Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран. Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юри

довых ресурсов» направлено на расширение экспорта рабочей силы из густонаселенных регионов Китая в малозаселенные сельскохозяйственные районы (в основном приграничные области) сопредельных стран. В числе этих мер: создание совместных предприятий с обязательным участием китайских рабочих; работа китайских специалистов на производстве в сопредельных странах по долгосрочным контрактам; взятие китайскими предприятиями в аренду земель, расположенных в приграничных областях соседних стран.

Существуют и другие векторы миграционной политики Китая, например, создание на сопредельных территориях совместных зон, которые носят экономический либо таможенный статус. В частности, усилия Китая направлены на создание на территории России совместных экономических зон площадью 5—10 км, что соответствует программе Пекина по заселению Северного Китая. Кроме того, в Дальневосточных регионах России действует сеть нелегальных (подпольных) китайских банков, финансирующих торговые операции китайских мигрантов. В сферу их деятельности включены: аккумулирование выручки торговых фирм, размещенных на территории сопредельных государств; создание посреднических коммерче- ских структур; размещение заказов на лес, рыбу, цветные металлы; транспортировка заказов в Китай.

Разработанная в КНР концепция единой нации различает государственные и национальные интересы. Первые — это суверенитет Китая, вторые — формирование единой нации, которая подразумевает всех китайцев, проживающих не только в КНР, но и в сопредельных странах. Данная идеология отражается и в миграционной политике страны, важным направлением которой является усиление миграционного взаимодействия с Россией.

Россия занимает особое место в планах Пекина. Китайские власти используют трудовую миграцию для завоевания прочных экономических, торговых и демографических позиций, способных оказать серьезное геополитическое влияние на нашу страну. При этом неважно, какие (по социальным параметрам) граждане КНР переселятся в Россию, важно, чтобы они были экономически выгодны, поставляя в Китай деньги и сырье. Интегрируясь в местное российское общество, китайцы, с одной стороны, сохраняют национальную идентичность (большая часть их не стремится получить российское гражданство), с другой — ориентированы на расширение своих позиций в принимающем обществе. Определенная часть мигрантов стремится закрепиться в России. Абсолютное большинство из них составляют люди в наиболее активном, трудоспособном возрасте (от 21 до 30 лет). Одним из мотивов миграции мужского на-

91

селения КНР являются невесты, так как дисбаланс в соотношении полов — острая проблема для Китая. По данным органов ЗАГС, в Забайкальском крае отмечается тенденция к росту количества браков, заключаемых китайцами с российскими гражданками.

Но главная задача — расширение в России сферы своего бизнеса. Деятельность китайских бизнесменов на территории нашей страны превращает ее в рынок сбыта китайских товаров, сдерживая экономический подъем, особенно на Дальнем Востоке, способствует усилению китайской миграции в Россию и далее — в другие страны. Территориальное закрепление китайских граждан за рубежом входит в круг интересов руководства КНР, и в этом смысле позиция китайского руководства требует повышенного внимания с точки зрения государственной безопасности и общественного порядка в принимающих странах.

Одним из принципов регулирования внутренней миграции в Киргизской Республике является обеспечение закрепленных в конституции страны прав человека, в частности, прав на свободный выбор места жительства и места пребывания, свободу передвижения, личную свободу и безопасность. Однако закон «О внутренней миграции» обязывает граждан, временно выбывших в другую местность на срок свыше 45 календарных дней, зарегистрироваться по месту пребывания. Подобная ситуация складывается и в других странах — членах ШОС: их конституции закрепляют и гарантируют своим гражданам право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, однако внутреннее законодательство устанавливает ограничения указанных прав. Данное положение обусловлено, прежде всего, отсутствием единого законодательного акта в сфере регулирования миграционных процессов, соответствующего международным правовым нормам, а также самостоятельных органов, компетентных решать вопросы в сфере миграции. В настоящее время регулированием миграционных процессов в указанных странах занимаются органы внутренних дел, которые руководствуются преимущественно приказами, инструкциями и распоряжениями, нередко противоречащими конституциям и международным правовым актам.

Федеративная Республика Бразилия является страной приема иммигрантов и в настоящее время занимает третье место (после США и Аргентины) по количеству въехавших на ее территорию лиц.

