Прокурорский надзор. Учебное пособие для вузов

признание надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве полноправной отрасли прокурорского надзора.

Законом о прокуратуре устанавливалось, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов.

Всоответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в том числе поддерживают государственное обвинение в уголовном судопроизводстве. В Законе о прокуратуре была усилена и одна из важнейших функций прокуратуры — функция уголовного преследования.

Впервые в законодательство включена норма, гласящая о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора.

Согласно названному Закону, прокуратура была наделена правом на участие в правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровне, осуществление по широкому кругу вопросов международного сотрудничества в правовой сфере.

Однако, развитие новых социально-экономических отношений в обществе потребовало дальнейшего усовершенствования действующего законодательства. В связи с чем, 10 февраля 1999 г. был принят новый Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 31ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (с послед. изм. и доп.). Указанным Федеральным законом были расширены полномочия прокуроров за счет возложения на них надзора за исполнением Конституции РФ; был провозглашен основополагающий принцип прокурорской деятельности — принцип независимости прокуроров, согласно которому эффективный прокурорский надзор возможен лишь в условиях гарантированной законом независимости прокуроров. Новый Закон исключил положения, устанавливающие назначение прокуроров на определенный срок. Указанным Федеральным законом было закреплено новое направление прокурорской деятельности, обусловленное принятием законов об исполнительном производстве и о судебных приставах, — это надзор за исполнением законов судебными приставами. Этим же Федеральным законом был дополнен перечень мер прокурорского реагирования: законодательно был закреплена мера профилактического воздействия — предостережение о недопустимости нарушения закона; расширен предмет надзора за точным и единообразным соблюдением законов в стране. Федеральным законом от 10 февраля 1999 было существенно ограничено вмешательство в экономическую деятельность, и центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина, закреплен и приоритет личности человека, его прав и свобод, в отличие от приоритетной защиты интересов государства и общества, существовавшей в советский период развития нашего государства.

Впоследствии в Федеральный закон 1995 года еще неоднократно вносились дополнения и изменения Федеральными законами от 19 ноября 1999 г. № 202-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; 2 января 2000 г. № 19-ФЗ; 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ; 29 декабря

2001 г. № 182-ФЗ; 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ; 28 июня 2002 г. № 77-ФЗ; 5 октября 2002 г.

№120-ФЗ; 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, 15 июля 2005 г. № 85-ФЗ.

Последние изменения были внесены Федеральным законом от 4 ноября 2005 г. № 138 -ФЗ «О внесении изменения в статью 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации.

Внастоящее время продолжается интенсивная работа по совершенствованию деятельности органов прокуратуры путем проведения организационно-штатных мероприятий. В прокуратуре, первой из государственных институтов, образованы структуры в федеральных округах, что сделало возможной резкую активизацию работы по

31

формированию единого общероссийского правового пространства. Организационные перемены коснулись также деятельности прокуратуры по обеспечению законности в экономической и социальной сферах, на транспорте, на досудебной и судебной стадиях уголовного судопроизводства, в гражданском и арбитражном процессе и других направлениях. В последнее время реализованы меры по усилению роли и ответственности среднего звена системы — прокуратур субъектов Российской Федерации. В этих целях в подчинение прокуроров субъектов переданы система транспортных прокуратур и надзор за исполнением законов таможенными органами. Оптимизация структур этих специализированных прокуратур позволила включить их деятельность в общее направление работы по укреплению законности на соответствующей территории. Таким образом, к настоящему времени в основном сформирована правовая база для эффективной деятельности органов прокуратуры как органа, обеспечивающего верховенство права и законности, в результате чего, прокуратура оформилась как структурно и функционально самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. Нынешний статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества. Однако это не значит, что система органов прокуратуры не нуждается в совершенствовании. Прокуратура должна развиваться, прежде всего, с учетом исторической цели и хода построения правового государства.

Глава 3. Прокурорский надзор: понятие, основные направления и принципы организации прокуратуры

3.1.Сущность и значение прокурорского надзора

3.2.Основные направления (отрасли) прокурорского надзора

3.3.Принципы организации прокурорского надзора

3.1. Сущность и значение прокурорского надзора

Прокурорский надзор — это самостоятельный обособленный вид государственной деятельности, реализуемый особым субъектом — централизованной единой системой органов прокуратуры, путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации.

