Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран. Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юри

1.3. Сравнительно-правовой анализ

миграционного законодательства

в ряде зарубежных стран

История развития миграционного законодательства свидетельствует о тенденции к консолидации норм в базовом законодательном акте. Основным источником миграционного законодательства в США, Канаде, ФРГ и Швеции являются законы и подзаконные нормативные правовые акты, которые дополняются двусторонними и многосторонними межгосударственными соглашениями (в основном по вопросам трудовой миграции, о безвизовых поездках и др.), а также иными международными нормативными правовыми актами. Все рассматриваемые страны присоединились к Женевской конвенции 1951 г. о статусе беженца и Нью-Йоркскому Протоколу 1967 г. В ФРГ и Швеции действуют нормы Шенгенских соглашений и Дублинской конвенции о праве убежища и обращения с беженцами 1990 г. Швеция также является членом регионального Северного соглашения 1954 г.

На законодательном уровне определены цели и приоритетные направления миграционной политики в этих странах, что облегчает создание системы подзаконных нормативных правовых актов.

Приоритеты миграционной политики таковы: содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию; выполнение международных обязательств по вопросам беженцев, предоставление убежища нуждающимся в нем лицам; отсутствие дискриминации, интеграция мигрантов в общество; международное сотрудничество; привлечение высококвалифицированных специалистов; содействие воссоединению семей.

Наиболее подробно цели иммиграционной политики закреплены в законодательстве Канады. Так, в Законе об иммиграции 2002 г. выделяются следующие цели:

•извлечение из иммиграции максимума социальных, культурных и экономических выгод для канадского общества и распределение их между всеми регионами страны, сотрудничество с провинциями;

•предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу общественной безопасности;

•поддержка развития торговли, туризма, международных об-

менов, культурной, образовательной и научной деятельности. Закон об иностранцах ФРГ от 9 июля 1990 г. выделяет две основные цели: способствовать интеграции прибывших в страну ино-

31

странцев и ограничить приток иностранных граждан, прибывающих не из стран ЕС.

ÂСША, Швеции и ФРГ под термином «иностранец» подразумевается лицо, принадлежащее к гражданству другого государства, или лицо без гражданства. В Канаде под этим термином понимается лицо, не имеющее канадского гражданства и не являющееся постоянным жителем (иммигрантом). В ФРГ и Швеции понятие «иностранец» является базовым, что подтверждает ориентированность миграционной политики этих стран на временное пребывание этих лиц на своих территориях (на основании визы или вида на жительство), а не на постоянную иммиграцию с последующей сменой гражданства1. В США и Канаде, несмотря на законодательное закрепление термина «иностранец», базовым является понятие «иммигрант», т.е. иностранец, въезжающий в страну для обретения постоянного места жительства с последующей сменой гражданства.

ÂКанаде иммигранты («постоянные жители»), ходатайствовавшие о предоставлении разрешения на постоянное проживание, а также о предоставлении статуса беженца, и ходатайство которых удовлетворено, «прикрепляются» к определенной провинции, где они должны проживать постоянно в течение пяти лет. В исключительных случаях из соображений гуманности лицу, не отвечающему требованиям закона для предоставления статуса постоянного жителя, такой статус может быть предоставлен по решению Министра по делам иммиграции. Не входят в категорию иммигрантов иностранцы, отнесенные законом об иммиграции к категории временных жителей, под которыми подразумеваются лица, въехавшие в Канаду на основании правомерно полученной визы, ходатайствующие о предоставлении данного статуса и не входящие в списки лиц, нежелательных для въезда в страну.

Âзаконодательстве США термин «иммигрант» употребляется в отношении каждого иностранца, за исключением:

• послов, государственных министров, дипломатов, других официальных лиц и служащих, аккредитованных в США, членов их семей и нанятых ими служащих и слуг;

• лиц, имеющих постоянное место жительства в другом государстве и посещающих США временно по делам, с целью отдыха, с целью обучения в конкретном учебном заведении, на время выполнения своих служебных обязанностей;

• членов экипажа морского или воздушного судна;

• лиц, их супругов и детей, имеющих право на въезд в США в соответствии с положениями договора о торговле и судоход-

1 Никифорова Е.А. Указ раб. С. 28.

