Прокурорский надзор. Учебное пособие для вузов

Исходя из положений ст. 26 Закона о прокуратуре следует, что в число субъектов надзора не включены граждане, и этот факт указывает на основной ориентир правозащитной деятельности прокуроров — юридическую оценку действий и решений официальных властей, руководителей предприятий, общественных организаций и уход прокуратуры от разбирательства споров, конфликтов между гражданами.

Однако, следует отметить, что надзор за соблюдением прав граждан не является тотальным, повсеместным. Прокуроры подключаются к этой работе тогда, когда требуется применить специальные, только им присущие полномочия — чаще всего в ситуациях, когда возможности других государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны. Причем используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем, их применение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде. Для того, чтобы прокурор среагировал на нарушения прав граждан необходимы определенные сигналы — письма и заявления граждан. В силу этого, важным элементом правозащитной функции прокуратуры является работа с письмами и заявлениями граждан, которые обращаются в прокуратуру за помощью в восстановлении нарушенных прав. Прокурорами ежегодно рассматриваются и разрешаются около полутора миллионов обращений граждан, почти миллион граждан принимается на личном приеме. Прокурорами всех уровней выявляются в год около 500 тысяч нарушений законности в различных сферах общественной жизни, при этом по актам прокурорского надзора восстанавливаются нарушенные права, а виновные привлекаются к ответственности. В защиту жилищных, трудовых, пенсионных и других прав и законных интересов граждан, которые по возрасту, состоянию здоровья, другим обстоятельствам не в состоянии самостоятельно отстаивать свои права, прокуроры ежегодно направляют в суды около 100 тысяч заявлений.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Дознанием, согласно действующему УПК РФ, является форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно.

Предварительное следствие предполагает проведение соответствующими должностными лицами ряда следственных действий строго определенных уголовнопроцессуальным законодательством.

Указанные сферы деятельности тесно связаны с важнейшими правами и свободами граждан, нарушение которых может повлечь за собой непоправимые последствия для граждан, могут причинить им невосполнимый вред. Кроме того, рассматриваемые виды деятельности осуществляются в сфере борьбы с преступностью, охраны правопорядка, что имеет важное значение для общества и государства в целом. Данная отрасль надзора выделена в самостоятельную отрасль, именного в силу значения деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие, поскольку эта деятельность очень тесно связанна с правами свободами граждан, интересами общества и государства.

71

В юридической литературе высказано мнение, что наименование «надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» как бы ориентирует на деятельность в «общенадзорном» плане. Однако фактически речь идет не о надзоре за исполнением законов этими органами в целом (например, за исполнением в этих органах трудового законодательства), а только о надзоре за исполнением законов в определенной деятельности (например, в оперативно-розыскной или уголовно-процессуальной)23. В связи с этим учеными-правоведами было предложено выделять отдельно прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия24.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Данная отрасль надзора также выделяется в отдельную отрасль прокурорского надзора в силу важности соблюдения законов, регулирующих права задержанных лиц, подозреваемых в совершении преступлений, заключенных под стражу или отбывающих наказание.

Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации имеет своими целями исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами, основывается на принципах законности, гуманизма, демократизма, равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием. Исправление осужденных предполагает формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития. Все это возможно только, если сами органы, исполняющие наказание и применяющие назначаемые судом меры принудительного характера, не допускают нарушений законодательства, и прокуратура призвана обеспечить надзор в этой сфере.

Подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений считаются невиновными, пока их виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (с послед. изм. и доп.) (далее — ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений») они пользуются правами и свободами и несут обязанности, установленные для граждан Российской Федерации, с ограничениями, предусмотренными законом и иными федеральными законами. Не допускается дискриминация подозреваемых и обвиняемых по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по иным обстоятельствам.

Подозреваемые и обвиняемые в совершении преступления содержаться в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний России; следственных изоляторах органов федеральной службы безопасности; изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел; изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов и войск ФСБ России. Содержание под стражей осуществляется в соответствии с принципами законности, справедливости,

23Григоров К.А. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации в современных условиях // Российское право в Интернете, 2004 (2)

24Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

М., 2001. С. 109–117

72

презумпции невиновности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства, в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права, а также международными договорами Российской Федерации и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей. Законодательно закреплены Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ25, утвержденные приказом Минюста РФ от 12 мая 2000 г. № 148, Правила внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, утвержденные приказом МВД России от 26 января 1996 г. № 41. И в этом случае, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых, осужденных, которые временно изолированы от общества.

Статьей 2 ФЗ Закона о прокуратуре в качестве отдельной отрасли надзора выделен

надзор за исполнением законов судебными приставами.

Данное обстоятельство связано с принятием в 1997 году Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (с послед. изм. и доп.) (далее — ФЗ «Об исполнительном производстве»). В литературе эту отрасль надзора рассматривают как часть прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами, исполняющими приговоры и решения судов.

