическое закрепление в статье 108 Конституции Бельгии 1831 г., которая провозгласила прямые выборы в представительные органы коммун и провинций; право решения их советами вопросов, находящихся в их ведении в соответствии с законом; гласный

характер заседаний советов, гласность бюджета и отчетности (9, S.

281).

Под влиянием бельгийской конституции и либеральных идей школы К. Роттека в Германии и позднее в Австрии поднялись мощные требования освобождения общин от государственного принуждения и признания их как свободных субъектов общественного права. Теория "свободной общины" в основной своей тенденции сводилась к поиску научного обоснования требований об ограничении вмешательства государственной бюрократии во все проявления общественной жизни, об ограничении всемогущества власти государства.

Эта теория отразилась и на "Имперской" германской конституции 1848 г., на австрийской конституции от 4 марта 1849 года, которые гарантировали общине основные права, касались ее организации, компетенции, а также открытости ведения ее дел. В этих конституциях в противовес государству естественное право общин признавалось таким же неотъемлемым, как и основные права граждан. Но еще важнее то, что австрийский закон об общинах от 17

марта 1849 г. признал: община имеет двоякий круг своих действий: собственный (eigener Wirkungskreis) в котором она с соблюдением

существующих законов путем свободного самоопределения отдает

13

распоряжения обо всем, что касается прежде всего интересов

общины и может быть осуществлено ее собственными силами внутри ее границы, и препорученный (uebertragener Wirkungskreis), который

охватывает регулируемые законом обязанности общины по сотрудничеству с государством во имя целей общественного управления. (9, S.282).

Собственно говоря, идея о двояком круге действия общины - собственном и препорученном прослеживается в приведенных выше рассуждениях К. Роттека о взаимодействии общинной и государственной властей и она была заимствована во Франции вместе с основными началами теории свободной общины. Предполагалось, что к "собственным делам общины" относились дела, которые близко касались ее интересов, находились в компетенции органов общинного управления в пределах ее территории. По своей природе они являлись делами специфически общинными и решались общинными органами власти, а не в силу полномочий, данных общинам государством. Наряду с ними имелся целый ряд других дел, которые по природе своей были делами государственными и не относились к собственно общинным делам, а лишь поручались общинным учреждениям государством, которое находило более удобным и более целесообразным передать некоторые части государственного местного управления общинным учреждениям.

Таким образом, признавалось существование двух категорий дел, находившихся в ведении органов местного самоуправления: дел общинных и дел государственных. По этой теории " заведование" собственными делами составляло сущность самоуправления, а исполнение дел препорученных от государства было чем-то случайным, даже нежелательным, так как возлагало на самоуправляющиеся единицы дела, не соответствовавшие сущности самоуправления и служившие лишь удобным поводом для вмешательства государства в его дела (5, с.16).

К числу общинных дел относили прежде всего общинное хозяйство и местную полицию. Община должна была обеспечить достижение социальных целей, добиваться удовлетворения социальных интересов ее членов, а именно: заботиться о бедных, заниматься сооружением народных школ и гимназий, больниц, освещением улиц, улучшением качества питьевой воды, заботиться о

чистоте общественных площадей, озеленении садов, строительстве каналов (9, S.282-283).

Однако теория свободной общины не дала четкого указания на то, какие дела относились к общинным, а какие к государственным. Общинными делами признавались то дела местного хозяйства и

14

иногда местная полиция, то все дела вообще, затрагивающие непосредственно интересы местного сообщества. Считалось, что поскольку правительство прямо не заинтересовано в решении этих дел, оно предоставляет территориальным и другим объединениям возможность ими заниматься самостоятельно.

Указание на то, что к общинным делам относятся "дела хозяйственные" не проясняло вопроса, "ибо само определение "дела хозяйственные" столь же неопределенно, как и дела "общинные", и определение одного неизвестного понятия другим столь же неопределенным едва ли способствует уяснению задачи" (2, с.10).

