Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран. Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юри

тавления убежища» 1992 г. и «Об иностранцах» 1990 г. Правом на получение убежища обладают лица, которые в своей стране подвергаются преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим мотивам.

Значительный приток иностранцев, претендующих на получе- ние политического убежища в ФРГ, потребовал внесения в Конституцию поправок, существенно ограничивающих круг лиц, имеющих право ходатайствовать о своей защите. Согласно этим изменениям на право убежища не могут претендовать:

•граждане Евросоюза, а также граждане стран, в которых не допускается нарушение прав человека;

•лица, выехавшие из страны, где, по определению правительства Германии, нет политического преследования (так называемые спокойные страны);

•лица, прибывшие в Германию через «третью страну», в кото-

рой также нет преследований по политическим мотивам1. Выделяются следующие категории беженцев:

•официально признанные таковыми в соответствии с Конституцией и законом федерального ведомства по признанию беженцев или получившие этот статус за границей;

•члены семей официальных беженцев (жены и дети), в отношении которых не был подан запрос на предоставление статуса;

•конвенциональные беженцы — лица, выдворение которых запрещено по причине угрозы их жизни или свободе на родине

âсвязи с расовой, конфессиональной, социальной принадлежностью или политическими убеждениями;

•контингентные беженцы — иностранцы, принимаемые в ФРГ на основании гуманитарных акций помощи (например, Программы по переселению евреев в ФРГ);

•иностранцы без гражданства, имеющие особо защищенный правовой статус в соответствии с законом об иностранцах без гражданства;

•лица, ходатайствующие о предоставлении статуса беженца, — иностранцы, и чьи запросы в компетентные органы находятся

âстадии рассмотрения и принятия решения;

•беженцы из районов боевых действий в Боснии и Герцеговине — лица, принимаемые в рамках закона об иностранцах

1 См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. 2-е изд. М.: БЕК, 1997. С. 159–160.

41

либо в рамках совместных акций федерального правительства

и правительства земель, а также лица, чья высылка отсрочена;

•беженцы де-факто — лица, заявлявшие запрос о предоставлении политического убежища (или чьи запросы были отклонены), но для которых возвращение на родину невозможно по политическим или гуманитарным соображениям1.

Помимо беженцев в законодательстве ФРГ к категории вынужденных мигрантов относятся этнические немцы (переселенцы). В соответствии с законом об изгнанных и беженцах 1953 г. ими являются лица немецкой национальности, принимаемые на поселение и в гражданство, подвергшиеся в 1940-е гг. изгнанию с родных земель и проживавшие до 8 мая 1945 г. на территории бывших немецких восточных земель или вне Германии. В 1950—1997 гг. правом на переселение воспользовалось около 3,7 млн человек в основном из Польши, СССР и Румынии. Переселенцы прикрепляются к определенным землям и сдают экзамен на знание немецкого языка еще до въезда в ФРГ.

До 1993 г. миграционное законодательство Германии было достаточно лояльным в отношении лиц немецкого происхождения, ищущих убежища. Представители данной категории рассматривались как репрессированные лица, которым должна оказываться помощь как жертвам коммунистического режима. Доказательств совершенных в отношении них репрессий не требовалось: государство стремилось создать максимальные условия для быстрейшей интеграции этнических немцев в свое общество. Интеграционная программа включала в себя: решение жилищных проблем, оказание социальной поддержки и защиты (выдача пособий и ссуд на обустройство, предоставление налоговых льгот при покупке и аренде предприятий, а также кредитов, льготных ссуд для организации ремесленных промыслов); создание агропромышленных предприятий и освоение неразработанных земель с целью формирования новых рабочих мест; внедрение программ по обучению немецкому языку, профессиональной подготовке и переподготовке иммигрантов. Все программы по приему мигрантов финансировались из федерального, местного бюджетов и фондов церкви.

С 1994 г. в соответствии с новым законом о приеме переселенцев этническим немцам стал предоставляться статус «поздних переселенцев». При этом по их решению основная работа возлагалась на посольства в странах выезда. Была введена годичная квота приема, усилен порядок доказывания принадлежности к немецкой культуре и языку, сокращен объем предоставляемых государственных

1 Дитц Б. Категории иностранных беженцев в Германии. Мюнхен, 1996. С. 12.

42

льгот. Согласно закону к «поздним переселенцам» относились лица немецкой национальности, прибывшие в ФРГ не ранее 31 декабря 1993 г. и отвечающие следующим критериям: наличие хотя бы одного немецкого родителя, приверженность немецкой нации и немецкой культуре, владение немецким языком. При отсутствии ка- кого-либо из признаков лицо признавалось «поздним переселенцем», но без права на пенсионное обеспечение. Лица указанной категории получали долговременный вид на жительство в Германии, однако имели статус иностранцев, и их правовое положение регламентировалось нормами закона об иностранцах.