С середины и по конец XIX в. в страну прибыло 1,1 млн европейцев из Португалии, Италии и Германии. Одновременно для работы на сахарных, хлопковых и табачных плантациях, добычи золота и алмазов на севере страны в Бразилию доставлялись африкан-

92

ские рабы. Всего (до запрета рабства в 1888 г.) в страну было доставлено до 5 млн африканцев, в основном из нынешних Анголы, Конго, Мозамбика. Экономика Бразилии того времени, имевшая выраженную сельскохозяйственную направленность, требовала все большего вложения труда, и отмена работорговли только усилила привлечение рабочей силы. С начала XX в. до начала 1950-х гг. в Бразилию иммигрировало еще около 4 млн европейцев (преимущественно португальцы, итальянцы и испанцы), устраиваясь на работу не только в сельскохозяйственном секторе, но и в сфере промышленности. Например, большинство итальянцев, прибывших в Бразилию, сначала трудились в качестве наемных крестьян на кофейных плантациях, затем некоторые из них, накопив капитал, покупали участки земли и становились фермерами-землевладельцами, нанимая иммигрантов. Следует упомянуть, что в этот период в Бразилии появились и выходцы из Японии и Ливана, которые обосновались в крупных городах на юго-востоке страны и работали преимущественно в сфере услуг.

Во второй половине XX в. приток иммигрантов в Бразилию резко упал. Во-первых, это связано с послевоенным восстановлением экономики и ускоренным ростом благосостояния населения в тех странах, которые всегда являлись донорами рабочей силы для Бразилии. Во-вторых, в самой республике количество рабочих мест, привлекательных для иностранцев, резко сократилось в связи с политической нестабильностью и экономическим спадом. Тем не менее, в 1970-х гг. Бразилия принимает большой поток ливанских, сирийских и палестинских иммигрантов (эмигрировавших из-за возникших военных конфликтов), а в 1990-х — эмигрантов из африканских стран, Китая и стран Юго-Восточной Азии.

В настоящее время Бразилия вполне благоприятна как для отдыха и проживания граждан развитых стран, так и для развития их бизнеса. Последний вариант бразильской конституции допускает двойное гражданство, что открывает возможность безвизового въезда иностранцам более чем из 70 стран мира, предоставляет им привилегии в ведении бизнеса как в самой Бразилии, так и в ряде стран латиноамериканского региона. Поэтому все больше североамериканцев, европейцев, арабов стремятся получить, наряду с уже имеющимся, и бразильское гражданство.

Однако чтобы получить вид на жительство и последующее гражданство (которое становится доступным только после четырех лет постоянного проживания в стране), требуется вложить в бразильскую экономику как минимум 50 тыс. долл. Эта сумма должна быть инвестирована в коммерческую или производственную деятель-

93

ность (путем создания в Бразилии нового предприятия либо вложения в уже действующее). На претендента налагаются также обязательства по трудоустройству определенного количества местных рабочих. Временные визы на работу предоставляются тем иностранцам, которые смогут найти в Бразилии работодателя, готового оформить от их лица необходимые документы.

Сегодня для Бразилии характерны достаточное для нужд ее экономики количество рабочей силы и сбалансированность миграционных потоков (т.е. ежегодное количество бразильских граждан, эмигрирующих из республики, практически уравнивается числом иммигрантов, прибывающих в страну для постоянного проживания и трудоустройства), постепенно решается проблема нехватки квалифицированной рабочей силы. С развитием системы образования сокращается число приглашаемых в страну специалистов техниче- ского и медицинского профилей, снижается субсидирование программ, направленных на их привлечение.

Индия — огромная по площади и населению страна с низким уровнем урбанизации. Большая часть населения, особенно сельского, имеет скромные возможности для существования, поэтому поездки в другие территории на заработки — один из немногих способов прокормить себя и семью. Несмотря на существование специальных программ по развитию сельских территорий, законодательство и политика индийского правительства не решают многих острых проблем, касающихся уровня жизни значительной части населения страны.