Российский исследователь проблем самоуправления А.И. Елистратов (3, с.29) писал, что какую задачу самоуправления мы бы ни взяли - дорожное дело, народное образование, призрение бедных, - с ней всегда связаны не только интересы данной местности, но и всего государства. П.П. Гронский отмечал, что, с одной стороны, в компетенцию органов самоуправления входит целый ряд задач, которые никак нельзя подвести под категорию хозяйственных (местная полиция, призрение бедных, общественная санитария), с другой стороны, и целый ряд хозяйственных дел вовсе не являются по самому существу своему делами общинными, так как нередко заведование ими находится не в руках органов общественного самоуправления, а в сфере деятельности государственной власти Таким образом, общинными делами могут быть дела не хозяйственные, а дела хозяйственные, в то же время, могут быть делами не общинными. (2, с.11).Один и тот же предмет в одном государстве и в данное время может быть отнесен к самоуправлению, в другом или в другое время - к компетенции правительственных учреждений" (3, С.29).

Несмотря на неопределенность понятий "хозяйственных" и "общественных" дел общины, сторонники теории "свободной общины" стремились всячески ограничить права надзора органов государственной власти за деятельностью общинного самоуправления и создать прочные гарантии против их вмешательства в самостоятельную компетенцию общин. Средствами таких гарантий выдвигались: во-первых, ограничение надзора со стороны государства за деятельностью самоуправления правом наблюдения за законностью мероприятий органов общинного самоуправления, а не за их целесообразностью, и, во-вторых, привлечение к надзору за целесообразностью деятельности общинного самоуправления не представителей государственной власти, а органов самоуправляющихся коммунальных единиц более высокого порядка: уездных и провинциальных, причем уездные и провинциальные собрания, избирающие свои исполнительные

15

органы, должны были быть избраны в свою очередь органами общинного самоуправления (8, S.129).

Представление о том, что сельские и городские общины являются единственным возможным видом самоуправления вызывало возражения оппонентов теории свободной общины. Попытки отрицать у крупных территориальных объединений способность быть самоуправляющимися единицами без особого труда опровергались, так как более крупные единицы нередко обладали точно такими же полномочиями, как и общины. Это заставило отказаться от отождествления самоуправления со свободным общинным управлением и признать, что под это понятие могут быть подведены и более крупные территориальные союзы. Более того, многие авторы стали подводить под понятие самоуправления и ряд нетерриториальных союзов, например, адвокатские конторы, церковные учреждения, когда они не имели характера государственных учреждений, но когда государство признавало за ними известные публичные права. Эти союзы имели собственные выборные органы и выполняли известные властные функции, определенные законом. Все это давало основания рассматривать подобного рода союзы, хотя и не территориальные, в качестве самоуправляющихся единиц.

Следовательно, ограничение понятия самоуправления одними лишь общинами было неверным. Но, несмотря на очевидные недостатки, теория "свободной общины" сыграла положительную роль в процессе становления и развития науки о самоуправлении. Учение о самостоятельности общины, избираемости органов общинного самоуправления членами общины и принадлежности целого ряда дел местного управления ее компетенции легло в основу последующей общественной теории самоуправления.

Вопросы для самоконтроля

1). К чему сводилась в начале своего развития теория самоуправления?

2). Какая теория занимает первое место в исторической преемственности учения о сущности самоуправления?

3). Где и когда возникла идея самостоятельной сферы деятельности общины?

4). Назовите наиболее видных представителей теории "свободной общины" в германской науке XIX в.

5). Какие две противоположные точки зрения относительно

понятия и происхождения общины существовали в германской науке

XIX в.?

16

6). В чем состояло учение И.Аретина и К. Роттека относительно происхождения и сущности общины и общинного самоуправления?

7). Кто из французских исследователей сделал попытку связать общину с политическим и социальным строем страны? Вспомните название его книги.

8). Какими, с точки зрения К. Роттека, должны быть отношения между общинами и государством?

9). Как понимать утверждение, что община имеет двоякий круг компетенции - "собственный" и "препорученный"?

10).Назовите недостатки теории "свободной общины".

Литература

1. Веселовский Б. Б. История земства в 4-х томах. Т.3. - СПб: изд-во О.Н Поповой, 1911.