После прикрепления к земле проживания этнический немец (переселенец) автоматически получает немецкое гражданство, ему засчитывается трудовой стаж, оплачиваются курсы немецкого языка и интеграции, он имеет право на интеграционную помощь или оплаченное переобучение.

Швеция принадлежит к странам с выраженной гуманитарной направленностью миграционной политики. Категорию мигрантов, которым может быть предоставлено убежище, составляют лица, предусмотренные Женевской конвенцией о предоставлении статуса беженца, а также лица, покинувшие свою родину под угрозой смертной казни, вследствие военных действий или стихийных бедствий, а также дискриминации по половому признаку или преследований из-за нетрадиционной сексуальной ориентации1.

Вид на жительство предоставляется иностранцу, если он является: беженцем; лицом, отказавшимся от военной службы или стремящимся избежать предстоящей военной службы у себя на родине; лицом, в силу сложившихся политических условий на своей родине не желающим возвращаться назад и располагающим вескими доказательства в обоснование этого.

Беженцам в случае принятия положительного решения о предоставлении убежища выдаются разрешение на постоянное пребывание в стране и специальный проездной документ, удостоверяющий личность и позволяющий свободно перемещаться за пределами Швеции.

Наряду с приобретением статуса беженца предусмотрена возможность получения дополнительного «гуманитарного статуса».

В ФРГ по ходатайству неправительственных правозащитных или религиозных организаций Управление по делам иностранцев может предоставлять такой статус, но без права продолжительного проживания в ФРГ, некоторым лицам, прошения которых о предоставле-

1 Никифорова Е.А. Указ. раб. С. 48.

43

нии убежища ранее были отклонены, тем самым «спасая» их от немедленной депортации.

ÂКанаде нуждающимся в защите признается находящееся на ее территории лицо, чей отъезд в свою страну подвергнет его опасности, угрозе применения к нему пыток, жестокого обращения или наказания.

Âсфере экономической (трудовой) миграции в анализируемых странах преобладает приоритет поощрения иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных благоприятно повлиять на рост экономики страны. Наряду с этим происходит практически полный отказ от иммиграции неквалифицированных специалистов,

âтом числе временных и сезонных работников.

ÂСША важнейшими принципами трудовой иммиграции являются:

• допуск иностранных работников в масштабах, позволяющих сбалансировать внутренний рынок труда, на основе приоритета занятости американских граждан и прочих лиц, постоянно проживающих в стране;

• стимулирование путем установления визовых квот въезда в США квалифицированных специалистов, способных выполнять работу, для которой в США нет соответствующих исполнителей, лиц с выдающимися способностями в науке, искусстве, образовании, спорте или редкими профессиями;

• противодействие неконтролируемому притоку иностранных

рабочих.

Въезжающие на временную работу в США неиммигранты квалифицируются по следующим группам:

•работники, обладающие выдающимися способностями и исключительными заслугами (прежде всего в области науки, искусства и религии);

•лица, въезжающие на временную работу по контракту с американскими предпринимателями (временные сельскохозяйственные работники и работники других специальностей);

•стажеры, приезжающие по приглашению американских компаний;

•лица, работающие в представительствах и филиалах американских компаний, сотрудники зарубежных фирм, открывающих свое представительство или филиалы в США.

ÂСША существует канал легальной иммиграции, характерный только для этой страны, — Программа поддержки этнокультурного разнообразия.

ÂКанаде одним из основных приоритетов иммиграционной политики является привлечение не просто высококвалифицированных

44

работников, а тех из них, кто имеет высшее или специальное образование и способен переучиваться в соответствии с изменяющимися потребностями современного рынка труда. Эти лица отбираются по балльной системе.

Заявители-предприниматели получают баллы за обещание основать собственное дело в Канаде или осуществить капиталовложения (как правило, 250—500 тыс. долл.) в зарегистрированный правительством фонд на срок от трех до пяти лет (в разных провинциях минимальный размер и срок инвестирования различаются). В соответствии с законом допускается и временное трудоустройство на срок до одного года (с возможным продлением) для выполнения работ, на которое оказалось невозможно подобрать граждан Канады или иностранцев, имеющих статус постоянно проживающих. Разрешение на такую работу оформляет канадский работодатель путем обращения в местный центр по трудоустройству. При этом он должен документально подтвердить попытки нанять на вакантное место гражданина или постоянного жителя Канады.

