Ранние германские теории местного самоуправления. Учебное пособие

лейтенанту о своем желании быть мировым судьей. Лорд-лейтенант обязан был внести его в список, который представлялся на

утверждение монарху. В Англии мировых судей во времена Р. Гнейста было до 10000, то есть один мировой судья приходился на

2000 жителей. Это отношение числа мировых судей к численности всего населения и объясняет, главным образом, почему списки претендентов на должность всегда утверждались. При этом мировые судьи могли или только носить это звание, или же действительно исполнять свою должность. В первом случае корона

довольствовалась только их утверждением, во втором - давала еще и инвеституру, так называемый Writ of dedimus potestatem и обычно

устанавливала им определенный участок. Назначение мировых судей было бессрочным и они фактически были несменяемыми. Решения они принимали единолично или коллегиально на сессии.

Отправление обязанностей мирового судьи в Англии являлось некоторой личной повинностью зажиточных землевладельцев. Солидарность поместных интересов делала из мировых судей не просто орудие центральной власти, но давала им возможность сделаться истинным правящим классом в стране.

Институт мировых судей в Англии, отмечал М.И. Свешников, был действительно формой участия общества в государственных делах на началах представительства, но только представительства не всех влиятельных групп общества, а лишь тех, которую соединяет общность преимущественно землевладельческих интересов. Местное управление явилось орудием господства этого класса над остальными общественными группами. Принимаемая на себя безвозмездную тяжесть управления, местное "джентри" могло извлекать для себя весьма значительные выгоды, стоя на страже своих исключительных владельческих интересов. Здесь, следовательно, действовало то же представительство социальных интересов, которое Р. Гнейст считал основанием другого, худшего вида самоуправления - самоуправления

хозяйственного, основанного на представительстве интересов (4,

с.82.).

И тем не менее, эти взгляды Р. Гнейста были восприняты многими тогдашними европейскими учеными, но далеко не всеми. Выше уже говорилось о том, что они были подвергнуты обстоятельной критике И. Редлихом. Не разделял эти взгляды Л. Штейн. Решительно отверг их А. Шеффле, который писал: "предложенная Гнейстом скверная копия аристократической коммунальной организации Англии "управление окружными и местными общинами по законам страны посредством почетных должностей высших и средних уровней" для меня более чем сомнительна. Это означает коммунальное

51

конструирование аристократического классового господства там, где аристократия создает также законы страны"(10, S. 213).

По Р.Гнейсту начальственные должности в самоуправлении не должны быть выборными, поскольку "в современном государстве начальственная принудительная власть не может и не должна быть осуществляема иначе, как по законам, посредством личной ответственности, возлагаемой на соответствующее лицо государством" и нельзя допустить, чтобы это лицо избиралось местными жителями. Местному сообществу следует предоставить лишь право представления кандидатов (6, S.415), поскольку творческой силой управления является не местное общество, а государство, которое само черпает из поместных людей силы, необходимые для управления местностью. Допуская возможность выборов местных административных советов, он категорически высказывался против тайного голосования на выборах. И. Редлих приводит следующее высказывание Р. Гнейста по этому поводу: "Выборные, быстро меняющиеся административные советы не могут быть органами применения закона, не могут, следовательно, осуществлять государственное управление. Во всех выборных советах обнаруживается отсутствие усердия, знания дела и сознания долга. Принятие каждой должности есть дело свободного решения. Избранные почетные управители ограничиваются принятием решений и руководством без личной ответственности. Ответственная и трудная часть местного управления остается на обязанности низших оплачиваемых служащих совета" (3,с.358).

Но отрицание выборного начала в органах самоуправления есть ни что иное, как отрицание важнейшего критерия, отличающего государственные органы от органов самоуправления. В этом случае от самоуправления остается одно лишь название, то есть уничтожение выборного начала означает и уничтожение самоуправления, поскольку, как отмечал В.В. Ивановский, "органы, назначаемые правительством, суть правительственные органы, избираемые же обществом - суть органы самоуправления. Первые зависят от правительства, последние от общества. Органы управления, не зависящие от общества, не суть органы самоуправления, потому что … последнее есть самодеятельность общества". И далее: " Органы самоуправления все без исключения должны быть выборными; если же в действительной жизни мы иногда и видим, что органы, которым присвоено название органов самоуправления, назначаются правительством, то с теоретической точки зрения они не могут быть названы органами самоуправления и в действительности не суть таковые" (2, с.77,79).