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности обладает и своим особым предметом. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Понятие прокурорского надзора тесно связано с понятием «законности», поскольку законность обеспечивается благодаря осуществлению прокуратурой надзора за соблюдением действующего законодательства в различных сферах деятельности общества и государства. Сущность законности заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующего законодательства. А прокурорский надзор обеспечивает это неуклонное и строгое соблюдение и исполнение законодательства. На всей территории

32

России, необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача.

Прокурорский надзор имеет существенное значение и в профилактике правонарушений, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования. Прокурорский надзор важную роль играет в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере трудовых прав граждан, прокуратура, защищая и охраняя трудовые права граждан, опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие трудовые права граждан, вносят представления, возбуждают гражданские и уголовные дела. По материалам прокуратуры преступившие закон работодатели привлекаются к дисциплинарной и административной ответственности. В отношении работодателей, допустивших нарушения трудового законодательства, возбуждено 224 административных производства. По прокурорским документам каждый десятый был дисквалифицирован, а 250 – предостережены, расследовано 20 уголовных дел.

В сфере защиты нарушенных жилищных прав граждан, прокуроры направляют в суды иски, вносят протесты на незаконные правовые акты, принятые по вопросам жилищного законодательства. Реагируя на нарушения в жилищно-коммунальном секторе, прокурорами внесено почти 5 тысяч представлений, 3 тысячам виновным объявили предостережение, свыше тысячи привлекли к административной ответственности. Там, где нарушения носили уголовно наказуемый характер, расследовано 73 уголовных дела.

Прокуратура, осуществляя прокурорский надзор, выявляет многочисленные нарушения прав несовершеннолетних. За нарушение законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних по материалам прокуратуры к дисциплинарной и административной ответственности привлекаются должностные лица, возбуждаются уголовные дела.

Активизирована надзорная деятельность прокуратуры в сфере административной юстиции. Прокуроры уделяют особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых должностными лицами уполномоченных государственных структур. В целях устранения допущенных нарушений законов прокуратура вносит представления, привлекает виновных должностных лиц к дисциплинарной и административной ответственности, осуществляет иные полномочия по устранению нарушений законности. Так, к уголовной ответственности за преступления при регистрации заявлений и сообщений привлечено более 480 работников милиции.

За год через руки прокуроров и следователей проходит свыше 3 млн. дел и материалов. Следственным аппаратом окончено расследование около 118 тыс. уголовных дел, в том числе – 27 тыс. — об убийствах, более 7 тыс. — о коррупции и взятках. Выявлено 1 млн. 616 тыс. различных нарушений законодательства и 199 тыс. незаконных нормативных актов. В интересах общества и государства предъявлено 153 тыс. исков на миллиардные суммы. К ответственности привлечены почти 108 тыс. нарушителей закона18.

Необходимость повышения качества судебных решений обусловливает целесообразность обеспечения большего взаимодействия между судами и прокуратурой, в том числе по обязательствам, вытекающим из положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и формирующегося гражданского общества.

Без надзорных полномочий прокуратуры и ее возможностей устранение нарушений законов значительно осложнилось бы, а для граждан доступ к государственной защите от правового произвола был бы крайне затруднен. Осуществляя от имени Российской

прокуратуры Российской Федерации с участием президента РФ В.В. Путина 21 января 2005 года // ИА «ВолгаИнформ»

33

Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов судебными приставами, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовнопроцессуальным законодательством; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участвуя в рассмотрении дел судами или принимая участие в правотворческой деятельности, органы прокуратуры преследуют при этом главную цель — всемерную защиту прав и свобод человека и гражданина.

В силу сказанного следует сделать вывод, что прокурорский надзор — это специфическая государственная деятельность, осуществляемая органами прокуратуры, которая играет активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства.

3.2. Основные направления деятельности прокуратуры

Часть 2 ст. 1 Закона о прокуратуре определяет основные направления деятельности прокуратуры. Однако в литературе в последнее время для определения стал использоваться термин «подфункция» функции надзора за исполнением законов, поскольку ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции. Функции предопределяются социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуются определенным предметом ведения, направлены на решение этих задач и требуют использования присущих ей полномочий и правовых средств.