Въезд сезонных работников производится на основании двусторонних межгосударственных соглашений. В основном сезонными рабочими являются домашняя прислуга и сельскохозяйственные работники. Для этих категорий существуют специальные временные программы1.

В ФРГ основной правовой формой регулирования процессов трудовой миграции служат двусторонние межправительственные договоры, предоставляющие иностранцам право на долгосроч- ное, хотя и ограниченное пребывание в ФРГ в целях работы или учебы. Существуют следующие разновидности двусторонних соглашений:

•о сезонных работниках. В начале 1990-х гг. такие соглашения были подписаны с Хорватией, Польшей, Румынией, Словакией, Чешской Республикой, Венгрией и Болгарией. Большинство сезонных работников занято в сельском и лесном хозяйствах, гостиничном секторе, сферах туризма, обработки сельскохозяйственной продукции и на лесопильных заводах;

•по «проектным» работникам для выполнения определенного вида услуг. Такие лица привлекаются на срок реализации проекта и не могут ввозить членов своих семей;

1 См.: Анализ законодательства зарубежных стран по проблемам миграции и опыт правоохранительных органов по предупреждению и пресечению незаконной миграции. С. 21.

45

•о занятости гостевых работников. Данная категория лиц может во время пребывания в ФРГ повысить свою квалификацию и знание немецкого языка, но их число незначи- тельно.

В Швеции принципы трудовой иммиграции базируются на действующем положении 1968 г., согласно которому иностранцы не могут использоваться в целях регулирования спроса на рабочую силу. Трудовая иммиграция допускается только в случае отсутствия специалистов требуемой квалификации на внутреннем рынке труда. Разрешение на работу выдается Миграционным департаментом на один год или на срок, указанный в контракте (до 18 месяцев), при условии, что данная работа входит в рамки временной потребности в рабочей силе и работодатель обязуется обеспе- чить установленный в Швеции уровень ее оплаты. Если работа входит в программу международного обмена, разрешение на нее может продлеваться на срок до четырех лет. Выполняемая работа должна соответствовать заявленной профессии; смена работодателя не допускается.

Для получения разрешения на работу необходимо иметь письменное приглашение от будущего работодателя, заверенное в бюро по трудоустройству, с указанием о праве пользования льготами, установленными шведским коллективным договором, гарантиях выплаты минимальной заработной платы и проживания в Швеции. Разрешение получается и вносится в паспорт иностранца до въезда в страну.

Возможно и трудоустройство сезонных рабочих (на любой трехмесячный период с 15 мая по 15 октября). Ежегодное количество разрешений по данной программе ограничено и определяется Департаментом занятости Швеции. Разрешение начинает действовать со дня въезда в страну и относится только к той отрасли (профессии), в которой было получено; допускается смена работодателя, но в рамках данной отрасли (профессии). Разрешение о предоставлении работы выдается в той провинции, куда направляется сезонный рабочий.

Важно отметить, что ни одна из рассматриваемых стран не ведет открытую иммиграционную политику. Осуществляется жесткий отбор иммигрантов, необходимых в первую очередь для развития экономики. Этому способствуют системы квотирования, планирования, балльная система отбора.

В частности, в США система въездных квот была введена в

1924 г. и представляла собой количественные ограничения на въезд иностранцев исходя из «национальных квот». Предпочтение отдава-

46

лось иммигрантам из Европы, по существу перекрывались возможности для въезда в США выходцам из Азии. В 1952 г. в систему квот был заложен принцип стимулирования въезда квалифицированных специалистов, иностранцев с выдающимися способностями или редкими профессиями путем установления визовых квот.

Иммиграционный закон 1996 г. ввел новую систему квот относительно общего числа иммигрантов, а также въезжающих на постоянное место жительства с целью поиска работы, занятия трудовой деятельностью либо расширения этнического разнообразия.

ÂКанаде в 1967 г. впервые в истории мировой иммиграционной политики начала действовать балльная система отбора иммигрантов по девяти критериям: образование, профессия, квалификация, опыт работы, наличие договоренности о рабочем месте в Канаде, демографический фактор (территориальный аспект поселения), возраст, знание английского или французского языков, лич- ные качества. Для получения статуса иммигранта из максимальных 100 баллов необходимо набрать не менее 70. Помимо соответствия критериям отбора все иммигранты должны быть здоровы и не иметь уголовного прошлого.

