Правовые вопросы доступа к информации. Учебное пособие

доступа, сбора, хранения, использования и распространения) информации в целях, не противоречащих свободам, правам

иинтересам личности, общества и государства. Правда, здесь необходимо сделать уточнение о том, что по общему правилу цели доступа к информации не должны противоречить правам и интересам других лиц, общества, государства. Но об ограничениях права на информацию речь пойдет ниже.

Существует еще ряд прав, относимых к информационным:

-право, прописанное в ст. 23 ч. 1 Конституции: «Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную

исемейную тайну, защиту своей чести и доброго имени»;

-право, изложенное в ч. 2 ст. 23 Конституции: «Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений...». Тем самым ограничивается право на доступ к персональным данным любых лиц, кроме самих этих лиц;

-свобода мысли и слова: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова» (ч. 1 ст. 29 Конституции);

-право на свободу выражения своих мнений и убеждений — ч. 3 ст. 29 Конституции: «Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений»;

-право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления: «Граждане

Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» (ст. 33 Конституции). Тем самым данная норма обязывает государственные органы и органы местного самоуправления создавать информационные ресурсы в сфере их деятельности и предоставлять из них информацию обратившимся субъектам по их запросам;

- право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды — ст. 42 Конституции: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную

11

информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением»;

-свобода преподавания (ч. 1 ст. 44 Конституции);

-право на доступ к культурным ценностям и участие

вкультурной жизни — ч. 2 ст. 44 Конституции. Данная статья возлагает на учреждения культуры, другие структуры, обладающие культурными ценностями, обязанности обеспечивать доступ каждого к этим ценностям, т. е. поиск и получение информации об этих ценностях. При этом на каждого, допущенного к соответствующим культурным ценностям и учреждениям культуры, возлагается обязанность сохранять эти ценности — ст. 44: «Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры»;

-право на получение квалифицированной юридической помощи — ст. 48 Конституции.

Гарантии получения каждым сообщений, извещающих о положении дел, о получении свободной массовой информации, закрепляются ч. 5 ст. 29 Конституции: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

Перечисленные выше права и свободы личности при своей реализации могут быть ограничены как правами и свободами других лиц, так и по другим основаниям и в случаях, прямо указанных в федеральных законах. Цель ограничений — сузить свободу и сдержать реализацию антиобщественных интересов личности.

Право на получение информации от государственных органов и органов местного самоуправления также закреплено в ст. 33 Конституции, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

12

§ 2. Понятие доступа к информации. Соотношение понятий «право на информацию» и «право на доступ к информации»

Одно из основных информационных прав — право на доступ к информации, включающее в себя право каждого свободно искать информацию и право получать ее от лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях.

Политико-правовой институт «право народа знать» — часть более широкой и объемной правовой конструкции — права на информацию. В свою очередь, право на информацию — естественно-правовая по своему происхождению и статусу реакция каждого на присущее любой человеческой натуре стремление познать новое и неизведанное, на желание знать, что будет завтра и что было вчера. Наконец, на законный интерес иметь максимально полную информацию о сути вариантов в любой ситуации выбора5.

Право на доступ к информации представляет собой, прежде всего, право на ознакомление с информацией, обуславливающее возможность ее использования (обеспеченную возможность воспринять конкретное содержание). В качестве субъективного права в системе прав и свобод человека и гражданина право на доступ к информации является конституционным, личным и информационным правом.

Рассматривая совокупность правовых норм в системе права, право на доступ к информации представляет собой институт информационного права и в то же время является комплексным межотраслевым институтом системы законодательства.

Для определения понятия и содержания права на доступ к информации в первую очередь важно рассмотрение таких понятий, как «доступ» и «доступность». В словарях понятие

5 См.: Монахов В. Н. Информация как общественное достояние: поли- тико-правовые грани проблемы // Информация как общественное достояние: обеспечение доступа в библиотеках: Материалы междунар. конф. (Москва,

27–28 октября 2004 г.). СПб., 2004. С. 52.

13

«доступ» определяется как «разрешение пользоваться чемнибудь, возможность пользования чем-либо, получения чеголибо, «допуск»6, а «доступный» — «открытый для пользования», «легкий для понимания»7. Исходя из указанных определений, доступ к информации можно определить как возможность пользования данной информацией. В определениях доступа к информации, содержащихся в сводном словаре основных терминов и понятий «Защита информации», составленном А. И. Алексенцевым, акцент делается на понятии «ознакомление». «Ознакомить» означает «дать кому-либо сведения о чем-либо, сделать кому-либо известным чтолибо», а «ознакомиться» — «получить сведения, приобрести знания о чем-либо»6. Таким образом, право на доступ к информации как возможность пользоваться указанной информацией базируется в первую очередь на возможности ознакомления с ней как правомочии конкретного субъекта.