32

стве между США и иностранным государством, гражданами которого они являются;

•представителей иностранного государства, которые являются членами международной организации, членов их семей, сотрудников международных организаций, слуг и служащих таких представителей;

•лиц, их супругов и детей, имеющих постоянное место жительства в зарубежном государстве и являющихся деятелями науки, лидерами в области специализированных знаний, прибывающих в США на конкретный срок для преподавания, проведения инструктажа, исследований и консультаций;

•лиц, являющихся женихом (невестой) гражданина США, которые въезжают в страну для заключения действительного брака в пределах 90 дней после въезда; и др.

Для получения статуса иммигранта иностранец должен соответствовать определенным критериям. В Канаде эти критерии закреплены по отношению к каждой группе иммигрантов в форме балльной системы отбора. В США для каждой категории разработана система преференций и квот.

В законодательствах рассматриваемых нами стран выделяются три следующие группы оснований для въезда и пребывания иностранцев на их территориях.

1. Наличие действительных (не просроченных) визы и паспорта. Виза в большинстве стран выдается на срок не более трех месяцев. Даже кратковременное пребывание (с туристическими, культурными, спортивными, коммерческими, научными и другими частными целями) исключает любую трудовую деятельность. В США1 и Канаде для получения иммиграционной визы представляются документы о наличии прививок по утвержденному перечню болезней, об отсутствии серьезных заболеваний или пристрастия к наркотикам и алкоголю.

Ужесточена ответственность за нарушение визовых правил. Так, в США в соответствии с законом о реформе в области борьбы с нелегальной иммиграцией и ответственности иммигрантов (1996 г.) любой иностранец, законно въехавший в страну в статусе неиммигранта до или после 30 сентября 1996 г. и остающийся в ней даже на один день дольше разрешенного срока пребывания, не может использовать для повторного въезда полученную ранее визу. Такой

1 В США в целях борьбы с нелегальной иммиграцией и повышения ответственности иммигрантов в 1996 г. введено новое понятие – «допуск», т.е. законный въезд иностранца в США после осуществления проверки и получения разрешения иммиграционного чиновника.

33

иностранец не имеет права повторного получения неиммиграционной визы только в стране своего гражданства. Неиммигранты, виза которых просрочена в общей сложности от 180 до 365 дней, наказываются трехлетним сроком запрета на въезд в страну. Лица, виза которых просрочена на срок более 365 дней, подвергаются 10-летнему запрету на въезд. До 30 сентября 1997 г. разрешалось восстановить статус постоянного жителя в случае нарушения путем уплаты штрафа.

2. Наличие вида на жительство, позволяющего пребывать в стране свыше сроков, предусмотренных во въездной визе. Правила его получения наиболее детально разработаны в ФРГ и Швеции, так как эти страны ориентированы на въезд иностранцев без цели иммиграции в страну. В США и Канаде иностранный гражданин, ходатайствующий о предоставлении иммиграционного статуса, при получении иммиграционной визы автоматически получает разрешение на поселение или постоянное проживание. Вид на жительство означает разрешение на въезд и пребывание в стране в течение установленного срока (ограниченный вид на жительство) или без ограничения срока (постоянный вид на жительство).

В ФРГ вид на жительство выдается иностранцу без привязки к определенной цели пребывания. Основаниями для его получения в ФРГ являются:

•право на возвращение — выдается иностранцам, которые в малолетнем возрасте законно пребывали в ФРГ (проживали в стране не менее восьми лет и не менее шести лет посещали немецкую школу) при условии, что их существование будет обеспечиваться из собственных средств или за счет третьих лиц, имеющих в отношении них обязательства на срок не менее пяти лет;

•воссоединение членов семьи с иностранцем. Выдается иностранцам, состоящим в браке с немцами, сроком на три года, а затем заменяется бессрочным, если нет оснований полагать,

что брак расторгнут.

Бессрочный вид на жительство получает также иностранец, проживающий в Германии пять лет, знающий немецкий язык, имеющий достаточную жилплощадь для себя и своей семьи, а также разрешение на работу. Право на бессрочное пребывание не ограничивается временными или территориальными рамками и не связано с какими-либо обязательствами. Оно предоставляется, если: иностранец имел вид на жительство в ФРГ на протяжении не менее восьми лет либо бессрочный вид на жительство в тече-

34

ние не менее трех лет, а до этого — простой вид на жительство; его материальное положение обеспечивается за счет трудовой деятельности, личного состояния и других собственных средств; он не менее 60 месяцев вносил плату в фонд пенсионного страхования либо имеет право (подтвержденное финансовыми документами) на получение пенсии из страхового или попечительского общества; в течение трех последних лет не был осужден за совершение умышленных преступлений к лишению свободы на срок от шести месяцев и выше, либо к штрафу в размере 180 и более дневных заработков.