52

Главный недостаток Р. Гнейста, по мнению И. Редлиха, заключался в его совершенной неспособности понять и оценить процесс демократизации английских учреждений, начавшийся вслед за реформой 1832 г. Общий взгляд Р. Гнейста на развитие английского государственного устройства и управления нового времени часто стоял в неразрешимом противоречии с действительным политическим и социальным развитием Англии (3, с.XIV).

Английский закон 1888 г. по местному управлению относительно формы самоуправления сделал решительный шаг по пути реформ, в результате которых было создано управление приходов, городов и уний. Были введены выборные советы в графствах, которые впервые получили право представительства интересов различных общественных групп, а не одного лишь поместного класса. Советам

поручались многие дела, которые ранее были в ведении центральных учреждений.

Вся теория Гнейста делается мало понятной от того, что при

передаче его взглядов часто считаются синонимами слова

Selfgovernment и Selbsverwaltung, писал М.И. Свешников.

Самоуправление Гнейста совсем не то, о котором говорили Л. Штейн и другие. Поэтому Гнейст только по недоразумению может считаться одним из столпов самоуправления, как свободной выборной системы управления. Взгляды Гнейста, повторяемые во всех его сочинениях, вносят значительную неясность в определение основных черт всякого самоуправления, как формы участия народа в местной администрации. Нежелание делать широких обобщений заставляет Гнейста проповедовать весьма одностороннюю теорию самоуправления, слабые стороны которой легко открыть благодаря трудам того же Гнейста. И тем не менее, есть много оснований отводить этой теории весьма почетное место в истории развития понятий о самоуправлении, Главное значение гнейстовской проповеди о самоуправлении заключается в том, что самоуправление

является необходимым требованием правового государства (5, с.8889).

Контрольные вопросы

1). Назовите наиболее видных представителей государственной теории самоуправления.

2). Кто из представителей государственной теории самоуправления сделал попытку создать полную научную систему учения о самоуправлении?

53

3). Взгляды кого из сторонников государственной теории самоуправления более всего примыкали к общественной теории?

4). Назовите обобщающее определение местного самоуправления, данное Л. Штейном, и объясните в чем состоял недостаток этого определения?

5). Как Л. Штейн объяснял автономию органов местного самоуправления?

6). Как определял Л. Штейн компетенцию органов самоуправления и их функции?

7). Что понимал под самоуправлением Р. Гнейст?

8). В чем состоят функции начальственного и функции хозяйственного самоуправления по Р. Гнейсту?

9). Разделял ли Р. Гнейст компетенции органов местного самоуправления на круг дел "собственных" и "препорученных"? 10). Как пытался Р. Гнейст доказать принадлежность самоуправления лишь имущим классам?

11). Какой институт английского общества Р. Гнейст считал истинным представителем начальственного самоуправления?

12). Признавал ли Р. Гнейст необходимость выборного начала в организации самоуправления?

13). В чем состоял, по мнению И. Редлиха, главный недостаток учения Р. Гнейста?

Литература

1.Гронский П.П. Теории местного самоуправления в германской науке // Известия Санкт - Петербургского политехнического

института. 1913 год. Отдел наук экономических и юридических. Том

XIX. CПб, 1913. - С. 1-53.

2. Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии. - Казань: Издательство Императорского Казанского университета, 1886.

3.Редлих И. Английское местное управление. Т.2. - СПб: Типография Альтшулера, 1908.

4.Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Часть 1. - СПб: Типографии В. Безобразова и Ефрона, 1892.

5.Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Часть 2. -

СПб: Типографии В. Безобразова и Ефрона, 1892.

6.Gneist R. Verwaltung, Justiz, Rechtsweg, Staatsverwaltung und Selbstverwaltung nach englischen und deutschen Verhaeltnissen. - Berlin:Verlag von Julius Springer, 1869.

7. Gneist R. Die preussische Kreisordnung in ihrer Bedeutung fuer den inneren Ausbau des deutschen Verfassungs-Staates. - Berlin:Verlag von Julius Springer, 1870.

54

8.Gneist R. Selfgovernment, Communalverfassung und Verwaltungsgerichte in England. 3-te Aufl. - Berlin: Verlag von Julius Springer, 1871.