2.Гронский П.П. Общественное управление в главнейших государствах Германии. - Петроград, 1916.

3.Елистратов А.И. Основные начала административного права. -

М.: Г.А. Леман, 1914.

4.Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во

Франции и Пруссии. - Казань: типография Императорского Казанского университета, 1886.

5. Лазаревский Н.И Самоуправление // Сб. статей "Мелкая земская единица". - СПб: типография "Общественная польза", 1902.

6.Свешников М.Н. Основы и пределы самоуправление. Часть I - СПб: в типографиях В. Безобразова и Ефрона, 1892.

7.Токвиль А. де. Демократия в Америке. -М:. Прогресс, 1992.

8.Aretin J.Сh., Rotteck K. Staatsrecht der konstitutionellen Monarchie.Bd.III. - Altenburg: Literatur-Comptoir, 1828.

9.Hatschek J. Die Selbstverwaltung in ihrer politischer und juristischer Веdeutung. - Leipzig: Verlag von Dunker und Humplot, 1895.

10.Jellinek G. System der subjektiven oeffentlichen Rechte. 2-te Aufl. -Tuebingen: Verlag von J.C. B. Mohr, 1905.

11.Zachariae H.A. Deutsches Staats - und Bundesrecht. 1.Abt. - Goettingen bei Vandenhoek und Ruprecht, 1841.

Глава 2. Общественная теория самоуправления

Общественная теория самоуправления возникла на основе теории свободной общины и учения о самостоятельном, отличающимся от задач государственного управления, собственном круге дел, предназначенным исключительно органам местного самоуправления. Наиболее яркими представителями этой теории были германские ученые Роберт фон Моль, Альберт фон Шеффле, Отто Гирке, Гуго Пройсс. Из российских ученых данную теорию

17

самоуправления рассматривали прежде всего П.П. Гронский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников.

Среди российских исследователей общественной теории самоуправления, представленных главным образом ее противниками в лице сторонников государственной теории самоуправления, господствовала точка зрения, что общественная теория видела сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу возможности самому заниматься местными общественными делами, а дела государственные, хотя бы и местного значения, должны оставаться в ведении государственных властей. Общественная теория, по их мнению, исходила, следовательно, из противопоставления местного сообщества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только собственными интересами, а поскольку органы самоуправления ведают не государственными, а только общественными делами, то государству нет дела до того, как осуществляются эти чуждые для него дела. Наряду с общественными союзами и местным союзам, общинам, округам и областям предоставляется свобода осуществления своих задач при условии, чтобы они своей деятельностью не вторгались в сферу осуществления задач государственного управления, а государство

чтобы своей деятельностью не подавляло общественную деятельность и инициативы (3, с.489-500).

Такая оценка содержания общественной теории самоуправления, на наш взгляд, является неточной и во всяком случае требующей уточнения на основе анализа первоисточников. При этом необходимо подчеркнуть, что единой, абсолютно во всем совпадающей позиции по всем вопросам у теоретиков и сторонников общественной теории самоуправления не было и представления одних могли отличаться от позиций других, что обнаруживается при изучении их работ.

Роберт фон Моль - ученик и последователь немецкого профессора Георга Безелера - одного из ярких представителей появившейся в науке XIX в. теории общества, оказавшей большое влияние на политические науки, прежде всего на вопросы самоуправления. В 1832 г. Р. Моль издал книгу "Наука полиции", в которой изложил свои взгляды на правовое государство, а в 1872 году опубликовал монографию "Энциклопедия науки о государстве" (11), содержавшую его представления о местном самоуправлении.

Деятельность государства, по учению Р. Моля, предполагает прежде всего признание за гражданами личных и имущественных прав, обеспечение условий для их свободной деятельности, необходимой для осуществления целей граждан (личной свободы, свободы мысли, совести, передвижения, права организации союзов).

18

Государство не только должно охранять юридический порядок, но

исодействовать осуществлению других целей. Оно, по мнению Р. Моля, является завершением различных сфер жизнедеятельности, среди которых выделяются следующие: первая - область личных потребностей человека, как существа разумного, вторая - семья, третья - племя, четвертая - община, основанная на месте жительства

иимеющая свой собственный круг интересов, пятая - общество, шестая - государство, седьмая - союз государств (11. S.53).

