Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран. Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юри

оценки. При расчете баллов учитываются образование, род занятий, владение языком, возраст. Действует ряд программ бизнесиммиграции, в том числе порядок получения бизнес-виз, автомати- чески предоставляющий право на постоянное проживание в стране без прохождения системы отбора. Правительством Австралии поддерживаются также программы по привлечению временных мигрантов, не имеющих высшего образования, по ряду специальностей в сельском хозяйстве, здравоохранении и сфере обслуживания (младший медицинский персонал, социальные работники, сельскохозяйственные рабочие и др.)1.

Право на получение социальных выплат иммигранты приобретают в Австралии лишь спустя два года пребывания в качестве резидентов страны, а возможность получения пенсий по возрасту и инвалидности (минимальный социальный пакет) имеют лица, прожившие в Австралии десять лет.

До 1980-х гг. в Японии проводилась лишь проверка прибывающих в страну иностранцев. В настоящее время в стране проводится политика, жестко регламентирующая въезд мигрантов на ее территорию. Вопросами иммиграционной политики занимается Иммиграционное бюро, состоящее из Иммиграционного департамента министерства юстиции, региональных департаментов и отделений на местах2. Основными законодательными документами в рассматриваемой сфере являются законы «Об иммиграционном контроле и статусе беженцев» и «О регистрации иностранцев».

В последние годы наметилась тенденция к изменению иммиграционной политики. В соответствии с иммиграционным законодательством основой разрешительной системы въезда иммигрантов в Японию, проживания и работы в ней является система статусов пребывания. Для въезда в страну разработаны семь категорий виз (дипломатическая, служебная, рабочая, общая, особая, краткосроч- ная и транзитная) и утверждены 28 статусов пребывания иностранных граждан (цель, служебная принадлежность, профессиональная квалификация, образовательный уровень, трудовой стаж, финансовое положение и др.). За каждым статусом закреплен период, в те- чение которого иностранец может находиться в Японии3. Для полу- чения работы предусмотрены 16 статусов: дипломатический работник, чиновник, преподаватель, деятель искусства, религиозный деятель, журналист, инвестор, юрист, финансист, медицинский работник, исследователь, инженер и др. Кроме вышеперечисленного су-

1 Барциц И.Н., Егоров В.К. Основы миграционной политики. М., 2010. С. 376.

2 Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Указ. раб. С. 284. 3 Барциц И.Н., Егоров В.К. Указ. раб. С. 403.

81

ществуют шесть видов безвизового разрешения на въезд в страну (воздушным или морским транспортом) и на транзит. Иностранец, получивший безвизовое разрешение на въезд в страну, должен соблюдать сроки пребывания, маршруты передвижения, нормы поведения и другие указанные в нем ограничения.

Получение одного из статусов дает иностранцу право заниматься в течение отведенного времени только разрешенной деятельностью. В 1999 г. в Японии были реализованы правительственные программы «Идеальное общество и политика для экономического возрождения» и «9-й основной план мероприятий в области занятости», направленные на обеспечение притока в страну квалифицированных кадров.

Âцелях борьбы с нелегальной миграцией и нарушениями иммиграционного законодательства (въезд иностранных граждан по фальшивым документам, нарушение статуса и сроков их пребывания) предусмотрены депортация, крупный денежный штраф или тюремное заключение до трех лет. В соответствии с действующим законодательством любой сотрудник местного органа самоуправления или муниципалитета должен при обращении иностранного гражданина проверить наличие у него разрешения на пребывание в Японии и при отсутствии такового немедленно сообщить в иммиграционную службу для принятия соответствующих мер. Запрет на повторный въезд в Японию для лиц, уличенных в незаконном пребывании, увеличен до пяти лет.

Â1989 г. было пересмотрено законодательство в отношении нелегально работающих квалифицированных мигрантов в сторону расширения их возможностей. В целом Япония смягчает запреты на въезд иммигрантов. Это вызвано тем, что трудоспособное население страны сокращается, а потребность в трудовых ресурсах растет. Сегодня Японии необходимо ежегодно принимать не менее 600 тыс. иммигрантов, чтобы избежать возникновения нежелательных проблем.

Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) — одна из наиболее известных и представительных объединений в АзиатскоТихоокеанском регионе (АТР). Она основана в августе 1967 г. в Бангкоке (Таиланд) пятью странами — Индонезией, Малайзией, Сингапуром, Таиландом и Филиппинами. Позже к организации присоединились Бруней, Вьетнам, Лаос, Мьянма и Камбоджа. Статус специального наблюдателя имеет Папуа — Новая Гвинея.