По мнению, существующему в литературе, в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, закреплен перечень функций прокуратуры. В связи с чем, было высказано мнение о не вполне удачной конструкции ст. 1 Закона о прокуратуре, поскольку без какого-либо разделения, в одной и той же статье изложены и направления надзорной деятельности, и наименования функций, не имеющих отношения к надзору.

Так, в указанной статье, наряду с функцией прокуратуры по осуществлению надзора и ее подфункциями (отраслями), прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Части 3 и 4 указанной статьи содержат положения об участии прокуроров в рассмотрении дел судами и опротестовании противоречащих закону судебных постановлений, а также об участии прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности.

Исходя из изложенного, к функциям прокуратуры или направлениям деятельности следует отнести:

1) надзор за исполнением законов, который подразделяются на отдельные отрасли прокурорского надзора (общий надзор, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов судебными приставами, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу);

34

2)уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

3)участие прокуроров в рассмотрении дел судами;

4)координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

5)участие в правотворческой деятельности;

6)выпуск специальных изданий.

1.Основной функцией, направлением деятельности прокуратуры, прежде всего, является прокурорский надзор.

Главной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов, а в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, исполнения судебных решений и др.), надзор подразделяется на отрасли (направления), которые тесно между собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. Более подробно отрасли прокурорского надзора будут рассмотрены в Главах 6-8.

2.Функцией или направлением деятельности прокуратуры является уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 21, 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (далее — УПК РФ) (с посл. изм. и доп.), уголовное преследование от имени государства по уголовным делам осуществляют прокурор. В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор принимает предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Прокурор в случаях, предусмотренных УПК РФ, уполномочен осуществлять уголовное преследование по уголовным делам независимо от волеизъявления потерпевшего. При этом, требования, поручения и запросы прокурора, предъявленные в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами.

Таким образом, содержанием рассматриваемой отрасли прокурорского надзора, прежде всего, является полномочие прокурора возбудить уголовное дело о любом преступлении, поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания, либо, независимо от подследственности, в установленном порядке принять дело о любом преступлении к своему производству. По новому УПК РФ без согласия прокурора не может быть возбуждено ни одно уголовное дело (ч.4 ст. 20, п.4 ч. 2 ст. 37). Следователи, дознаватели только с согласия прокурора могут обращаться в суд за решением

озаключении обвиняемого (подозреваемого) под стражу, за разрешением провести процессуальные действия, которые допускаются на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37). Согласно п.1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ, уголовные дела об убийствах и других тяжких преступлениях против личности, о преступлениях против конституционных прав и свобод человека и гражданина, против интересов государственной службы, правосудия, о преступлениях, совершенных военнослужащими и должностными лицами, ряд других категорий дел расследуются следователями прокуратуры.

1)участие прокурора в рассмотрении гражданских, уголовных, арбитражных и административных дел;

2)оспаривание незаконных решений, приговоров, определений и постановлений суда Прокурор участвует в рассмотрении уголовных дел, при этом, участие

государственного обвинителя обязательно в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения. Государственное обвинение могут

35

поддерживать несколько прокуроров. Государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания. Прокурор предъявляет или поддерживает предъявленный по уголовному делу гражданский иск, если этого требует охрана прав граждан, общественных или государственных интересов.

Если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа. Государственный обвинитель до удаления суда в совещательную комнату для постановления приговора может также изменить обвинение в сторону смягчения.

В рассмотрении уголовных дел по существу в суде первой инстанции прокуроры являются участниками уголовного судопроизводства и действуют на началах состязательности и равноправия сторон. Это служит одной из важнейших гарантий справедливого демократического правосудия, без которого не может быть подлинной законности. Процессуальный закон предусматривает право прокурора ходатайствовать о пересмотре вступившего в законную силу судебного решения путем принесения надзорного представления, поводом для которого могут явиться жалобы и заявления граждан, поступившие в органы прокуратуры. В целях обеспечения надлежащего исполнения прокурорами своих обязанностей в надзорной стадии уголовного судопроизводства Генеральной прокуратурой РФ был издан приказ № 10 от 11 февраля 2003 г. «Об участии прокуроров в надзорной стадии уголовного судопроизводства».

