Правовые вопросы доступа к информации. Учебное пособие

-сведения о структуре и функциях органов власти, принимаемых ими решениях и другой деятельности, осуществляемой органами власти при реализации их полномочий;

-сведения о руководителях органов власти;

-тексты правовых актов, принимаемых органами власти, включая законы города Москвы, постановления Московской городской думы, указы и распоряжения мэра Москвы, постановления и распоряжения Правительства Москвы.

Статья 4 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об

обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»21 к основным принципам обеспечения доступа к информации относит:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) своевременность и достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

3) свободу поиска, получения и передачи информации

одеятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) соблюдение прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Вышеперечисленные принципы обеспечения доступа к информации основываются, можно сказать, на таких основных (главных) принципах правового регулирования отношений в информационной сфере, закрепленных в ст. 3 Закона об информации, как конституционный принцип свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом и допустимость ограничения доступа к информации только федеральными законами.

В целях охраны и защиты права на доступ к информации Конституция устанавливает гарантии, обязанности, механизмы защиты и ответственности.

21 См.: РГ. 2009. 13 февр.

21

К основным конституционным гарантиям относятся:

-признание прав и свобод человека и гражданина, в том числе и право на информацию, неотчуждаемыми (ст. 17), равными (ст. 19), непосредственно действующими (ст. 18) согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и защищаемыми государством (ч. 4 ст. 15);

-законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15);

- права и свободы «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18);

-органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24);

-сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным зако-

ном (ч. 3 ст. 41);

-защита прав и свобод каждого, в том числе право каждого на самозащиту «всеми способами, не запрещенными законом» (ч. 2 ст. 45), судебную защиту (ч. 1 и 2 ст. 46), между- народно-правовую защиту (ч. 3 ст. 46).

К механизмам доступа к открытой информации можно отнести:

-структурирование открытой информации по уровням доступа на подлежащую обязательному опубликованию в СМИ; предоставляемую по запросу каждого гражданина; обязательно предоставляемую по запросу отдельных категорий граждан;

22

-публикацию в общедоступных изданиях документированной информации, подлежащей обязательному распространению, всех перечней по установлению ограничений и запретов в информационной сфере, перечня органов государственной власти и местного самоуправления (с указанием их функций и адресов);

-создание общедоступных баз данных в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе на общедоступных серверах с указанием в СМИ их адресов

ипорядка получения информации;

-порядок предоставления информации, предусматривающий сроки, объем и форму предоставления информации в зависимости от правового статуса организации, в адрес которой направлен запрос;

-установление источников финансирования и покрытия расходов, связанных с предоставлением информации, — в соответствии с нормой ГК (п. 2 ст. 779) предоставление информации отнесено к обязательствам о возмездном оказании услуг.

§ 3. Ограничение доступа к информации

Принципы ограничения прав граждан содержатся в Конституции в ст. 17: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Анализируя ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции, можно сделать вывод, что к основаниям ограничения основных информационных прав и свобод граждан законодатель относит:

-защиту основ конституционного строя;

-нравственности;

-здоровья;

-прав и законных интересов других лиц;

-обеспечение обороны страны и безопасности государства. В ст. 56 Конституции указывается на возможность

ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом.

23

Часть 2 ст. 29 Конституции устанавливает правовые барьеры против злоупотребления свободой слова, выражения мнения. Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Гарантии и одновременно пределы осуществления информационных прав и свобод человека и гражданина закреплены в ст. 24 Конституции, которая устанавливает, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Данное конституционное положение является одной из гарантий закрепленного в ст. 23 Конституции права на неприкосновенность частной жизни. Оно призвано защитить частную жизнь, личную и семейную тайну от проникновения в нее со стороны как государственных органов, органов местного самоуправления, так и негосударственных структур, отдельных граждан.

Случаи прямого ограничения информационных прав имеют место в следующих ситуациях:

-использование прав в целях насильственного изменения конституционного строя;

-пропаганда социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного, языкового превосходства, насилия и войны;

-нарушение права на неприкосновенность частной жизни (на личную, семейную тайну, неприкосновенность жилища, права на уважение и защиту чести, достоинства и репутации, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений). К сфере частной жизни автор относит и право на отказ от свидетельствования против себя самого, своего супруга и близких родственников;

-нарушение права на государственную, служебную, профессиональную, коммерческую и банковскую тайну.

Закон об информации в ст. 9 «Ограничение доступа к информации» определяет цели ограничения доступа к информации.

24

В зависимости от того значения, которое имеет информация по отношению к правам, свободам и законным интересам человека, безопасности общества и государства, имеет смысл в настоящее время говорить о разделении всего массива информации на информацию, изъятую из оборота; информацию, находящуюся в ограниченном обороте; и информацию, находящуюся в свободном доступе.