9. Gneist R. Der Rechtsstaat. - Berlin: Verlag von Julius Springer, 1872. 10. Schaeffle A. Bau und Leben der socialen Koerpers. Bd.IV. -

Tuebingen: Verlag der H. Lauppschen Buchhandlung, 1878.

11.Stein L. Die Selbstverwaltung und ihr Rechtssystem. - Stuttgart: Verlag J.G. Coltaschen Buchhandlung, 1869.

12.Stein L. Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts.

-Stuttgart: Verlag der J.G. Coltaschen Buchhandlung, 1870.

13.Stein L. Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts. 2-te Aufl. - Stuttgart: Verlag der J.G. Coltaschen Buchhandlung, 1876.

14.Stein L. Handbuch der Verwaltungslehre. 3-te Aufl., I Theil. - Stuttgart: Verlag der J. G. Coltaschen Buchhandlung, 1888.

Глава 4. Юридические и политические теории самоуправления

4.1 Юридические теории

Все представители юридических теорий самоуправления одновременно были и сторонниками государственной теории

Ивановский, Н.И., П.П. Гронский, Н.И Лазаревский, М.И. Свешников и другие.

Пауль Лабанд - профессор Страсбургского университета, автор многотомной работы "Государственное право германской империи"(5), выдержавшей шесть изданий за период с 1876 г. по 1912)г., давший собственное обоснование понятию "самоуправление".

Основным положением юридических теорий было признание общины, уезда, города, провинции, вообще всякого самоуправляющегося местного союза, юридическим лицом публичного права. Признанием корпоративного строя самоуправляющихся союзов юридические теории следовали учению Л. Штейна, а также теории свободной общины и общественной теории самоуправления.

Все представители юридических теорий признавали, что компетенция органов местного самоуправления не есть их самостоятельная функция, она есть государственная функция, переданная государством для исполнения самостоятельным местным союзам. Поэтому все дела, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, есть дела государственные. Государственная власть

55

сама устанавливает пределы своей компетенции, поручая часть своих дел местным самоуправляющимся союзам и признавая их самостоятельными публично-правовыми корпорациями. Органы местного самоуправления хотя и исполняют государственные обязанности, но являются органами не государства, а самостоятельных самоуправляющихся союзов- общин, обладающих самостоятельной и независимой от государства волей и являющихся самостоятельными субъектами публичного права, независимыми от волеизъявления государственной власти, так как сама эта власть желает сделать их независимыми в законодательном порядке.

В качестве независимых корпораций с самостоятельной, хотя и препорученной государством, компетенцией органы местного самоуправления могут вступать в спор с государством и другими публично-правовыми корпорациями в качестве субъектов публичного права, причем разрешение этих споров возлагается на учреждения административной юстиции (1,с.32)

П. Лабанд отвергал взгляд Р. Гнейста на самоуправление, отождествлявшего самоуправление с управлением посредством почетных безвозмездных должностей, приведя в качестве примера Прусский ландрат, где почетная и безвозмездная должность давно превратилась в орган бюрократии. Но если почетная и безвозмездная должность не является признаком самоуправления, то таковым нельзя назвать ни децентрализацию, ни самостоятельность должностей, о которых писал Р.Гнейст, так как, замечал П. Лабанд, и децентрализация, и самостоятельность должностей могут и должны иметь место и при чисто правительственной организации системы управления.

П. Лабанд также отрицательно относился к теории Реслера, определявшей самоуправление как свободную и бесплатную самодеятельность граждан, так как эта теория чересчур расширяла сферу самоуправления, включая в него всякую частную деятельность, в том числе удовлетворение личных интересов людей вплоть до брака, приема пищи и т.д.

Для того, чтобы определить понятие самоуправления, утверждал П. Лабанд, надо исходить из другой точки зрения, а именно самоуправление не есть промежуточное звено между государством и обществом, как считал Р. Гнейст, оно покоится на самоограничении государства. Это самоограничение заключается в том, что государство устанавливает известные нормы и контролирует их исполнение, само же исполнение передает органам самоуправления.

Совершенно неправильно, по мнению П. Лабанда, видеть в самоуправлении свободную деятельность отдельных граждан. Отдельный гражданин выступает по отношению к органам

56

самоуправления, как подданный, как объект правительственной власти. Органы самоуправления суть особые субъекты публичного права, которые поставлены между государством и индивидуумами и назначены государством для решения его задач.