Таким образом, одной из естественных сфер человеческой деятельности является община - ячейка самоуправления. Государство не может посягать на ее самостоятельность, оно призвано содействовать общине в осуществлении ее целей и интересов.

Степень самостоятельности общины имеет решающее значение для ее положения и деятельности.

Под самостоятельностью Р. Моль понимал право общины свободно устанавливать объем и содержание поставленных целей относительно потребностей, средств и воли отдельного объединения и добиваться их достижения на определенном пространстве совместной жизни(11, S.23).

Общины имеют большое значение для общества из-за их повсеместного существования. Население, за редким исключением, живет в общинах и вся территория государства состоит из общинных округов. Существует не только возможность, но и фактическая реальность того, что многочисленные требования относительно организации совместной жизни людей выполняются через общины и их органы.

Собственные цели общин могут быть разнообразными и более или менее значительными. В сферу их деятельности входят, например, обеспечение первичных жизненных потребностей людей, включая сооружение и содержание улиц, зданий больниц и домов для бедных, учебных заведений, очистка населенных пунктов, обеспечение населения врачебной помощью, забота о рынках, защита граждан от

противоправных действий, улаживание споров среди членов общины и т.д.

Однако, могут возникать потребности относительно удовлетворения более высоких жизненных целей людей, в том числе относительно религиозных культов, организации образования, для достижения которых требуются средства, которые не могут быть свободно и в полном объеме изысканы одной общиной. Ей требуется

помощь вышестоящих ассоциаций, прежде всего государства (11, S. 20-23).

Р. Моль полагал, что общины при всей самостоятельности их жизнедеятельности не должны противопоставляться государству,

19

находиться вне связи и взаимодействия с ним, быть "государством в малом", как считали некоторые сторонники теории "свободной общины". Он обосновывал это свое мнение следующим образом. Общины, по их общему пониманию, имеют право на самоопределение. Несомненно то, что свобода деятельности создает много полезного. Она пробуждает чувство коллективизма, может стать школой выработки зрелого поведения и совета в общественных делах. Однако, точно также очевидно, что этой самостоятельностью могут злоупотреблять вредными и несправедливыми действиями или бездействием. Возможно и то, что община выйдет за пределы ее естественных целей и возьмется за дела, которые не входят в сферу ее компетенции, например, выдвинет незаконные требования ко всем своим членам или к отдельным лицам, станет препятствовать осуществлению общих для всей страны направлений действий или ее органы начнут принимать незаконные или нецелесообразные решения. Она может также отставать от решения своих задач в целом или по отдельным вопросам из-за недостатка воли или равнодушия работников своих органов.

Эти упущения могут преодолеваться законодательными, исполнительными и контрольными органами самой общины, особенно общими собраниями ее членов, Но эти способы устранения недостатков ненадежны по их результатам, тогда как идущие извне, а именно от государства, способы устранения недостатков более действенны, хотя представляют собой большую угрозу вмешательства государства в саму сущность общины. В этом случае должна быть раз и навсегда определена компетенция общин посредством принятия государственной властью всеобщего закона, в

строго обязательном порядке определяющим компетенцию общин и запрещающим им выходить за пределы их компетенции (11,S.24)

Выполнение общиной собственного круга обязанностей (eigener Wirkungskreis) и препорученных ей государством дел (uebertragener Wirkungskreis) имеет важное значение для государства, которое тем

самым освобождается от ряда забот, предназначавшихся бы ему в противном случае. Вездесущность общин и их необходимым образом устроенная организация дают возможность государству проявлять заботу о своих собственных делах, которые остаются предназначенными ему "принципиально и фактически", и при этом использовать общины и их службы по меньшей мере в непосредственном осуществлении этих дел, даже если они могут и не быть собственно к этому предназначены.

Знание общинами людей и местных отношений во многих случаях очень ценно, отмечал Р. Моль, и это их качество используется везде, по меньшей мере в европейских континентальных странах, где

20