На основании изложенного право на доступ к информации в качестве субъективного права можно определить как право на ознакомление с информацией, обусловливающее возможность ее использования.

Понятие доступа к информации законодательно закреплено в Законе об информации. Доступ к информации — это возможность получения информации и ее использование.

Остановимся на вопросе соотношения понятий «право на информацию» и «право доступа к информации». Основа права на доступ к информации содержится в ст. 29 ч. 4 Конституции: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Правовой механизм реализации этого права представлен в § 2 гл. 1 настоящего учебного пособия.

6Словарь русского языка : в 4 т. / под ред. А. П. Евгеньевой. М., 1957.

Т. 1. С. 594.

7Толковый словарь русского языка : в 4 т. / под ред. Д. Н. Ушакова.

М., 1935. Т. 1. С. 492.

14

Анализ содержания понятий «права на доступ к информации» как субъективного права и «права на информацию» показывает некоторое несовпадение правомочий реализации этих прав. В качестве юридической категории субъективное право раскрывается как набор определенных возможностей индивида или как сложное явление, включающее в себя ряд правомочий8. Эти правомочия составляют содержание любого права. Соответственно, содержанием права на доступ к информации являются те правомочия субъектов, посредством реализации которых может быть обеспечен доступ к информации. В научной литературе по информационному праву вопрос о составе правомочий указанного права не получил однозначного решения: исходя из конституционной нормы, закрепляющей право каждого искать, получать, производить и распространять информацию, право на доступ к информации определяется через сумму нескольких из перечисленных конституционных прав, в основном права искать и права получать информацию9. Это важнейшие правомочия субъектов при реализации права на доступ к информации, однако, как показывает анализ законодательства в данной области, спектр правомочий значительно шире.

Кроме того, при исследовании правовых проблем, связанных с доступом к информации, следует обратить внимание на неоднозначность содержания понятий «право на информацию» и «право на доступ к информации». По общему мнению, первое из них включает все правомочия, перечисленные в ч. 4 ст. 29 Конституции. В то же время вопрос о содержании

8 См., напр.: Проблемы общей теории права и государства : учебник для вузов / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2001. С. 53; Теория государства и права : учебник для юридических вузов и факультетов / под. ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М. : Норма, 1998. С. 123.

9 См., напр.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информаци-

онное право : учебник. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2001. С. 76–78; Копылов В. А Информационное право: вопросы теории и практики. М. : Юристъ, 2003. С. 53; Бачило И. Л. Информационное право: основы практической информатики : учебник. М. : изд. Тихомирова М. Ю., 2001. С. 62.

15

второго понятия до настоящего времени не получил однозначного решения ни в научных работах, ни в нормативных правовых актах.

Содержание права на доступ к информации составляют следующие правомочия:

-право доступа к документам, информационным ресурсам, информационным системам;

-право запрашивать информацию;

-право получать информацию;

-право фиксировать информацию, в том числе с помощью технических средств;

-право на воспроизведение информации;

-право на доведение информации до конкретных субъектов посредством ее опубликования, а также направления по сетям электрической и почтовой связи, передачи через СМИ

врежиме регулярных сообщений;

-право получать консультационную помощь по вопросам доступа к информации.

Содержание права на доступ к информации для конкретного субъекта напрямую связано с его правовым статусом в данном правоотношении, что нельзя признать обоснованным применительно к открытой информации. Право на доступ к открытой информации должно реализовываться через единый состав закрепленных законом правомочий для всех субъектов права.

В целях создания механизма реализации права на доступ к информации необходимо закрепление указанных правомочий на законодательном уровне.

При этом также следует учитывать, что для некоторых физических лиц законом установлены специальные гарантии по предоставлению информации.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»10 государство гарантирует инвалиду

10 См.: СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.

16

право на получение необходимой информации, для чего должны быть приняты меры по укреплению материальнотехнической базы редакций, издательств и предприятий полиграфии, выпускающих специальную литературу для инвалидов, а также редакций, программ, студий, предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих выпуск грамзаписей, аудиозаписей и другой звуковой продукции, кино-

ивидеофильмов и другой видеопродукции для инвалидов (ст. 14). В законе также установлено, что выпуск периодической, научной, учебно-методической, справочно-информа- ционной и художественной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефноточечным шрифтом Брайля, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Согласно данному Закону вводится система субтитрирования или сурдоперевода телевизионных программ, кино- и видеофильмов. В соответствии с Феде-

ральным законом от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле»11 слепые и слабовидящие имеют право на библиотечное обслуживание и получение документов на специальных носителях информации в специальных государственных библиотеках и других общедоступных библиотеках.