Привилегиями при получении права на проживание пользуются: бывшие немецкие граждане; иностранцы, состоящие в браке с немецкими гражданами (т.е. их обеспечение и страхование могут взять на себя супруги); беженцы и приравненные к ним иностранцы1.

Срок пребывания иностранцев в стране для достижения определенной цели ограничивается по времени максимально до двух лет согласно цели пребывания2, каковой могут быть получение профессии или высшего образования, исполнение определенных функций на конкретном предприятии или участие в каком-либо проекте.

Разрешение на пребывание в исключительных случаях выдается иностранным гражданам по международно-правовым и гуманитарным основаниям, а также в целях соблюдения политических интересов ФРГ. Это разрешение продлевается не более чем на два года, если не возникло веских причин для выезда иностранца из ФРГ. Условия и обязательства его предоставления запрещают самостоятельные или наемные виды трудовой деятельности.

Согласно закону об иммиграции виды предоставляемых в ФРГ разрешений на пребывание сокращены до двух: разрешение на временное пребывание и бессрочный вид на жительство.

В Швеции также существует два вида на жительство — ограни- ченный по времени и постоянный. Вид на жительство выдается иностранцу: состоящему в близком родстве с проживающим в Швеции лицом или имеющему иные связи со Швецией; получившему возможность проживать в Швеции по гуманитарным причи- нам; получившему разрешение на работу или способного обеспе- чить свое содержание другим способом.

Ходатайство о виде на жительство должно подаваться и рассматриваться еще за пределами Швеции, за исключением следующих случаев: иностранец имеет право на убежище; иностранец на-

1 Никифорова Е.А. Указ. раб. С. 33.

2 Этот срок может быть продлен еще на два года, если цель пребывания не достигнута, но может быть достигнута в обозримый промежуток времени.

35

меревается воссоединиться с постоянно проживающим в Швеции близким родственником, с которым ранее совместно проживал за границей; наличие иных особых причин.

Виза, вид на жительство и разрешение на работу могут быть аннулированы, если: иностранец представил о себе ложные сведения; не обеспечивает себя честным путем или занимается деятельностью, не имея на то разрешения; если в отношении него ранее вынесен приговор к лишению свободы или можно полагать, что он совершит преступление в Швеции; если существуют причины, позволяющие допустить, что он будет заниматься саботажем, шпионажем или незаконной разведывательной деятельностью в стране.

3. Наличие законного права пребывания или проживания в стране. Граждане государств, входящих в ЕС, обладают в Германии свободой передвижения и проживания (безвизовый режим), активным и пассивным избирательным правом на общеевропейских выборах. Кроме них свобода передвижения распространяется на граждан США, Японии, Швейцарии. Этой возможности лишены проживающие в Германии граждане государств, не входящих в ЕС1.

Безвизовый въезд в США (на срок не более 90 дней) разрешен лишь гражданам государств, представители которых ранее не были замечены в попытках нелегального въезда в страну (Австрия, Андорра, Бельгия, Бруней, Великобритания, Германия, Голландия, Дания, Исландия, Испания, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Монако, Новая Зеландия, Норвегия, Сан-Марино, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония). Упрощенный порядок посещения США существует для жителей Канады, Мексики и ряда близлежащих островных государств.

ÂКанаде список стран безвизового въезда постоянно меняется

âзависимости от увеличения числа въезжающих нелегальных мигрантов и количества ходатайств о предоставлении убежища. Так, в 1993 г. были отменены въездные визы для граждан Чили, а в 1994 они введены вновь из-за роста обращений о предоставлении убежища. В целом перечень стран безвизового въезда совпадает с аналогичным списком США.

Одним из наиболее важных при въезде иностранцев на территорию страны является вопрос о гарантированности их пребывания. Например, в США лицо, ходатайствующее о въезде в страну

родственника-иностранца для воссоединения с семьей, должно

1 См.: Полян П. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. М.: MOM, 2004. С. 46.