Из всех исследователей самоуправления П. Лабанд наиболее близким к себе считал Л. Штейна и в качестве заслуги последнего

рассматривал то, что он противопоставлял "тело управления" (Verwaltungskoerper) и правительственные органы (Regierungsorganen), считал, что необходимым условием первого

является существование его в виде юридического лица. Но одновременно П. Лабанд отвергал одно из определений Л. Штейна о том, что самоуправление есть "местно ограниченное и предметно неограниченное общение, которое обусловлено землевладением и его интересами и отношениями". Правовая сфера самоуправляющихся тел, говорил П. Лабанд, вовсе не есть предметно безграничной; землевладение не есть единственный источник того общения, которое проявляется в самоуправлении Естественный субстрат всякого самоуправляющегося тела тот же самый, что и у государства, а именно: местно ограниченная территория и населяющие ее граждане. Правовой же источник их власти - это суверенное право господства государства, которое переносит на них самостоятельное

выполнение начальственных прав и обязанностей.

П. Лабанд выводил понятие "самоуправление" (Selbstverwaltung)

путем противопоставления его понятию "быть управляемым" (Verwaltetwerden). В буквальном, этимологическом смысле эти

понятия противоположны и самоуправление означает ничто иное, как свойство субъекта противоположное свойству объекта.

"Самоуправление, - писал П. Лабанд,- по самому смыслу слова означает противоположность "быть управляемым" (Gegensatz zum Verwaltetwerden). Когда корпорация заявляет, что она сама управляет (dass sie selbst verwaltet), это всегда предполагает умалчивание того,

что имеется более высокая власть, которой она также может быть управляемой. Понятие "самоуправление" неприменимо к более высокой, высшей, суверенной власти, так как по отношению к ней использование термина "быть управляемой" невозможно и немыслимо. Наоборот, понятие "самоуправление" находит применение везде, где высшая власть осуществляет принадлежащие ей суверенные права не непосредственно силами собственного, находящегося в ее исключительном распоряжении аппарата, а когда она ограничивает себя тем, что устанавливает нормы исполнения этих своих суверенных прав и наблюдает за их осуществлением, в то время как претворение в жизнь конкретных дел препоручено или

57

передано подчиненным ей политическим корпорациям" (5, S.103104).

Иными словами, П. Лабанд утверждал, что самоуправление есть ни что иное, как противоположность управлению через кого-либо другого. Если о каком-то политическом теле говорится, что оно самоуправляется, то тем самым предполагается существование другой, более высокой власти, которой это тело могло бы быть управляемо. Следовательно, к высшим суверенным организациям это понятие не применимо. Таким образом, самоуправлением будет называться то начальственное управление, которое выполняется не государственными учреждениями и чиновниками, то есть не самим государством, а самостоятельными внутри своей сферы деятельности корпорациями или лицами, подчиненными государству.

Вслед за Р. Гнейстом, П. Лабанд исключительное значение самоуправления видел в начальственной власти, говоря, что в самоуправлении выражается господство государства, хотя оно и применяется особого рода самостоятельными органами. Таким образом, общественный элемент и вместе с тем возможность наиболее полного удовлетворения общественных нужд и

потребностей органами самоуправления им полностью игнорировался. (2, с.128).

П. Лабанд, критикуя теории своих противников, не смог избежать их общего недостатка, а именно сведения всего понятия самоуправления к какому-то одному его признаку. Указанный им признак, а именно, что самоуправление есть посредник между государством и подданными, очень важен для определения отношения самоуправления к индивидууму, но этим оттеняется только юридическая сторона самоуправления, тогда как другие его стороны остаются вне должного внимания.

Отто Майер - автор книг " Немецкое управленческое право"(6) и "Теория французского управленческого права" (7) - один из видных представителей юридических теорий самоуправления. Достаточно

подробно взгляды О. Майера рассмотрены П.П. Гронским (1, с.3437).

О. Майер утверждал, что община является юридическим лицом публичного права, а таковыми могут быть лишь такие союзные организации, которые участвуют в управлении государством. Общины, уезды, провинции, осуществляющие управление от

собственного имени и по собственному праву, именуются

"самоуправляющимися телами" (Selbstverwaltungskoerper). Они являются составными частями государства, признаны государством в качестве самоуправляющихся тел и их деятельность подлежит надзору со стороны государства. Последнее может удерживать их от

58

вмешательства в сферу управления не предоставленную им законом, и принуждать к исполнению возложенных на них обязанностей. Но оно не имеет права вмешиваться в ту сферу деятельности, которая вверена общинам законом.

