Правовые вопросы доступа к информации. Учебное пособие

г) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы;

д) номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей

вгосударственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления;

е) перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях;

9)информацию о работе государственного органа, органа местного самоуправления с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе:

а) порядок и время приема граждан (физических лиц),

втом числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, порядок рассмотрения их обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность; б) фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых

отнесены организация приема лиц, указанных в подп. «а» п. 8 ч. 1 ст. 13 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов, обеспечение рассмотрения их обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера;

в) обзоры обращений лиц, указанных в подп. «а» п. 8 ч. 1 ст. 13 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов, а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах.

61

Если гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, то организация (в широком смысле этого слова) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией уставной деятельности. Вместе с тем исключительно важно обратить внимание на правовую норму вышеназванного Закона, согласно которой пользователь информации имеет право не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ к которой неограничен (п. 3 ст. 8).

Особенность Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов заключается

втом, что он впервые законодательно устанавливает доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на информацию

вэлектронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети Интернет, открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.

Дискуссионным является вопрос безвозмездности доступа. С одной стороны, не следует отождествлять общедоступность с безвозмездностью доступа, поскольку накопление и структурирование информационных ресурсов — задача дорогостоящая. В то же время установление платного режима распространения данных является фактором ограничения доступа к соответствующим информационным массивам, поскольку чрезмерно высокий размер платы за распространение информации может быть завуалированной формой ограничения законных прав граждан на доступ к ней.

62

Законом об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов определяется, что данная информация может быть предоставлена бесплатно или за плату.

Плата за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления на материальном носителе может быть установлена, если объем запрашиваемой информации превышает размер, определенный Правительством РФ. В целях определения размера платы за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления вышеупомянутый Закон относит к ведению Правительства РФ утверждение методики расчета платы за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и примерной методики расчета платы за услуги по предоставлению информации о деятельности органов местного самоуправления. Размер и порядок внесения пользователем (потребителем) информации платы за услуги по предоставлению информации о деятельности федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов установлены постановлением Правительства РФ от 24.10.2011 № 860 «Об утверждении Правил взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»60.

Плата за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления включает расходы на копирование и предоставление информации.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что в соответствии с Законом об информации бесплатно предоставляется информация:

- о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях;

60 См.: СЗ РФ. 2011. № 44. Ст. 6274.

63

- затрагивающая права и установленные законодательством РФ обязанности заинтересованного лица.

Законами может быть установлена иная информация, предоставляемая бесплатно.

Установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. Таким образом, Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов содержит указанные выше случаи и условия.

В условиях нарастающей сложности социальных процессов и новых экономических вызовов важной задачей для федеральных органов исполнительной власти является необходимость формирования моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии гражданского общества в управлении государством, а также на использовании современных механизмов общественного контроля.

Открытые данные. Вопросы раскрытия информации в форме открытых данных для Российской Федерации являются актуальными в связи с подписанием, как упоминалось ранее Хартии отрытых данных, реализации международных обязательств и конституционного принципа открытости, а также в связи с тем, что в последнее время среди стран «группы восьми» проводятся глобальные рейтинги по уровню раскрытия информации в форме открытых данных, подготовленные Фондом открытых знаний (Open Knowledge Foundation).

Россия получила по итогам очередной международной Переписи открытых данных (Open Data Census) пять баллов из максимально возможных шести только за открытость данных о госрасходах и почтовых индексах, четыре — за данные о государственном бюджете, а вот по остальным направлениям — двойки, тройки и единицы.

В ходе переписи эксперты оценивали доступность открытых данных в общей сложности по десяти ключевым

64

направлениям: результаты выборов, государственный бюджет и расходы, регистрационные данные компаний, картографическая информация, национальная статистика, расписание транспорта, законодательство, база данных почтовых индексов, данные по основным источникам загрязнений.

Первые строчки в рейтинге занимают США и Великобритания (54 и 51 балл из 60 возможных), замыкают список Германия, Италия и Россия (41, 39 и 30 баллов соответственно).

Тема открытых данных и прозрачности государственного управления являлась одной из основных на саммите G8 в Северной Ирландии.

Открытые данные — это информация, размещаемая

всети Интернет в формате, который позволяет вести ее автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного использования

Протоколом заседания Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства от 25.12.2014 № 10 был утвержден (кстати, протоколом заочного

голосования) План мероприятий «Открытые данные Российской Федерации»61, устанавливающий обязанность Российской Федерации по публикации ключевых наборов данных

всоответствии с приоритетами, определенными в приложении к указанной Хартии и вытекающими из принципов организации информации в государственных информационных системах. Россия обязуется повышать актуальность, доступность, полноту и качество публикуемых открытых государственных данных, совершенствуя правовое, организационнометодическое и информационно-технологическое обеспечение деятельности по публикации открытых данных, совершенствуя государственную информационную инфраструктуру и целенаправленно формируя национальную инфраструктуру открытых данных.

Вуказанном Плане предусмотрено, что до конца 2014 г.

воткрытом машиночитаемом формате (с детализацией до

61 Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

65

уровня субъекта РФ) должны быть опубликованы такие социально значимые данные, как: государственная статистика; государственные картографические данные; о выборах в органы государственной власти; государственный бюджет; законодательство; государственные закупки (до уровня контракта, подпадающего под установленные законодательством критерии под юрисдикцией национальной лицензии открытых государственных данных)62.