С 1999 по 2011 год миграционные потоки между индийскими штатами возросли более чем наполовину, из них перемещения внутри — на 32,6%, между штатами — на 29,5%. И хотя внутри страны население перемещается все активней, существенного притока человеческого капитала из-за рубежа не наблюдается. При этом основу иностранных мигрантов составляют выходцы из соседних с Индией стран. В миграционных потоках преобладает мужское население, для которого главной причиной перемещения является поиск работы (для женщин — замужество). Растет доля миграционных потоков из сельской местности в города, но по-прежнему велики показатели перемещения непосредственно внутри сельской части страны.

Среди всех мигрантов 23,8% — неграмотные (39,5% — без высшего образования, 32,4% — не окончившие высшего учебного заведения, всего лишь 5,3% — с высшим техническим образованием). Понятно, что большая часть внутренних мигрантов ищет так называемую «черновую» работу. И именно на этом уровне проблема защиты прав рабочих стоит особенно остро.

94

Несовершенство системы миграции внутри страны и низкие уровни социального развития обусловили отток рабочей силы за рубеж. Наибольший поток эмигрантов направляется из Индии в Объединенные Арабские Эмираты, Саудовскую Аравию, Кувейт, Оман, Бахрейн, Катар, Малайзию.

Денежные переводы индийских работников, поступающие из-за рубежа, положительно влияют на бюджет страны, что свидетельствует о высоком уровне оплаты труда мигрантов за границей. В 1999—2010 гг. денежные переводы составили более 15 млрд долл. США. По объемам денежных переводов Индия обогнала такие страны, известные «своими мигрантами», как Мексика, Филиппины и Турция.

Однако в области миграции рабочей силы индийское правительство способно лишь облегчить режим перемещения внутри страны и за рубеж. Недавно были внесены некоторые поправки в законодательство, дающие право на получение двойного гражданства для жителей Индии, а также упрощающие выезд рабочих в ряд государств. Однако эти меры — не более чем попытка решить существующие проблемы беднейших слоев населения за счет предоставления возможности «подзаработать на стороне».

Южно-Африканская Республика (ЮАР) — одна из самых богатых стран континента, долгое время являвшаяся центром притяжения мигрантов, основное число которых было занято в угледобывающей отрасли промышленности. В 1970—1980 гг., после принятия мер по снижению зависимости от трудовых мигрантов, удельный вес иностранных рабочих в угольной промышленности сократился с 77 до 40%.

ЮАР по-прежнему остается страной-реципиентом для людей, приезжающих сюда на постоянное место жительства, но для такой категории лиц существенными факторами стали профессия и квалификация. Иммиграционная программа в ЮАР на сегодняшний день довольно жесткая. Прежде всего, это обусловлено огромным потоком неквалифицированной рабочей силы после падения режима апартеида. Сейчас эта проблема особенно обострилась в связи с увеличением количества работников этой категории. В то же время в ЮАР существует спрос на таких специалистов, как радиотехник, программист, автомеханик, наладчик и сборщик различного оборудования, на лиц, умеющих пользоваться компьютером.

Режим апартеида в Южной Африке в свое время лишил негритянское население доступа к высококачественному образованию, что теперь стало причиной кадрового дефицита. Сейчас система образования в ЮАР пытается справиться с этой проблемой, а также с утечкой из страны квалифицированных специалистов. Если в

95

1982—1992 гг. страну покинули 70 тыс. человек, то в 1998—2001 гг. их было свыше 166 тыс. Сегодня только в Великобритании постоянно проживают 1,4 млн южноафриканцев. Примерно 50% южноафриканцев, живущих в других странах, имеют высшее образование.

Международная организация по миграции считает, что количе- ство эмигрантов во всем мире за последние 30 лет более чем удвоилось. При этом африканцы покидают свои страны вынужденно — из-за военных конфликтов или бедности. Эмигранты из ЮАР, кроме того, называют причиной выезда и высокий уровень преступности внутри страны; белые эмигранты жалуются на предоставление черному населению особых привилегий.

Активность в области научных исследований в ЮАР попрежнему высока, но отъезд врачей и медицинского персонала сказывается на жизнедеятельности региона довольно серьезно. По данным British Medical Journal, ежегодно Африку покидают 23 тыс. медицинских работников, 10% врачей в канадских госпиталях являются южноафриканцами, а в Великобритании в 2000—2011 гг. самое большое количество разрешений на работу получили медсестры из ЮАР и Зимбабве. Все это приводит к нехватке специалистов во многих государственных клиниках и госпиталях.