Одной из наиболее важных и нормативно урегулированных сторон сотрудничества стран АСЕАН является сфера противодействия незаконной миграции в регионе. С этой целью в сентябре 2003 г. создается региональный Центр АСЕАН по борьбе с нелегальной

82

миграцией. Штаб-квартира Центра расположена в г. Джакарте (Индонезия). В его состав входят полномочные представители от правоохранительных органов государств-участников по направлениям борьбы с отдельными видами преступлений. На Центр возложены координация оперативных действий стран региона, повышение эффективности сотрудничества в вопросах обмена информацией, унификация национальных законодательств, направленных на пресечение терроризма, наркоторговли, контрабанды оружием, пиратства и отмывания денег.

Помимо Центра по борьбе с нелегальной миграцией в рамках Ассоциации существует азиатский аналог Интерпола — АСЕАНОПОЛ, принципы и механизм деятельности которого почти копируют параметры международной организации уголовной полиции.

Как международная организация АСЕАНОПОЛ действует на основании Устава, принятого в 1981 г., определившего цели, зада- чи, структуру и компетенцию этого органа, условия членства, права и обязанности членов.

Среди основных направлений и форм деятельности АСЕАНОПОЛа выделяются информационный обмен, координация взаимодействия полицейских служб, проведение совместных операций по борьбе с незаконной миграцией, создание единых баз данных и др. При этом разработка и заключение конвенций странами АСЕАН осуществляется преимущественно на базе универсальных международных соглашений, что позволяет адаптировать отдельные их положения к особенностям региона. В то же время страны Ассоциации формируют и собственную правовую основу сотрудничества в данной сфере путем принятия совместных решений и заявлений глав государств и правительств. Не являясь формально источниками права, такие решения на практике служат основой не только для взаимодействия правоохранительных органов, но и для внесения изменений в национальные законодательства государств- участников.

Например, Филиппины не относятся к числу государств, принимающих трудовых мигрантов, тем не менее, проводят надлежащую политику и формируют соответствующие структуры, позволяющие регулировать миграционные процессы. Трудящиеся мигранты, естественно, предпочитают мигрировать через установленные законом каналы, предоставляющие им более полную защиту. Сегодня, в условиях высокого прироста населения в трудоспособном возрасте (примерно 1 млн человек ежегодно) и ограниченного количества рабочих мест, основной целью миграционной политики Филиппин является экспорт национальной рабочей силы. Важнейшими приоритетами эмиграционной политики в стране являются:

83

•предвыездная подготовка трудового мигранта (включающая профессиональную подготовку и ориентировочные семинары) к работе в конкретном государстве;

•обеспечение правовой защиты своих граждан, направленных на работу в другие государства, на основе ответственности как работодателя (у которого работает филиппинский трудовой мигрант), так и частного агентства занятости (через которое он был трудоустроен);

•активное использование частно-государственного партнерства в работе по подготовке и направлению филиппинской рабо- чей силы за рубеж;

•четкое взаимодействие государственных и негосударственных

структур и разделение функций между ними1.

Культура миграции на Филиппинах начала формироваться 30 лет назад, когда миллионы филиппинцев изъявили желание работать за границей. В настоящее время дальнейшему ее развитию способствует институционализация миграции. Правительство формирует миграционную политику, регулирует деятельность агентств по найму, а также следит за правами своих мигрантов за рубежом. Более того, денежные переводы трудовых мигрантов, высылаемые домой, стали одним их важнейших факторов развития экономики Филиппин. Реализацией миграционной политики в стране занимаются несколько ведомств, из которых главная роль принадлежит министерству труда и занятости, имеющему разветвленную сеть работников за рубежом. Последние содействуют филиппинцам в подборе работодателя, оказывают им правовую помощь в случае нарушения их трудовых прав, финансовую помощб при возникновении чрезвычайных ситуаций.

В структуре министерства созданы Агентство по вопросам трудоустройства за рубежом и Агентство по вопросам социальной поддержки работающих за рубежом. Агентство по вопросам трудоустройства занимается набором рабочей силы совместно с иностранными работодателями, определяет ответственность за возможные нарушения трудовых контрактов, а также стимулы и вознаграждения за хорошую работу и т.п. В результате филиппинские работники пользуются высоким спросом за рубежом и получают более высокую заработную плату по сравнению с другими иностранными работниками той же квалификации.