Указанным законом устанавливается обязательность соблюдения конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

Указом Президента РФ от 06.03.1997 № 188 утвержден Перечень сведений конфиденциального характера22. К ним относятся:

1)сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в СМИ в установленных федеральными законами случаях;

2)сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах

государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»23 и другими нормативными правовыми актами;

3)служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти (служебная тайна);

4)сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайны, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т. д.);

22См.: СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127.

23См.: Там же. 2004. № 34. Ст. 3534.

25

5)сведения, связанные с коммерческой деятельностью,

доступ к которым ограничен в соответствии с Федеральным законом от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»24;

6)сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

Статья 9 Закона об информации имеет отсылочную

норму. Закон РФ от 27.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне»25 регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.

Государственная тайна — защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативнорозыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Конституция гарантирует каждому гражданину право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения (ст. 23). Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ст. 24).

Личная и семейная тайна в соответствии со ст. 150 части первой ГК отнесены к нематериальным благам, на них распространяется соответствующий правовой режим. Личная

исемейная тайны, а также тайна корреспонденции должны быть обеспечены при осуществлении оперативно-розыскной дея-

тельности (ст. 5 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»26 ).

24См.: РГ. 2004. 5 авг.

25См.: СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220.

26См.: Там же. 1995. № 33. Ст. 3349.

26

Статья 137 УК предусматривает ответственность за нарушение неприкосновенности частной жизни. Незаконный сбор или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичных выступлениях, демонстрирующемся произведении или СМИ наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо обязательными работами на срок от 120 до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до четырех месяцев.

Те же деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере от 100 до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев.

Встатье 26 Федерального закона от 26.07.2006 2006

№135-ФЗ «О защите конкуренции»27 установлены обязанности и ответственность федерального антимонопольного органа по соблюдению коммерческой тайны. Сведения, ее составляющие, полученные федеральным антимонопольным органом, не подлежат разглашению. В случае разглашения сотрудники этого органа несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ, в порядке, установленном законом. Причиненные финансовой организации убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Всоответствии с Федеральным законом от 06.12.2011

№402-ФЗ «О бухгалтерском учете»28 содержание регистров бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности

является коммерческой тайной, которую обязаны хранить

27См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3434.

28См.: Там же. 2011. № 50. Ст. 7344.

27

лица, получившие доступ к такой информации. За ее разглашение они несут ответственность, установленную законодательством РФ.

Статья 857 части второй ГК содержит положения о банковской тайне. Банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте.

Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также представлены в бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, определенных законом. При разглашении банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков.

Банковская тайна определена также ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»29.

Кредитная организация, Центральный банк Российской Федерации, организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов, гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Об этом, а также об иных сведениях, определяемых кредитной организацией, все служащие обязаны хранить тайну, если это не противоречит федеральному законодательству.

Справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, налоговым органам, таможенным органам РФ в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора — органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.

29 См.: СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.

28

За разглашение банковской тайны Центральный банк Российской Федерации, организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов, кредитные, аудиторские и иные организации, уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, а также их должностные лица и работники несут ответственность, включая возмещение нанесенного ущерба, в порядке, установленном федеральным законом.

Статьей 946 части второй ГК законодательно закреплена тайна страхования — страховщик не вправе разглашать полученные им в результате профессиональной деятельности сведения о страхователе, застрахованном лице и выгодоприобретателе, состоянии их здоровья, а также об имущественном положении этих лиц.

Согласно ст. 33 Закона РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»30 должностные лица органа страхового надзора не вправе разглашать в какой-либо форме сведения, составляющие коммерческую и иную охраняемую законом тайну субъекта страхового дела, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ.

Налоговая тайна рассматривается ст. 102 части первой НК. Ее составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:

1)разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;

2)об идентификационном номере налогоплательщика;

3)о нарушениях законодательства о налогах и сборах

имерах ответственности за эти нарушения;

30 См.: РГ. 1993. 12 янв.

29

4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам).

Налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами, органами внутренних дел, органами государственных внебюджетных фондов и таможенными органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

К разглашению налоговой тайны относится, в частности, использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа внутренних дел, органа государственного внебюджетного фонда или таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей. Поступившие в такие органы сведения, составляющие налоговую тайну, имеют специальный режим хранения и доступа.

Доступ к этим сведениям имеют должностные лица, определяемые федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области таможенного дела.

Утрата документов, содержащих составляющие налоговую тайну сведения, либо их разглашение влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами.

Пункт 4 ст. 82 части первой НК также гласит, что при осуществлении налогового контроля не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации

30