И хотя причинами эмиграции населения из ЮАР являются преступность, низкий уровень жизни и наличие безработицы, по сравнению с другими африканскими государствами ЮАР — наиболее развитая страна, что и служит основной причиной притока в нее людских ресурсов из других регионов континента.

2.7. Страны СНГ

Государственная миграционная служба (ГМС) Азербайджанской Республики имеет статус правоохранительного органа, осуществляющего политику в области миграции, а также определенные республиканским законодательством полномочия в управлении и регулировании миграционных процессов. В своей деятельности ГМС руководствуется конституцией и законами Азербайджана, указами и распоряжениями президента, решениями и постановлениями правительства, международными договорами, а также Положением о Государственной миграционной службе. В процессе осуществления своих прав и обязанностей Государственная миграционная служба тесно взаимодействует с центральными и местными органами исполнительной власти, местными органами самоуправления, а также с международными и неправительственными организациями, при-

96

держиваясь принципов соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности и гуманизма.

К основным задачам ГМС относятся: разработка основных направлений государственной политики в сфере миграции, обеспече- ние их осуществления при участии компетентных государственных органов; анализ, прогноз иммиграционных, эмиграционных и внутренних миграционных процессов и принятие мер, подготовка предложений по их урегулированию; осуществление мониторинга в сфере миграции и в соответствии с его результатами принятие соответствующих мер; в пределах своих полномочий осуществление нормативного регулирования в сфере миграции; координация деятельности центральных и местных органов исполнительной власти в сфере управления миграцией; ведение учета приглашений лиц, желающих въехать в Азербайджанскую Республику (иностранцев и лиц без гражданства) на превышающий установленный законодательством срок; при наличии установленных законодательством оснований решение вопроса продления сроков временного пребывания в Азербайджанской Республике иностранцев и лиц без гражданства; в установленном законодательством порядке предоставление иностранцам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Азербайджанской Республике, а также статуса иммигранта для постоянного проживания; в установленных законодательством случаях принятие соответствующих мер по лишению иностранцев и лиц без гражданства статуса иммигранта; в пределах своих полномочий осуществление контроля над соблюдением иностранцами и лицами без гражданства установленных правил временного пребывания, а также постоянного и временного проживания в Азербайджанской Республике; принятие участия в осуществлении мероприятий по регулированию процессов внешней трудовой миграции; совместно с компетентными государственными органами подготовка предложений по иммиграционной квоте, в том числе по привлечению на территорию страны иностранной трудовой силы; проведение проверки рабочих мест, на которых заняты трудовые мигранты, исследование наличия у них соответствующего статуса и индивидуальных разрешений; принятие мер по обеспече- нию иностранцев и лиц без гражданства правовой информацией о правилах пребывания и проживания на территории Азербайджанской Республики; и др.

Агентство миграции Министерства территориального управления Республики Армения функционирует в структуре министерства территориального управления, которое предлагает услуги в сфере миграции в случаях, предусмотренных законом, и в отдельных слу- чаях — законодательством Республики Армения. Агентство осуще-

97

ствляет свои функции в соответствии с Уставом, который Правительство Республики Армения утверждает по представлению министра территориального управления Республики Армения.

Агентство состоит из структурных подразделений: департамент по вопросам беженцев; строительный отдел; департамент миграционных программ; департамент лиц, ищущих убежища; финансовый и аналитический отдел; главное управление. Цели и задачи Агентства таковы:

•разработка и реализация программ, направленных на осуществление политики интеграции, принятых государством в отношении беженцев, вынужденных переселенцев из Республики Азербайджан;

•осуществление программы по строительству жилья для беженцев и насильственно перемещенных лиц и в местах их компактного проживания различных объектов социальной и культурной значимости, а также программы по оказанию помощи в области занятости;

•обработка ходатайств о предоставлении убежища иностранных граждан и лиц без гражданства в соответствии с установленным законом порядком;

•разработка и осуществление программ по реэмиграции (возврату) населения, эмигрировавшего из Республики Армения;

•разработка и реализация программ в области переселения.