Обеспечению законности в сфере экономики, социальной сфере, в защите прав граждан, публичных интересов в значительной мере способствует участие прокуроров в гражданском и арбитражном процессах. Оно дает ощутимые результаты, выражающиеся в восстановлении нарушенных прав граждан и в других общезначимых ценностях. О качестве

иэффективности работы прокуратуры на этом ответственном участке свидетельствует и тот факт, что иски прокуроров в порядке гражданского судопроизводства удовлетворяются судами более чем на 90%, кассационные и надзорные представления по гражданским делам

— более чем на 80%.

Согласно ст. 402 УПК РФ прокурор может ходатайствовать о пересмотре вступивших в законную силу приговора, определения, постановления суда. Подобные полномочия прокурора предусмотрены ст. 292 АПК РФ. В соответствии со ст. 376, 377 ГПК РФ правом на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, обладают Генеральный прокурор РФ и его заместители — в любой суд надзорной инстанции

ипрокуроры республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) — соответственно в президиумы верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда. Важным направлением деятельности прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

4.Важным направлением деятельности прокуратуры является координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Осуществление прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью обеспечивает согласование их усилий по противодействию криминалу, недопущению в этой сфере элементов ведомственной разобщенности и разногласий, что имеет особое значение в условиях роста организованной и

профессиональной преступности19. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему

36

прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Согласно Указу Президента от 18 апреля 1996 года № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (с изменениями от 25 ноября 2003 г.)20, правоохранительные органы осуществляют совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений; выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью; разработку совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений; подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления; обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности; разработку предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью; обобщение практики выполнения международных договоров Российской Федерации и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработку соответствующих предложений; изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

Вцелях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокуроры созывают координационные совещания. В состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (члены совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации.

Вцелях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции путем взаимного информирования о состоянии преступности и судимости; использования данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; совместной работы по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью;

проведения совместных семинаров и конференций, участия соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; направления совместных информационных писем, справок, обзоров; участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

5. Прокуратура Российской Федерации также принимает участие в правотворческой деятельности.

Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации», указанию

37

Генеральной прокуратуры РФ от 20 декабря 1996 г. № 75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.08.96 № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации», в целях обеспечения единства правовой политики, реализуемой Генеральной прокуратурой Российской Федерации, исключения фактов направления в законодательные и иные органы не согласованных между собой инициативных законопроектов и заключений по поступающим проектам нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти, повышения уровня работы по систематизации законодательства в органах прокуратуры Российской Федерации, заместители Генерального прокурора РФ, начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры субъектов Российской Федерации обеспечивают активное участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности. В случае выявлении пробелов и недостатков законодательства, требующих дополнительного правового регулирования, прокуроры должны направлять в управление правового обеспечение Генеральной прокуратуры Российской Федерации для проработки и представления на рассмотрение руководства предложения с необходимым обоснованием и приложением конкретных формулировок предлагаемых норм. При этом, исключить факты направления законодательных предложений (за исключением предложений по совершенствованию законодательства субъектов Федерации) в другие органы, минуя управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры. Если законопроекты затрагивают спорные концептуальные вопросы правовой реформы, то заместители Генерального прокурора, управление правового обеспечения при необходимости вносят предложения об обсуждении таких законопроектов в научно-консультативном совете. Инициативные проекты законодательных и иных нормативных актов, заключения на поступающие проекты направляются в соответствующие органы за подписью Генерального прокурора РФ или его заместителя, курирующего правотворческую деятельность.

Прокуроры субъектов Российской Федерации должны обеспечить активное участие в разработке законодательных актов субъектов Российской Федерации, используя в этих целях такие формы работы, как представление инициативных проектов, участие в составе рабочих групп, направление заключений на законопроекты, участие в обсуждении проектов на пленарных заседаниях представительных (законодательных) органов. Добиваться предоставления прокурорам права законодательной инициативы конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Систематизацией законодательства в Генеральной прокуратуре занимается отдел систематизации законодательства управления правового обеспечения, а в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах — старшие помощники прокуроров по правовому обеспечению (отделы правового обеспечения), в прокуратурах городов, районов, приравненных к ним прокуратурах — один из старших помощников (помощников) прокурора.