Общины и другие самоуправляющиеся тела представляют собой союзные организации, состоящие из проживающих на территории общины лиц и составляющих "общинный народ". Лица, входящие в этот "общинный народ", определяются по признаку оседлости в данной местности. Самоуправление, таким образом, по мнению О. Майера, есть участие известной части подданных государства в

управлении государственными делами в силу предоставленного им права. (6, S.370-371, 373-374, 381; 8, с.35).

Критикуя общественную теорию самоуправления и взгляды О. Гирке, О. Майер утверждал, что право властвования, которое принадлежит общине в предоставленной ее самоуправлению сфере, есть право не первоначальное, а производное. Только по воле государства могут возникнуть самоуправляющиеся тела, они

создаются в законодательном порядке, а по воле подданных они возникнуть не могут. (6, S.387-389).

Общины и более крупные самоуправляющиеся тела имеют свои представительные органы, которые могут быть как единоличными, так и коллегиальными. Простейшей формой общинного представительства является общее собрание - общинный сход, принимающий решения большинством голосов и обладающий правом избрания должностных лиц. В многолюдных общинах и в более крупных самоуправляющихся телах вместо общинного схода

действуют избранные представительные учреждения (6, S. 387-389, 395-402).

Исполнительные органы самоуправления могут быть платными и безвозмездными, могут назначаться как общинными властями, так и надзорными органами или же избираться членами общины. Однако ни один из этих признаков не может быть положен в основу определения самоуправления, как это делал Р. Гнейст (6, S.404-407).

Деятельность органов самоуправления подлежит надзору со стороны государства, причем часть функций надзора по отношению к мелким единицам самоуправления может быть передана и органам уездного или провинциального самоуправления. В полицейском государстве право надзора не ограничено никакими правовыми рамками, а в конституционном правовом государстве, наоборот, в силу того, что законом признана необходимость передачи части административных дел органам местного самоуправления, надзору со

стороны государства за их деятельностью поставлены определенные пределы (6, S. 410, 411; 1, с.36-37).

59

Георг Иеллинек - еще один видный представитель юридических теорий, автор работы "Система субъективного общественного права"

(4) также занимался вопросами о происхождении и природе той доли полномочий властвования, которой обладают органы самоуправления

Общины отличаются от всех прочих объединений, входящих в государство, уже тем, писал он, что они владеют территорией, являются областными корпорациями. Область же есть сфера территориальной власти. Сам факт пребывания на территории достаточен для того, чтобы обосновать власть общины над соответствующей личностью.

Община осуществляет в своей области властные права, которые аналогичны властным правам государства, и проявляются они в управлении коммунальными полицией и финансами, а также в мероприятиях относительно социального обеспечения рабочих. Но. по мнению П. Иеллинека, здесь возникает решающий вопрос о сущности общественного правового объединения: откуда происходят эти властные права? Они возникли благодаря собственной природе общины, берут свое начало из ее собственной сущности, или они изначально содержались в полновластии государства и от него через закон перенесены в общину, таким образом, что будучи предоставленными государством, проявляют себя как противоречащий государству закон, принадлежащий общине?

Г. Иеллинек придерживался той точке зрения, что все полномочия властвования переданы общине государственной властью и самоуправляющиеся союзы, будучи союзами публичного права, должны в силу обеспечения государственного правопорядка оказывать государству содействие в достижении его целей. Он рассуждал следующим образом: "Если мы на основе приобретенных правовых результатов исследуем сущность принадлежащих общине прав, то возникает прежде всего вопрос: какая правовая природа подобает самостоятельному кругу действий общины, в каком отношении находится она к правам государственной власти? При этом мы должны исходить исключительно из имеющего силу права. Но согласно ему сегодня везде имеется государственный закон, который устанавливает как организацию общины, так и ее компетенцию. Управление общиной есть управление по закону. (4,. S.265, 282.) Государство по усмотрению закона может сужать или расширять круг самостоятельных действий общины.

Г. Иеллинек не соглашался с утверждением О. Гирке о том, что община обладает собственными, независимыми от государства властными правами и всякий организованный союз в силу своей неизменной природы осуществляет власть над своими членами. Он

60