36

предоставить гарантии в виде письменных показаний под присягой (контракта). В соответствии с контрактом гарант обязуется обеспечить содержание иностранного родственника по уровню годового дохода не менее 125% от установленной федеральной черты бедности до тех пор, пока он не станет гражданином США или не проработает в стране 10 и более лет. При этом гарант соглашается подчиниться решению любого федерального суда или суда штата.

Согласно закону большей части вероятных иммигрантов запрещено обращаться за пособиями, выделяемыми в соответствии с федеральными программами, в течение первых пяти лет пребывания в стране.

ÂКанаде оформлением документов, необходимых для иммиграции по каналу воссоединения семей, занимаются граждане Канады, которые от имени родственников, желающих поселиться в этой стране, обращаются в ближайший иммиграционный центр с гарантиями по обеспечению их жильем и материального обеспе- чения в течение нескольких лет (обычно не менее трех). В пере- чень нежелательных для въезда в страну иностранцев включены следующие лица:

• занимающиеся подрывной насильственной деятельностью, терроризмом, что в целом представляет угрозу для страны;

• нарушившие права человека или международные нормы (преступления против человечности и военные преступления, терроризм и др., если на них наложены резолюции и ограни- чения международных организаций;

• совершившие тяжкое преступление и осужденные за него в стране пребывания и за ее пределами на срок не менее десяти лет к лишению свободы;

• являющиеся членом организованной преступной группы;

• состояние здоровья которых может угрожать здоровью и безопасности общества, или имеются основания полагать, что этим лицам потребуется чрезмерная помощь по линии здравоохранения или социальной службы;

• не способные по финансовым причинам содержать себя или находящихся на их иждивении лиц;

• в отношении которых исполнено решение о депортации, но пытающиеся вновь въехать в страну в течение срока, ограни- чивающего их въезд (от трех до десяти лет).

ÂСША в данный перечень также включены бывшие граждане США, которые официально отказались от американского гражданства, чтобы уйти от налогообложения.

37

Âмиграционном законодательстве рассматриваемых стран закреплены и основные каналы иммиграции. Из них можно выделить три: воссоединение семей; гуманитарная миграция (беженцы и лица, ищущие убежище); трудовая (экономическая) миграция1.

ÂСША закон об иммиграции и натурализации четко определил приоритеты иммиграции: поддержка программы воссоединения семей и поощрение иммиграции лиц, имеющих высокую профессиональную квалификацию, что вполне отвечает экономическим потребностям страны.

Для воссоединения семей ежегодно в США въезжает около 550—600 тыс. родственников. Для ближайших родственников американских граждан не существует каких-либо количественных ограничений для получения визы. Ограничительной мерой служит порог бедности, что препятствует воссоединению бедных семей. Для трудовых мигрантов установлена ежегодная квота в 140 тыс. разрешений. На беженцев квота не распространяется, но их численность устанавливается в ходе консультаций Госдепартамента США с Конгрессом. Для беженцев существуют и специальные программы расселения внутри страны: лица, получившие такой статус, имеют право на постоянное жительство.

Льготный режим для получения статуса постоянного жителя США предоставляется прямым родственникам американцев — супругам, детям (в том числе усыновленным за границей), родителям совершеннолетнего гражданина США, вдовам (вдовцам) граждан США при условии нахождения в браке более двух лет.

ÂКанаде программа воссоединения семей распространяется на супруга (супругу), детей-иждивенцев и родителей. Оформлением необходимых для иммиграции документов занимаются сами граждане Канады, которые должны предоставить гарантии по материальному и жилищному обеспечению прибывающего родствен-

ника в течение нескольких лет (как правило, не менее трех). В иммиграционном законе 2002 г. была расширена группа близких родственников путем включения фактических супругов иммигрантов. Кроме того, с 19 до 22 лет был увеличен возраст для нетрудоспособных детей.

Согласно законодательству ФРГ вид на жительство может быть предоставлен: иностранцам, состоящим в браке с гражданами ФРГ; несовершеннолетним иностранцам, детям немецких граждан; родителям несовершеннолетних детей, являющихся гражданами ФРГ, прибывающим в страну для их воспитания.