1 Власова Н.И. Филиппинская идиллия // Российская миграция: Информацион- но-аналитический журнал. 2009. ¹ 5—6.

84

Агентство по вопросам социальной поддержки работающих за рубежом защищает интересы мигрантов за границей и управляет Фондом поддержки филиппинцев-мигрантов, оказывает образовательные услуги (семинары, тренинги перед выездом за границу), социальную помощь (на основе идентификационной карты мигранта), услуги по страхованию жизни и т.п.

Ежегодно число филиппинских рабочих, выезжающих за рубеж, составляет сотни тысяч человек. В настоящее время, по разным оценкам, за рубежом проживает около 3,2 млн постоянных поселенцев, большинство из которых находятся в США. Причем женщины более востребованы в международной миграции с Филиппин, их число с каждым годом увеличивается. Большинство используются в качестве домработниц, а также в сфере развлече- ний. Трудящиеся женщины особенно уязвимы: помимо обычных проблем, преследующих мигрантов, здесь добавляются проблемы средней продолжительности рабочего дня, чрезмерного наблюдения и контроля со стороны работодателей, непосильных условий (включая насилие и сексуальные домогательства). В силу этих причин миграция женщин вызывает особую озабоченность правительственных структур в части их безопасности и благополучия, заставляя тщательным образом контролировать ситуацию на этом рынке труда.

По сравнению с другими национальными группами филиппинские рабочие относительно лучше защищены за рубежом, поскольку более образованны, говорят на английском языке и лучше организованы. Неправительственные организации на Филиппинах через свои зарубежные отделения не только оказывают услуги и поддержку мигрантам, но — что более важно — выступают за их права. Разработка правовых и институциональных форм содействия и защиты трудящихся-мигрантов — важный фактор в их деятельности. Филиппины первыми среди азиатских стран выработали кодекс, в котором определили достаточно высокий уровень защиты и благосостояния трудящихся-мигрантов, находящихся в бедственном положении за рубежом, а также их семей. В 1995 г. был принят закон о защите прав этой категории филиппинских граждан, основные положения которого заключаются в следующем:

•направление рабочих-мигрантов только в страны, где обеспе- чивается их защита;

•предоставление помощи и поддержки филиппинцам за рубежом в любой ситуации;

•введение жестких санкций на нелегальную миграцию;

•оказание бесплатной юридической помощи и защиты свидетелей, жертв незаконной вербовки;

85

•учреждение консультативных информационных центров по репатриации и реинтеграции;

•обеспечение социальной защиты филиппинских рабочих.

К законам, регулирующим миграционную политику в стране, относятся: закон 2003 г. о борьбе с торговлей людьми, который определяет политику и институциональные механизмы для оказания поддержки жертвам торговли людьми; закон 2003 г. о заочном голосовании, который дает право квалифицированным филиппинцам голосовать на национальных выборах; закон 2003 г. о сохранении гражданства, который допускает двойное гражданство. Кроме того, Филиппины ратифицировали Конвенцию ООН о правах всех тру- дящихся-мигрантов и их семей, а также Протокол ООН о предупреждении и пресечении торговли людьми.

В свое время в стране велись долгие дискуссии о проблемах, связанных с мигрантами, выказывались опасения по поводу дестабилизирующих последствий для семей мигрантов, экономической безопасности страны и т.п. Однако успешная миграционная политика внесла свои коррективы. Сегодня денежные переводы мигрантов из-за рубежа на родину являются мощной опорой для экономики Филиппин, подготовка мигрантов и их добросовестный труд за рубежом высоко оцениваются принимающими странами. По всей видимости, трудовая миграция из Филиппин будет сохраняться благодаря социальной сети, социальному капиталу и социальным денежным переводам. За годы развития миграционной политики филиппинское общество научилось быстро реагировать и адаптироваться к меняющимся требованиям мирового рынка труда.

Как известно, участие или неучастие конкретных правоохранительных органов в международном сотрудничестве по борьбе с незаконной миграцией определяется наличием или отсутствием соответствующих угроз конкретному государству. Так, в последнее десятилетие наметилась тенденция к расширению сотрудничества сил правопорядка в странах азиатско-тихоокеанского пространства, что обусловлено ростом отдельных видов преступлений в сфере миграции (например, торговля людьми, использование рабского труда, незаконный оборот наркотиков и др.). С Россией страны АТР осуществляют сотрудничество по таким направлениям, как переподготовка и повышение квалификации полицейских кадров; противодействие нелегальной миграции, торговле людьми, незаконному вывозу культурных ценностей; разработка договоров о правовой помощи, экстрадиции и т.д.