Однако, эта подотрасль прокурорского надзора обладает своей спецификой. Прежде всего, прокурорский надзор осуществляется за строго определенными в законе субъектами

— судебными приставами. В зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов. При осуществлении своей деятельности судебные приставы имеют право на совершение ряда действий, в частности на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, при этом требования судебных приставов обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории Российской Федерации. Тесное соприкосновение полномочий судебных приставов с правами и свободами граждан обязывает приставов использовать предоставленные им права в соответствии с законом и не допускать в своей деятельности ущемления прав и законных интересов граждан и организаций.

Надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Глава 7. Надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых правовых актов

7.1.Предмет надзора за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых правовых актов

7.2.Полномочия прокуроров и акты прокурорского реагирования

федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20 мая 2004г., с изм. от 15 марта 2005г.) образована Федеральная служба исполнения наказаний, которой переданы функции Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов

73

7.1. Предмет надзора за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых правовых актов

Согласно ст. 15 Конституции РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В силу этого предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой — обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц. Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда конвенций и договоров требуют от нее неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы государства. Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению. Под законами понимаются принятые в особом порядке акты законодательного органа, обладающие высшей силой и направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений. В Российской Федерации на федеральном уровне существуют два вида законов — федеральные конституционные законы и федеральные законы. Законодательные органы власти субъектов РФ так же, как и представительные органы местного самоуправления наделены правом принятия законов в пределах их компетенции. Законы подлежат обязательному опубликованию, не опубликованные законы не применяются. В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ — Совета Федерации и Государственной Думы.

В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом РФ и Правительством РФ, хотя и Президент, и Правительство, как высшие органы государства, наделены правом издания соответственно указов и постановлений, регулирующих общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. В силу этого, под термином «законы», за исполнением которых надзирает прокуратура, следует понимать не только основной закон государства, конституционные федеральные и федеральные законы, но и иные нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Отрасль прокурорского надзора за исполнением законов является наиболее широкой, поскольку охватывает собой огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения в самых различных сферах деятельности: надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т. д. Осуществляя общий надзор, прокуратура пытается «объять необъятное». Только на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных

74

актов. Каждый год в России издается более одного миллиона нормативных правовых актов26. Поэтому Закон о прокуратуре ограничил общий надзор рассмотрением лишь тех актов, о незаконности которых поступила информация. Подтверждая широту и многогранность прокурорского надзора за исполнением законов, в правовой литературе приводятся ошеломляющие цифры объема общенадзорной работы: за полтора года выявлено и в основном устранено 400 тысяч нарушений различных законов, за два года по протестам прокуроров отменено более 120 тысяч противоречащих законодательству актов органов представительной и исполнительной власти27.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» устанавливает приоритетные направления в сфере прокурорского надзора за исполнением законов, к которым относятся надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Всфере надзора за законностью нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, прокуроры должны осуществлять надзор независимо от поступления информации о нарушениях законности. Для этого они используют систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки.

Прокурорские работники конкретными и систематическими действиями должны реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора — соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).

Вобласти экономических отношений прокуратура должна сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства. Особое внимание необходимо уделять положению дел на объектах военно-промышленного комплекса и предприятиях, имеющих стратегическое значение, максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения и устранения нарушений законности.

С учетом экологической обстановки в каждом регионе прокуратура осуществляет эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов.

По каждому факту экологического правонарушения прокурорские работники должны остро ставить вопросы об ответственности виновных и взыскании причиненного материального ущерба.

Внадзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придается выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Прокуроры должны проверять законность и полноту принятых этими

26Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры // Уголовное право. 1999. № 2. С. 15

27Мельников А. О состоянии и совершенствовании надзора за исполнением законов и законностью правовых актов // Законность. 1998. № 3. С. 7–15

75

органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. В случае бездействия органов контроля необходимо решать вопрос об ответственности их руководителей.

Прокурорский надзор в данной сфере предусматривает достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны соблюдать и исполнять законы. К ним относятся:

1)федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные федеральные органы исполнительной власти;

2)представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

3)органы местного самоуправления (как представительные, так и исполнительные);

4)органы военного управления;

5)органы контроля, их должностные лица (например, таможенные органы).

6)органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Коммерческие организации — организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Это различные акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, товарищества. Органами управления коммерческих организаций являются общее собрание акционеров, совет директоров, наблюдательный совет, правление, дирекция и т.п. В качестве руководителя коммерческих организаций выступают генеральные директора, директора. Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности

ине распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации создаются в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. Органы управления некоммерческих организаций представляют собой общее собрание членов этой организации, совет, попечительский совет, правление. В качестве руководителя некоммерческих организаций может, к примеру, выступать председатель некоммерческой организации.

Однако, в ст. 21 Закона о прокуратуре названы не все органы, за исполнением законами которыми прокуратура призвана осуществлять надзор, в частности не упоминается надзор за исполнением законов предприятиями, учреждениями, а также различными общественными организациями, движениями, объединениями, гражданами.