1 Никифорова Е.А. Указ. раб. С. 39.

38

Супруг немецкого гражданина получает право на бессрочный вид на жительство после трех лет проживания на территории Германии. Законодательство допускает также возможность воссоединения членов семьи иностранцев, проживающих в ФРГ, если: проживающий получил политическое убежище; имеет бессрочный вид на жительство; законно проживает в ФРГ более восьми лет (приехал сюда еще несовершеннолетним); имеет обыкновенный вид на жительство, состоит в браке с лицом, воссоединение с которым планировалось еще до приезда в ФРГ, и указал сведения об этом при подаче заявления на получение собственного вида на жительство. Разрешение на проживание в ФРГ в форме вида на жительство могут также получить оба супруга после расторжения их брака, если к этому моменту они прожили совместно на территории ФРГ не менее двух лет1.

Детям моложе 18 лет вид на жительство предоставляется при условии, что оба родителя (или единственный родитель) уже имеют такое разрешение. Для получения вида на жительство другими членами семьи (родителями, братьями, сестрами) необходимо, чтобы лицо, с которым происходит воссоединение, законно проживало в ФРГ и располагало достаточной жилой площадью, а также чтобы существование приезжающего могло быть обеспечено за счет дохода от трудовой деятельности, материального состояния либо других личных средств.

ÂШвеции мигранты, относящиеся к категории родственников, доминируют в структуре иммиграционного потока. Близкими членами семьи резидентов страны признаются муж, жена (или сожительствующее лицо); неженатые (незамужние) дети в возрасте до 18 лет; одинокие родители, зависимость которых как иждивенцев делает невозможным их отдельное проживание; иные родственники, нуждающиеся в защите, если они являлись частью одной семьи

âстране происхождения.

Âрассматриваемых странах статус беженца регулируется нормами Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г., Конвенции о праве убежища и обращении с беженцами (Дублинская конвенция) 1990 г., нормами национального права, а также национального миграционного законодательства.

ÂСША процедура предоставления убежища и статуса беженца была полностью обновлена в 1996 г.: введены ограничения, запрещающие лицам, которых можно возвратить в «безопасную третью страну», подавать заявления о предоставлении американского убе-

1 См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада, М., 2003. С. 137.

39

жища. К категории «беженцев» отнесены также лица, которые были вынуждены прервать беременность или подвергнуться стерилизации вопреки своему желанию или преследовавшиеся на родине за отказ от этой процедуры.

Иностранец не вправе рассчитывать на предоставление убежища, если:

•может быть выслан в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями в «безопасную третью страну»;

•не может предоставить убедительное доказательство, подтверждающее, что ходатайство было подано им в пределах одного года с момента прибытия в США;

•ранее ходатайствовал о предоставлении статуса беженца, но в настоящий момент не представил доказательство об изменившихся обстоятельствах.

Если иностранец, заявивший о предоставлении убежища, подлежит депортации или не имеет права на въезд, его ходатайство передается миграционному судье для принятия соответствующего решения. Запрещено депортировать иностранца в страну, где его жизни или свободе угрожает опасность преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений1.

ÂКанаде беженцем признается лицо, которое из-за обоснованного страха перед гонениями на расовой или религиозной почве либо в силу принадлежности к какой-либо социальной группе или общественной организации находится за пределами своей страны и опасается туда вернуться.

Беженцы разделяются на три группы в зависимости от методов отбора. Так называемые государственные беженцы отбираются чи- новниками за границей из лагерей. Правительство оказывает им всестороннюю помощь после допуска в Канаду. Во вторую группу входят беженцы, спонсорами которых являются частные лица, обещающие заботиться о них. Третью группу составляют беженцы, самостоятельно прибывающие в Канаду. Все лица, получившие статус беженцев, становятся законными постоянными жителями Канады, беженцы с плохим здоровьем могут быть приняты в рамках специальных программ2.

ÂФРГ статус беженцев регулируется нормами Конституции, за-

конами «Об изгнанных и беженцах» 1953 г., «О процедуре предос-

1 Никифорова Е.А. Указ. раб. С. 44.

2 См.: Анализ законодательства зарубежных стран по проблемам миграции и опыт правоохранительных органов по предупреждению и пресечению незаконной миграции / Академия управления МВД России. М., 2004. С. 19.

40