Всоответствии с Законом РФ от 02.07.1992 № 3185-I

«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»12 лица, страдающие психическими расстройствами, также обладают всеми правами и свободами граждан, предусмотренными Конституцией. При этом все лица, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи имеют право на получение информации о своих правах, а также в доступной для них форме

ис учетом их психического состояния информации о характере имеющихся у них психических расстройств и применяемых методах лечения (ст. 5). Врач обязан предоставить лицу, страдающему психическим расстройством, в доступной для

11См.: СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

12См.: ВСНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.

17

него форме и с учетом его психического состояния информацию о характере психического расстройства, целях, методах, включая альтернативные, и продолжительности рекомендуемого лечения, а также о болевых ощущениях, возможном риске, побочных эффектах и ожидаемых результатах. При этом в литературе отмечается, что выбор доступной формы и учет психического состояния пациента при сообщении ему медицинской информации — вопрос врачебной этики и зависит от искусства врача13.

Учеными высказываются также мнения о необходимости обеспечения доступности правовой информации. Так Т. В. Кашанина и А. В. Кашанин14 отмечают, что нормативные акты должны быть доступными для понимания гражданами, причем законодатель должен ориентироваться не на интеллектуалов, а на людей среднего или даже ниже среднего интеллектуального уровня. При этом нормативные акты должны излагаться простым, ясным языком, отличаться строгостью стиля, соответствовать законам формальной логики, а также не носить слишком абстрактного характера, но одновременно и не увязать в деталях; в них не должно быть сложных юридических терминов.

Вопрос о доступной форме также приобретает особую актуальность в связи с ориентацией на предоставление информации посредством применения информационных систем общего пользования и сети Интернет, поскольку далеко не все граждане имеют возможность реализовать свое право на доступ к информации указанным способом. Так, с 1 января 2016 г. вступает в силу постановление Правительства РФ от 09.06.2015 № 567 «О внесении изменения в Положение о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации»15, в соответствии с которым Министерство связи

13См.: Комментарий к законодательству Российской Федерации в области психиатрии / под общ. ред. Т. Б. Дмитриевой. М. : Спарк, 1997. С. 47.

14См.: Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права : учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М. : Норма : ИНФРА-М, 2000. С. 79.

15См.: СЗ РФ. 2015. № 24. Ст. 3486.

18

имассовых коммуникаций Российской Федерации уполномочено принять порядок обеспечения условий доступности для инвалидов по зрению официальных сайтов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сети Интернет.

Вотношении юридических лиц право на информацию закреплено Законом об информации. Положения, согласно которым информация должна предоставляться, наряду с гражданами, и юридическим лицам содержатся в федеральных законах от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле» и от

21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок и ним»16.

Внаучной литературе отмечается, что любая организация (юридическое лицо) имеет право на получение информации по кругу своей деятельности от государственных органов. Эта информация связана с правилами образования организации (регистрационный, разрешительный, лицензионный порядок); налаживанием своей собственной информационной (производственной) базы; ведением деловой, служебной информации (учет отчетность, договорные отношения и т. п.); обеспечением контрольной деятельности со стороны государства и предоставлением своей информации государственным органам по установленным правилам; обеспечением безопасности своей деятельности — производственной и личной.

Для изучения понятия доступа к информации необходимо рассмотреть понятие «информация».

Толковый словарь русского языка дает такое определение информации — это «сведения об окружающем мире

ипротекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством». Понятие «сведения» он раскрывает как «познания в какой-либо области, известия, сооб-

щения, знания, представления о чем-либо»17. В словаре

16См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

17Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 80 000 слов

ифразеологических выражений. 4-е изд., доп. М. : ИТИ Технологии, 2006. С. 253.

19

русского языка под информацией понимаются «сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо»18.

Такие определения делают информационную сферу весьма широкой. Это библиотеки, архивы, печатные СМИ и информация, предоставляемая через сеть Интернет, — все, что ежедневно окружает человека.

Такое же широкое понятие информации дается в Законе об информации — это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их предоставления.

Следует выделить следующие основные подходы к определению понятия информации:

1.Информация — это совокупность сведений, необходимых для активного воздействия на управляемую систему

сцелью ее оптимизации.

2.Информация — это набор узко специализированных данных, продуцируемых в многомиллиардных количествах во всех сферах деятельности общества.

3.Информация — это необходимый резерв и ресурс со-

циально-экономического развития общества, подобный другим ресурсам: трудовым, энергетическим, материальным19.

Если рассматривать информацию как объект правовых отношений, то в соответствии с Законом об информации она может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации, либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.

В Законе г. Москвы от 31.03.2004 № 20 «О гарантиях

доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы»20 к информации о деятельности органов власти отнесены:

18Ожегов С. И. Словарь русского языка. 24-е изд., испр. М. : Оникс, Мир и Образования, 2007. С. 246.

19См.: Винер Н. Кибернетика и общество. М. : Изд-во иностранной лит-

ры, 1958. С. 89.

20См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. 7 мая.

20