86

Следует отметить, что многие полномочия по взаимодействию с правоохранительными органами стран АТР сегодня напрямую возложены на территориальные подразделения федеральных органов государственной власти России на Дальнем Востоке. Такое решение вполне оправданно, поскольку создает условия для быстрого реагирования в складывающейся в приграничных районах оперативной обстановке. Впрочем, это не означает полной самостоятельности территориальных подразделений, а всего лишь дает им право осуществлять международные контакты на основе действующего российского законодательства.

Что касается борьбы с нелегальной миграцией, то практически все правоохранительные органы АТР в настоящее время вовлечены в процесс сотрудничества в этой сфере. Различия в масштабах и формах взаимодействия зависят как от политической урегулированности отношений с конкретными странами, так и от объективных потребностей в таком сотрудничестве. Основной формой совместных действий является проведение следственных, оперативнорозыскных мероприятий, а также операций по задержанию и обезвреживанию преступников. Планирование совместных операций обычно осуществляется на двусторонней основе. На современном этапе наибольшее их количество направлено на пресечение незаконного оборота наркотиков, незаконной миграции и торговли людьми, пиратства и т.д.

В современном мире существует большое количество универсальных и региональных соглашений, направленных на противодействие незаконной миграции и торговле людьми1. Почти все страны АТР присоединились к этим документам, однако в самом регионе пока не заключено ни одного многостороннего договора по данной проблематике. Правовыми основами противодействия незаконной миграции и торговле людьми на пространстве АТР выступают либо двусторонние соглашения, либо перечисленные документы универсального характера.

Противодействие незаконной миграции подразумевает целый комплекс социально-экономических, политических и информаци- онно-психологических мер, выходящих далеко за рамки уголовнопроцессуальной сферы борьбы с преступностью и предполагающих

1 Женевская конвенция относительно рабства, Конвенция о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами от 21 марта 1950 г., Конвенция международной организации труда ¹ 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее; и др.

87

воздействие не столько на субъект преступной деятельности, сколько на факторы, его порождающие. Сама по себе незаконная миграция, хотя и несет опасность, но потенциально менее опасна, когда находится под контролем.

Наиболее опасной сферой для государств региона можно счи- тать незаконный вывоз за рубеж и сексуальную эксплуатацию женщин и детей. Однако результативность операций по пресечению такой деятельности в настоящее время сдерживается неоднознач- ным подходом в разных странах к юридическому определению жертв данного вида преступлений. В ряде стран АТР (Таиланд, Камбоджа, Филиппины), несмотря на повсеместное распространение рабства в секс-индустрии, законодательно предусмотрена ответственность за занятие проституцией, а правовая граница между этим асоциальным явлением и собственно сексуальным рабством не проведена. В результате повышается латентность преступлений и снижается эффективность расследования дел, поскольку жертвы не торопятся обращаться в полицейские органы, даже если есть такая возможность.

Особое место занимают расследования фактов усыновления детей, осуществляемого за деньги. Усыновителями, как правило, являются граждане развитых стран мира, в первую очередь Соединенных Штатов Америки. В частности, в результате совместной операции правоохранительных органов России, США, Таиланда и Японии была пресечена незаконная деятельность интернациональной банды, которая в течение нескольких лет занималась торговлей детьми. Эта группа под видом оказания различных услуг фактиче- ски осуществляла незаконную доставку детей из России и стран Юго-Восточной Азии в США. В разных странах на банду работало множество посредников, за взятки незаконно добывавших информацию в детдомах и других соцучреждениях. Преступную деятельность организации позволил пресечь и систематический обмен информацией с правоохранительными органами США.

2.6. Государства — участники Шанхайской организации

сотрудничества (ШОС) и страны БРИКС

Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) — региональная международная организация, основанная в 2001 г. лидерами Китая, России, Казахстана, Таджикистана, Киргизии и Узбекистана. С 1 января 2004 г. она начала функционировать как полноценная международная структура, обладающая собственными рабочими механизмами, персоналом и бюджетом.