Федеральный министр с санкции председателя Королевского Совета вправе подписать соглашение с любой провинцией и один раз в год публиковать перечень действующих соглашений. В них предусматриваются вопросы отбора иммигрантов, порядок поручи- тельства за них и приобретения статуса в соответствии с действующим в стране законом. Также могут регламентироваться вопросы численности, распределения и расселения иммигрантов по территории Канады, их интеграции и трудовой занятости, разработки иммиграционных программ. Цель последних — закрепить интересы провинций в части привлечения иммигрантов на долгосрочное поселение и работу1.

ÂФРГ действует основанная на балльной системе оценок мигранта программа «Грин кард» для привлечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий. В ее основу положен тезис о признании ФРГ страной иммиграции с открытыми каналами для постоянной и временной трудовой миграции. Балльная система предусматривает отбор специалистов по таким критериям, как возраст, уровень квалификации, профессиональный опыт, знание языка.

1 Никифорова Е.А. Указ. раб. С. 59.

47

В Швеции парламент ежегодно утверждает квоту на прием беженцев, хотя в структуре иммиграции стран доля квотируемых беженцев невелика — около 3% общего числа.

Вопросы иммиграции в Канаде находятся в совместном ведении федерации и провинций, хотя до 1960-х гг. провинции считали иммиграцию невыгодной и проблемной сферой политики. Сегодня они активно включаются в эту сферу. Большинство иммигрантов въезжает в провинции Онтарио и Квебек. В 1991 г. Квебеку были предоставлены исключительные полномочия по отбору независимых иммигрантов, желающих поселиться в провинции.

Анализ источников и содержания законодательств зарубежных стран в области миграции (на примерах США, Канады, ФРГ и Швеции) позволяет сделать следующие выводы:

•нормы, регулирующие миграционные процессы, в основном объединены в базовом законодательном акте, который регламентирует основные виды миграции: гуманитарную, экономическую (трудовую), семейную. В основе регулирования гуманитарной миграции лежат нормы международного права. Также в законодательстве этих стран учитываются нормы региональных (Шенгенское и Северное) международных соглашений;

•на законодательном уровне четко закреплены цели миграционной политики, главными из которых являются извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.Дайте определение миграции и миграционной политики.

2.Выявите сущность миграционной политики.

3.Какие существуют виды миграции?

4.Чем внешняя миграция отличается от внутренней?

5.Что понимается под политикой «контролируемой миграции»?

6.Какие государства становятся географическими центрами миграции?

7.Назовите основные факторы, воздействующие на миграционную политику западноевропейских стран.

8.Перечислите основные меры по предотвращению незаконной миграции в зарубежных странах.

9.Что повлияло на формирование современной миграционной политики зарубежных стран? Какие историко-правовые предпосылки оказали наиболее существенное воздействие?

48

10.В чем состоит различие подходов США и ФРГ к термину «иностранец»?

11.Назовите группы оснований для въезда и пребывания на территориях рассматриваемых нами стран иностранных граждан. Кто пользуется привилегиями при получении такого права?

12.Кто, как правило, включается в перечень нежелательных для въезда в страну лиц?

13.На каких основаниях лицо признается беженцем? Какие группы беженцев можно выделить? На что могут претендовать беженцы в зарубежных странах?

14.Охарактеризуйте трудовую иммиграцию в зарубежных странах. Чем обусловливается выдача разрешения на работу?

15.Какое влияние оказывают система квот и балльная система отбора иммигрантов на миграционные процессы?

49

Глава 2

Административно-правовое регулирование

миграционной политики и деятельности

миграционных служб

В результате изучения данной главы обучающиеся должны

знать:

•основные понятия — «миграционный закон», «Грин кард», «депортация», «въездная виза» и др.;

•значение и роль административно-правовых механизмов регулирования миграционной политики;

•основные правовые акты, регулирующие миграционную политику и деятельность миграционных служб в рассматриваемых зарубежных странах;

•комплексы мер по пресечению нелегальной миграции в зарубежных странах;

•структуру органов, осуществляющих регулирование миграци-

онной политики;

уметь:

•ставить цели, связанные с изучением деятельности миграционных служб;

•выявлять особенности правового регулирования миграционной политики в зарубежных странах;

•определять и характеризовать миграционные процессы в ряде зарубежных стран;

•анализировать и оценивать влияние миграционной политики государств на основы их социальной, культурной, внешней и

внутренней политики;

владеть:

•терминологией в сфере правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах;

•признаками нежелательных и опасных для государств миграционных процессов;

•субъектным составом миграционных отношений в зарубежных странах;

•навыками анализа иммиграционного законодательства в зарубежных странах;

50