Во исполнение перечисленных задач Агентство наделено следующими функциями:

•в пределах своих полномочий разработка и осуществление программ, направленных на регулирование внутренней миграции населения;

•осуществление программ по обеспечению постоянным жильем беженцев, вынужденных переселенцев из Республики Азербайджан;

•оказание помощи беженцам, насильственно депортированным из Республики Азербайджан, в приобретении гражданства, образования, здравоохранения, юридическая поддержка;

•осуществление программы по строительству различных объектов, имеющих социальное значение, а также программы по содействию занятости беженцев и вынужденных переселенцев в местах их компактного проживания;

•обработка ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища, оказание правовой, социальной и других видов помощи, установленной законодательством Республики Армения для такой категории лиц;

98

•разработка и реализация программ по улучшению демографи- ческой ситуации в приграничных, высокогорных населенных пунктах совместно с республиканскими и территориальными органами государственного управления, а также органами местного самоуправления;

•предоставление информации правового характера по вопросам миграции населения;

•получение от органов исполнительной власти Республики Армения данных о миграционных процессах, их систематизация и создание базы данных;

•поддержка базы данных о беженцах и других перемещенных лицах, предоставление данных в другие органы и организации

в установленном порядке.

Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь является структурным подразделением Министерства внутренних дел с правами юридического лица, уполномоченным осуществлять функции в сфере гражданства Республики Беларусь и миграции.

Основными задачами Департамента являются:

•разработка и осуществление мер, направленных на реализацию законодательства о гражданстве Республики Беларусь, выезде из Республики Беларусь и въезде в Республику Беларусь граждан, передвижении и выборе ими места жительства, правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, предоставлении статуса беженца, дополнительной или временной защиты либо убежища в Республике Беларусь, внешней трудовой миграции;

•совершенствование правового регулирования вопросов гражданства и миграции;

•организация контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в Республике Беларусь, противодействие незаконной миграции;

•организация научных исследований по проблемам миграции. В целях реализации поставленных задач Департамент:

•обеспечивает исполнение законодательства о гражданстве и миграции;

•вносит в установленном порядке с учетом международного опыта регулирования миграционных процессов и социальноэкономической ситуации в Республике Беларусь предложения по вопросам гражданства и формирования государственной миграционной политики, противодействия незаконной миграции;

99

•осуществляет методическое и организационное руководство подразделениями по гражданству и миграции главного управления внутренних дел Минского горисполкома, управлений внутренних дел облисполкомов, управлений, отделов внутренних дел городских, районных исполкомов (местных адми-

нистраций), а также контроль за их деятельностью; г) обобщает практику применения законодательных и иных

нормативных правовых актов по вопросам гражданства и миграции, вносит в установленном порядке предложения по их совершенствованию, осуществляет контроль за единообразным применением законодательства, регулирующего отношения в сфере гражданства и миграции;

•взаимодействует в установленном порядке с правоохранительными органами Республики Беларусь и других государств по вопросам предупреждения правонарушений в сфере миграции;

•организует контроль за режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, проведение целевых и оперативно-профилактических мероприятий, направленных на противодействие незаконной миграции;

•организует адресно-справочную работу, выдачу гражданам документов, удостоверяющих или подтверждающих их лич- ность, формирует соответствующие учеты по направлениям деятельности Департамента;

•осуществляет в установленном порядке контроль за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по обеспечению ими условий контрактов в отношении трудящихся-мигрантов, проектов и программ по трудоустройству граждан Республики Беларусь за границей;

•организует работу по предотвращению незаконного трудоустройства иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь и граждан Республики Беларусь за грани-

цей, принимает меры по защите их социальных прав и предоставленных им социальных гарантий;

к) согласовывает в установленном порядке вопросы выдачи виз отдельным категориям иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Республику Беларусь для занятия трудовой деятельностью; и др.

Структура и численность Департамента утверждаются Министром внутренних дел в пределах штатной численности сотрудников и гражданского персонала органов внутренних дел, установленной Президентом Республики Беларусь, а также расходов на его содержание.

100