6. Генеральная прокуратура Российской Федерации наделена правом выпуска специальных изданий.

Начиная с 1936 г. Прокуратурой Союза ССР (а позднее и Генеральной прокуратурой Российской Федерации) издавались систематизированные сборники ведомственных актов. В настоящее время приказы, указания и распоряжения Генерального прокурора РФ, изданные на основании положений Конституции РФ, Закона о прокуратуре и других законодательных актов, регулируют приоритетные направления организации и деятельности прокуратуры и оказывают непосредственное воздействие на формирование надзорной практики в направлении надлежащего применения законов, правильной оценки состояния законности. Основные из этих документов включены в Сборник 1999 года21. Генеральный прокуратурой

38

Российской Федерации издается Информационный бюллетень, Экспресс-бюллетень, Бюллетень Генеральной прокуратуры.

Согласно Приказу Генеральной прокуратуры РФ от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно-правовой характер», организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, публикуются в журнале «Законность».

3.3. Принципы организации прокурорского надзора

Принципы — это законодательные основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования органов прокуратуры. Принципы организации и деятельности прокуратуры определяют наиболее существенные черты и признаки деятельности органов прокуратуры. Поскольку прокурорский надзор — это одно из проявлений прокурорской деятельности, то и принципы организации и деятельности прокуратуры выступают одновременно и в качестве принципов прокурорского надзора.

Статья 4 Закона о прокуратуре определяет принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре, прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Из этого законодательного определения вытекают такие принципы организации и деятельности прокуратуры, как принципы единства и централизации.

Прежде всего, основополагающим принципом прокурорского надзора выступает принцип единства, означающий, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается. В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорского реагирования, как протесты, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в суды и другие.

С принципом единства прокурорского надзора тесно связан такой принцип организации прокурорской деятельности, как принцип централизации. Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, им же освобождаются от должности без каких-либо согласований. Таким образом, подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право: образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры, определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в рамках

39

исключительной компетенции обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции

Принцип законности – важнейшее общеправовое начало деятельности всех правоприменительных и правоохранительных органов. Для прокуратуры, являющейся живым напоминанием закона, данный принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она подчинена интересам обеспечения исполнения законов как сердцевины законности. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Прежде всего, принцип законности проявляется в том, что правовое положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации при осуществлении прокурорского надзора регламентируются соответствующими нормативными актами, в частности УПК РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (далее — ГПК РФ) (с послед. изм. и доп.), Арбитражным процессуальным кодексом РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (с послед. изм. и доп.) (далее — АПК РФ), Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ) (с посл. изм. и доп.). Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируются Таможенным кодексом РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (с послед. изм. и доп.) (далее — Таможенный кодекс РФ). Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в Трудовом кодексе РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (с послед. изм. и доп.) (далее — ТК РФ), некоторых других кодифицированных законодательных актах. Нормы, касающиеся прокурорского надзора, имеются также во многих федеральных законах, регулирующих различные сферы и комплексы правовых отношений. К правовым основам деятельности прокуратуры относятся также международно-правовые акты, включенные в правовую систему Российской Федерации. Отдельные аспекты деятельности прокуратуры регулируются указами Президента РФ, например, ранее названный указ Президента РФ от 18 апреля 1996 года № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (с изменениями от 25 ноября 2003 г.)22. В своей работе по обеспечению законности органы прокуратуры также руководствуются постановлениями Конституционного Суда РФ. Таким образом, вся деятельность по осуществлению прокурорского надзора характеризуется тем, что основывается на правовых актах и подчиненностью только закону.

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Тем самым в законодательстве провозглашается принцип независимости прокурорских работников. В законодательстве специально оговорена недопустимость вмешательства в деятельность прокуратуры, воздействия в любой форме на прокурора и следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствовать их деятельности. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Законодательно предусматриваются конкретные правовые гарантии обеспечения независимости прокурорских работников. Так, согласно ч. 3 ст. 4 Закона о прокуратуре, прокуроры и следователи не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность таких объединений, их структур в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Прокуроры и следователи в

40