Правовые вопросы доступа к информации. Учебное пособие

ры, в том числе использовать шифровальные (криптографические) средства, для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения, а также от иных неправомерных действий.

Уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных, на который возлагается контроль и надзор за соответствием их обработки требованиям законодательства, является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи.

Большое внимание уделяется безопасности персональных данных. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.11.2012 № 1119 «Об утверждении требований к защите персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных»40 безопасность персональных данных достигается путем исключения несанкционированного, в том числе случайного, доступа к персональным данным, результатом которого может стать уничтожение, изменение, блокирование, копирование, распространение персональных данных, а также иных несанкционированных действий.

Безопасность персональных данных при их обработке в информационных системах обеспечивается с помощью системы защиты персональных данных, включающей организационные меры и средства защиты информации (в том числе шифровальные (криптографические) средства, средства предотвращения несанкционированного доступа, утечки информации по техническим каналам, программно-технических воздействий на технические средства обработки персональных данных), а также используемые в информационной системе информационные технологии. Технические и программные средства должны удовлетворять устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ требованиям, обеспечивающим защиту информации.

40 См.: СЗ РФ. 2012. № 45. Ст. 6257.

41

Политические и экономические реформы, которые переживает Россия в последние годы, определили в числе первоочередных задач создание единого информационно-правового пространства страны и информатизацию различных сфер народного хозяйства. Об актуальности данной проблемы свидетельствует и то, что возрастающее внимание, которое уделяется государством вопросам развития информационной сферы, а особенно совершенствованию правового регулирования отношений в этой области.

Свободный доступ граждан к правовой информации — одно из основных требований демократического общества, основа активного диалога между гражданами, обществом и властью.

42

ГЛАВА 2 ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ

ИДОСТУПНОСТИ ИНФОРМАЦИИ

ВИНФОРМАЦИОННОМ ОБЩЕСТВЕ

§1. Анализ законодательства Российской Федерации

всфере обеспечения реализации конституционного права

на информацию

В последнюю треть XX столетия во многих странах формируется национальное законодательство в области регулирования массовой и официальной информации, обеспечения доступа к информационным системам открытого режима, а также установления ограничений в доступе к государственной тайне и другим видам информации ограниченного доступа41.

Сегодня в Российской Федерации действует более 100 нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов формирования всевозможных видов общедоступных информационных ресурсов и доступа пользователей к открытой информации.

Большое значение для сближения национальных законодательств и правоприменительной практики при реализации информационных прав и свобод, в том числе «всеобщего доступа для всех», имеет Окинавская хартия глобального информационного общества (принята главами государств и правительств «Группы восьми» 22 июля 2000 г.).

Согласно Окинавской хартии глобального информационного общества информационно-коммуникационные технологии являются одной из самых мощных сил в формировании общества XXI в. Их революционное воздействие затрагивает образ жизни людей, их образование и работу, а также взаимодействие правительства с гражданским обществом. Возможность пользования преимуществами глобального информационного общества должна быть реализована всеми.

41 См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 75–79.

43

Прежде всего, Окинавская хартия глобального информационного общества является призывом ко всем, как в государственном, так и в частном секторе, преодолевать международный разрыв в области информации и знаний.

Однако в настоящее время до конца не урегулирована возможность доступа каждого члена общества к информационным и коммуникационным сетям. Хотя уже на законодательном уровне ряда стран Европы со стороны информационной индустрии и гражданского общества преодолен разрыв в области предоставления, передачи и хранения информации.

Необходимо расширение международного сотрудничества в области информационных отношений, поскольку это устранит барьер между развитыми и развивающимися странами.

Первый шаг по пути перевода права человека на информацию в национальную и международные системы права связан с признанием его за человеком и гражданином через международные и национальные акты. Такая легитимация этого права была осуществлена путем принятия Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта от 16 декабря 1966 года «О гражданских и политических правах», который был принят также резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН и вступил в силу только в 1976 г. В 1950 г. была принята Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 4 ноября 1950 г.), вступившая в си-

лу в 1953 г.

Одним из наиболее важных и актуальных принципов формирования информационного общества в Российской Федерации является обеспечение открытости в информационном обществе, доступа к информации о деятельности государственных органов, их прозрачности и открытости.

Проблемы формирования и использования открытой информации, включая открытые данные, связаны с тем, что действующие правовые нормы в настоящее время пока не в полной мере обеспечивают комплексный, системный подход к повышению открытости публичного управления.

44

Очевидно, что в условиях развития глобального информационного общества необходимы развитие и реализация принципа открытости и доступности информации как одного из его основных принципов, так как это ключевые показатели его развития.

В России разработка законодательного регулирования доступа к информации прошла длительный путь с начала в 90-х гг. прошлого века до настоящего времени42.

Кроме того, право граждан на доступ к информации было закреплено в Федеральном законе от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»43. В данном законе закреплено, что пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента РФ, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ и его Президиума.

В информационном обществе открытость обеспечивается принятием законодательных актов о доступе к информации, предусматривающих правовые механизмы такого доступа. Одним из первых таких законов стал Федеральный закон от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»44, который утратил силу в 2006 г. Но именно в нем были впервые закреплены принципы правового регулирования отношений в информационной сфере: принципы свободы поиска, получения, передачи информации любым законным способом, а также открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации.

Важным этапом на пути реализации права на доступ к открытой информации является как уже отмечалось принятие

42 См.: Морозов А. В., Полякова Т. А., Филатова Л. В. Этапы и проблемы формирования единого информационно-правового пространства России // Информационное право. 2012. № 1. С. 3–6.