Кроме того, необходимо отметить, что в приложении к вышеназванному Плану дана краткая характеристика таких тематических направлений (категорий данных) и примеры наборов данных, как: организации (реестр, ЕГРЮЛ, ЕГРИП, Статрегистр); преступность и правосудие; наблюдение за поверхностью Земли; образование; энергетика и окружающая среда; финансы и контракты; гепространственные данные; глобальное развитие; подотчетность государственных органов и демократия; здравоохранение; наука и исследования; статистика; социальная мобильность и обеспечение; транспорт и инфраструктура.

На дальнейшую реализацию политики по обеспечению открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления направлено и внесение изменений в законы об информации и об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов. В ст. 7 «Общедоступная информация» Закона об информации включены ч. 4–6, в которых закреплено предоставление такой информации государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети Интернет в форме открытых данных. Такой формат размещения допускает автомати-

62 По информации, размещенной на сайте открытого Правительства РФ (open.gov.ru) за 2014 г. опубликовано более двух тыс. наборов открытых данных, запущен единый портал открытых данных; доработана «Дорожная карта». В 2015–2016 гг. федеральные органы исполнительной власти должны раскрыть еще около 300 наборов открытых данных.

66

зированную обработку указанной информации без предварительных изменений человеком для ее повторного использования. В ст. 7 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов в 2014 г. введена ч. 2.1, законодательно закрепляющая, что «Общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети Интернет в форме открытых данных».

Открытые данные, как показал опыт США, Великобритании и других стран, позволяют создавать новые сервисы в сети Интернет, поддерживая тем самым IT-бизнес, а также совершенствовать инструменты общественного контроля за государством.

В соответствии с ч. 4 ст. 13, ч. 7.1 и 9 ст. 14 Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов, постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” в форме открытых данных»63 утверждены:

1. Правила отнесения информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуни- кационной сети Интернет в форме открытых данных.

2. Правила определения периодичности размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, сроков ее обновления, обеспечивающих своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в форме открытых данных.

63 См.: СЗ РФ. 2013. № 30 (Ч. 2). Ст. 4107.

67

3. Правила обязательного размещения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, созданной указанными органами или поступившей к ним при осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ или органам местного самоуправления, в информационно-телекоммуникацион- ной сети Интернет в форме открытых данных.

Проблемы правового обеспечения информационной открытости в настоящее время не получили однозначного решения в теоретических исследованиях в области информационного права. Представляется, что право на доступ к информации как юридическая категория исследовано недостаточно, его место в системе прав и свобод и в системе права, проблемы законодательного регулирования общественных отношений, связанных с доступом к открытой информации, проанализированы не в полной мере.

В соответствии с Законом об информации органы государственной власти также являются пользователями информации, однако согласно законодательным актам на них возложены обязанности по созданию информационных ресурсов и систем и предоставлению информации, причем приоритет также отдается обязанностям.

Кроме того, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, касающихся вопросов компетенции органов государственной власти в области создания открытых информационных ресурсов и систем и обеспечения доступа к ним граждан, в федеральных законах практически не получают отражения вопросы взаимодействия органов государственной власти и их доступа к создаваемым ресурсам посредством информационного обмена. В целях реализации

68

права органов государственной власти на доступ к информации в рамках информационного обмена соответствующие их правомочия должны быть закреплены на законодательном уровне.

Исходя из понимания права на доступ к информации как обеспеченной возможности ознакомления с информацией, представляется, что в предмет правового регулирования института права на доступ к информации могут быть включены общественные отношения, связанные с доступом к носителям информации, фиксацией информации на материальных носителях в целях ее дальнейшего использования и получением информации от конкретных субъектов, в том числе посредством обязательного доведения информации до пользователей.

Критериями обособления той или иной совокупности норм в конкретный правовой институт в теории права принято считать юридическое единство правовых норм, полноту регулирования определенной совокупности общественных отношений, обособление норм, образующих правовой институт, в главах, разделах, частях и иных структурных единицах законов, других нормативных правовых актов64.

Как показывает анализ нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы доступа к информации, в ряде законодательных актов содержатся определения, которые составляют основу понятийного аппарата права на доступ к информации как института права (например, определение доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, в Законе РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне»).

Далее рассмотрим проблемы, возникающие при реализации права на доступ к информации с использованием информационных систем общего пользования, в том числе сети Интернет.

В составе автоматизированных информационных систем создается и используется значительное количество государственных информационных ресурсов. Правовые условия

64 См.: Сырых В. М. Теория государства и права : учебник. М. : Юсти-

цинформ, 2001. С. 73.

69

использования электронного документа в значительной мере уже определены действующим законодательством. Положения, касающиеся вопросов использования информации в электронном виде, содержатся в федеральных законах, регламентирующих вопросы создания таких информационных систем, как ЕГРЮЛ, государственный земельный кадастр, регистр налогового учета и др. Однако при этом остается нерешенным вопрос о статусе и юридической силе документов, хранимых и обрабатываемых с помощью информационных систем, в частности при их предоставлении по телекоммуникационным каналам связи или при доступе к ним посредством использования информационных систем общего пользования.

Для решения указанных проблем необходима разработка нормативного правового акта, регламентирующего порядок использования электронных документов и обмена информацией в электронном виде, включая документы, хранимые, обрабатываемые и передаваемые с помощью автоматизированных информационных технологий.

Кроме того, учитывая, что предоставление информации посредством использования информационных систем получает все большее распространение и в нормативных правовых актах закрепляются соответствующие обязанности федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»65), необходимо также решение вопроса об ответственности при неразмещении открытой информации в информационной системе.

В целом использование информационных технологий для обеспечения прав физических и юридических лиц в процессе государственного управления, а равно упрощения их взаимодействия с государственными и муниципальными органами (в зарубежных странах указанные отношения разви-

65 См.: СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5832.

70