Прокуратура осуществляет надзор не только за исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами. В России, на всей ее территории, необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача. Единство законности – следствие ее осуществления, реализации законов, актов выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Правительства РФ и иных органов исполнительно-распорядительной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть, принадлежащей ей функции, оставляя за собой право и

76

обязанность на ее осуществление, в том числе с целью обеспечения единства законности в деятельности прокуратуры.

Прокуратура обязана обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральным законам. При этом, прежде всего, прокурорские работники должны исходить из установленного распределения компетенций между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. В целях предотвращения принятия представительными (законодательными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, прокуроры должны наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).

Таким образом, прокуратура в своих надзорных действиях должна руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Особенностью прокурорского надзора за исполнением законов, в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, является то, что основанием для применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, и в первую очередь — для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. Исключение составляет надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, который должен осуществляться независимо от поступления информации о нарушениях законности. В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о коммерческой или банковской тайне, прокуроры должны руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом. Органам прокуратуры Российской Федерации, используя надзорные полномочия, следует решительно противостоять правонарушениям в сфере конституционной законности, содействовать экономическим преобразованиям, эффективнее использовать ее правозащитный потенциал.

7.2. Полномочия прокуроров и акты прокурорского реагирования

Для того, чтобы прокурорские работники эффективно выполняли возложенные на них обязанности по надзору за исполнением законов и соответствием правовых актов законам, законодатель наделяет их определенными полномочиями. В юридической литературе,

77

предоставляемые прокурорам полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием им правовых актов, предлагают подразделять на две группы.

Первая: полномочия по своевременному выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц.

Вторая: полномочия, направленные на устранение уже выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона.

Итак, прокурор в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц, вправе осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре.

Прежде всего, прокурор наделяет правом по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, а также в помещения органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокуроры обладают правом доступа к документам и материалам вышеперечисленных органов и организаций, и правом проверить исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. При проведении проверок прокуроры должны акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина. При проверках на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда.

Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. При осуществлении надзора за исполнением законов органами власти и управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

Кроме того, прокурор может потребовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; потребовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Прокурор может вызвать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

В случае, если нарушение уже выявлено, виновные лица установлены прокурор наделяет полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре.

Так, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом:

1)возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении,

2)требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности,

3)предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органам, обязан освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Прокуроры должны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности.

78

При обнаружении несоответствия законам издаваемых органами и организациями актов, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, вносит представление об устранении нарушений закона. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства прокуроры предоставляют материалы Генеральному прокурору РФ. При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, прокурор вносит в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Следует отметить то важно обстоятельство, что должностные лица вышеперечисленных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Согласно ст. 6 ФЗ Закона о прокуратуре, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Полномочия прокуроров находят свое выражение в актах прокурорского реагирования. Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц путем принятия соответствующих актов прокурорского реагирования. Прокуроры в документах прокурорского реагирования должны излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Статьи 23-25, 25.1. Закона о прокуратуре предусматривают в качестве средств прокурорского реагирования: протест, представление, постановление о возбуждении уголовного дела

или производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона. В юридической литературе выделяют общие акты, которых характерны для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры, и специфические акты прокурорского реагирования, применяемые в отдельных отраслях прокурорского надзора. К общим актам прокурорского реагирования, как правило, относятся протест прокурора, представления об устранении нарушений законов. К специфическим актам прокурорского реагирования можно отнести дачу заключений и заявление ходатайств прокурором в суде.

Итак, основным средством прокурорского реагирования, согласно действующему законодательству, является представление. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление в отличие от протеста, подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то прокурору должно быть сообщено о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.

При внесении представлений и протестов в каждом случае прокуратурой решается вопрос о необходимости участия прокурора в их рассмотрении.

Органы прокуратуры обязаны контролировать фактическое устранение нарушений законов и принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

79

Протест прокурора представляет собой правовой документ, выносимый должностными лицами органов прокуратуры, направленный на отмену незаконного акта. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокурорским работника следует руководствоваться тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд.

Протест прокурора как правовой документ должен отвечать определенным требованиям по его реквизитам. Наименование акта должно соответствовать Закону о прокуратуре. В протесте должны содержаться следующие элементы: наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие; содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действия или бездействия должностного лица), указаны нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене акта, требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин; дата принесения протеста.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. В случае отклонения органом власти субъекта РФ протеста на противоречащий Конституции России правовой акт, принятый по вопросам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, все материалы с необходимым обоснованием незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру. При отклонении иных протестов добиваться отмены противоречащих Конституции РФ и законам правовых актов путем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбитражные суды.

Прокурор, принесший протест, обладает правом отозвать протест до его рассмотрения.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор может вынести мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Еще одной формой прокурорского реагирования является предостережение о недопустимости нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

80