43См.: РГ. 1995. 14 янв.

44См.: СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

45

Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к деятельности судов в Российской Федерации»45.

В целях обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установлены принципы достоверности информации и своевременности ее предоставления; свободы распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В законодательстве РФ определены такие способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которые были рассмотрены ранее.

Если гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, то организация (в широком смысле этого слова) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией уставной деятельности. Важно обратить внимание на то, что пользователь информации имеет право не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ к которой неограничен (п. 3 ст. 8 рассматриваемого Закона).

45 См.: РГ. 2008. 26 дек.

46

Распоряжением Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти46, разработанная в целях:

-повышения прозрачности и подотчетности государственного управления и удовлетворенности граждан качеством государственного управления;

-расширения возможностей непосредственного участия гражданского общества в процессах разработки и экспертизы решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти;

-качественного изменения уровня информационной открытости федеральных органов исполнительной власти;

-развития механизмов общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Данная Концепция входит в систему документов стратегического планирования47 в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании

вРоссийской Федерации»48 и направлена на повышение эффективности и результативности приоритетных мероприятий по совершенствованию системы государственного управления, определенных Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об

основных направлениях совершенствования системы государственного управления»49 и Основными направлениями деятель-

ности Правительства РФ на период до 2018 г., утвержденные Правительством РФ от 14.05.201550.

Указанная Концепция закрепляет основные принципы

открытости федеральных органов исполнительной власти,

46См.: СЗ РФ. 2014. № 5. Ст. 547.

47См.: Полякова Т. А., Афиногенов Д. А. Роль мониторинга состояния национальной безопасности в Российской Федерации в повышении эффективности государственного управления // Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 19–23.

48См.: СЗ РФ. 2014. № 26 (Ч. 1). Ст. 3378.

49См.: Там же. 2012. № 19. Ст. 2338.

50Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

47

задачи и механизмы (инструменты) их реализации и содержит систему стратегических ориентиров в области обеспечения открытости и прозрачности государственного управления, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу и формирования эффективного диалога федеральных органов исполнительной власти с гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом. Она должна стать основой системного подхода к повышению уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, включающего и создание методологической основы для дополнения и совершенствования действующей норма- тивно-правовой базы.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам, внедряют механизмы (инструменты) открытости, предусмотренные ранее упомянутой Концепцией, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти разработана с учетом отечественного и международного опыта обеспечения открытости государственных органов, а также в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-21251, Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р52, и государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 31353.

51См.: РГ. 2008. 16 февр.

52См.: СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

53См.: Там же. 2014. № 18 (Ч. 2). Ст. 2159.

48

Важное значение для развития правового обеспечения права на информацию имеет подписание на саммите государств — участников «Группы восьми» (G8) в Лох-Эрне 18 июля 2013 года Хартии по открытым данным, которой предусмотрено возложение добровольных обязательств по раскрытию правительственных данных в машиночитаемом формате, позволяющим в автоматизированном режиме собирать и анализировать информацию. В зарубежных государствах в настоящее время на национальном уровне принимаются различные концептуальные, стратегические, политические и иные правовые документы, которые базируются на положениях таких международных актов, как: Окинавская хартия глобального информационного общества, Декларация принципов Всемирного саммита по информационному обществу «Построение информационного общества — глобальная задача нового тысячелетия» от 12 декабря 2003 г., Тунисские обязательства (приняты на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества (Тунисский этап) 18 ноября 2005 г.), а также общепризнанных принципах и нормах международного права, резолюциях ООН, Совета Европы, и т. д. Следует отметить, что обеспечение потребностей и интересов граждан, регулярное распространение достоверной информации и активное взаимодействие органов государственной власти, экспертного сообщества и институтов гражданского общества становится основным направлением совершенствования организации государственного управления в развитых зарубежных странах54.

Государственная политика открытости в России, в целом, отражает мировые тенденции в отношении открытых данных и обеспечения прозрачности посредством публикации соответствующих доктринальных документов в этой сфере, осуществления своевременного и публичного обновления

54 См.: Морозов А. В., Полякова Т. А. Организационно-правовое обеспечение информационной безопасности : монография. М. : РПА Минюста Рос-

сии, 2013. С. 76.

49

документов государственного планирования в области открытых данных при сохранении приверженности базовым принципам открытости и доступности информации, которые закреплены в Конституции.

Проблемы, связанные с необходимостью создания системы правового обеспечения доступа к информации, возникли в рамках общей тенденции построения в России демократического государства и обусловлены, в первую очередь, признанием и соблюдением прав и свобод человека во всех сферах его жизнедеятельности.

В государстве, основанном на публичном управлении, право на информацию исполняет коммуникативную функцию, направленную на формирование гражданами осознанной позиции, определяющей их взгляды на государственные дела и общественную жизнь. Поэтому свобода каждого на формирование своего мнения на основе полученной информации и свобода распространения мнения необходимы для демократического развития.

Развитие сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, совершенствование законодательства в информационной среде актуально для Российской Федерации. Эта задача ставится в ряде программных документов, в том числе в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212, государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 313, решение которой затрагивает широкий комплекс вопросов.

К показателям движения к информационному обществу принято относить расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к ней, увеличение объемов информационных услуг. Вопросы доступа к информации в условиях, когда постиндустриальное общество перехо-

50