88

Главные задачи организации — укрепление стабильности и безопасности на широком пространстве, объединяющем государ- ства-участники, борьба с терроризмом, сепаратизмом, экстремизмом, наркотрафиком, развитие экономического сотрудничества, энергетического партнерства, научного и культурного взаимодействия.

Сегодня одной из актуальных проблем в странах ШОС является регулирование миграционных процессов в каждой из стран- участниц, характеризующихся особенностями, не только отличающими их от миграционных процессов в других регионах мира, но и позволяющих говорить о перемещениях населения между странами ШОС как об особой миграционной системе.

Наиболее тесные и интенсивные миграционные связи установились между Россией и бывшими республиками СССР. Причем, если между Россией и Казахстаном происходит обмен преимущественно мигрантами, переезжающими на постоянное место жительства, то остальные республики служат поставщиками дешевой и неквалифицированной рабочей силы.

Статистика трансграничной миграции в пределах ШОС на постоянное место жительства свидетельствует о том, что Казахстан отдает население почти исключительно России, а получает из Узбекистана и, в меньшей степени, из Российской Федерации. Киргизия имеет незначительный приток населения из России, а отток, в гораздо больших масштабах, также в Россию и, в некоторой степени, в Казахстан. Население, покидающее Россию, направляется в основном в Казахстан. Межгосударственные отношения между странами ШОС далеко не всегда носят бесконфликтный характер, что непосредственным образом отражается на внешнеполитических курсах всех стран региона и на проводимой ими миграционной политике (например, визовый режим между Узбекистаном и Таджикистаном, введенный в 2000 г.).

В решении вопросов правового регулирования миграционных процессов (в частности, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства) действия государств —участников ШОС неоднозначны. Несмотря на закрепление этих прав в большинстве конституций региона, в ряде из них принимаются нормативные правовые акты, ограничивающие эти права.

Так, в Китае действует авторитарная модель правового регулирования миграционной ситуации, которая предполагает жесткий государственный контроль в сфере миграции, (например, ограниче- ние свободы передвижения). Трудовые права работников в Китае ограничены пропиской, т.е. жесткой привязкой граждан к постоянному месту жительства. Установленный порядок прописки требует

89

разрешения административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилья, что существенно нарушает международные права человека.

Основными особенностями официальной миграционной политики КНР являются: укрепление своих позиций на мировом рынке трудовых услуг; борьба с нелегальной эмиграцией; активная защита прав китайских граждан за рубежом; поощрение переселившихся за границу ученых к возвращению на историческую родину.

Расширение экспорта трудовых услуг — важная составляющая стратегии выхода национального китайского бизнеса вовне (выдвинута в 2000 г. Цзян Цзэминем), означающая товарную экспансию на внешних рынках, экспорт рабочей силы, импорт сырья и высоких технологий.

Китайское правительство обеспокоено наличием избыточной рабочей силы внутри страны. С начала 1980-х гг. КНР проводит целенаправленную политику освоения зарубежных рынков трудовых ресурсов, активно поддерживая своих граждан в организации собственного бизнеса за рубежом, требуя от них изучения иностранных технологий и повышения квалификации, и пр.

«Китайское экономическое чудо» стало возможным благодаря, в том числе, инвестициям в экономику страны китайских эмигрантов. Осуществлением целенаправленной политики в отношении своих соотечественников, проживающих за границей, занимаются специальные структуры Китая: Канцелярия Госсовета по делам китайцев, проживающих за границей, Всекитайский комитет Народного политического консультативного совета (ВК НПКСК), ряд общественных организаций, Всекитайская ассоциация зарубежных связей и др. Правительство КНР стимулирует и поощряет деятельность соотечественников в интересах родины, проявляя уважение и благодарность к зарубежным китайцам. Официально поддерживается публикация периодических изданий за рубежом для китайской диаспоры на китайском языке или для широкого круга читателей на языке страны пребывания с целью создания позитивного образа Китая. Во многих государствах и регионах мира выходят тысячи различных изданий и газет на китайском языке.

Управляемая миграция рассматривается китайским правительством как способ «рационального движения населения и его распределения между городом и деревней, а также между различными регионами страны»1. Постановление Госсовета «О мерах по дальнейшей стабилизации проблемы занятости и распределения тру-

1 Чесноков А.С. Миграционные и демографические аспекты современного развития Китая // Материалы конференции «Миграция и развитие». М., 2007. С. 247.

90