Правовой режим курортов. Учебное пособие

Правовой режим курортов

→формирование потребности к здоровому образу жизни, что предполагает регулярное потребление услуг санаториев и профилакториев;

→создание условий для повышения эффективности деятельности предприятий санаторно-курортного комплекса.

Решение первых двух проблем связано с популяризацией отдыха на отечественных курортах, в том числе путем формирования у населения культуры здоровья, а также повышением качества сана- торно-курортных услуг. Это может быть обеспечено в ходе реализации комплексной государственной программы, предполагающей широкую пропаганду здорового образа жизни.

Представляется необходимой разработка и реализация государственной программы реструктуризации сети предприятий са- наторно-курортного комплекса. Как инструмент государственного воздействия на экономические процессы подобная программа органично вписывается в рыночные механизмы функционирования курортной отрасли.

Реализация программы позволит решить социальные, экономические, финансовые, структурно-организационные, экологические

идругие проблемы, которые объективно не могут быть решены только механизмами рыночной экономики без активного участия государства. Концептуальные основы программы реструктуризации сети предприятий санаторно-курортного комплекса представлены ниже.

Основной целью программы является создание необходимых условий для достижения доступности и высокого качества санатор- но-курортных услуг путем рационального размещения предприятий санаторно-курортного комплекса. Кроме того, необходимо выравнивание возможностей доступа населения к получению качественных санаторно-курортных услуг, при условии эффективного использования кадровых, финансовых, материально-технических и природных лечебных ресурсов, а также современной эффективной организации здравоохранения.

Важным методологическим принципом разработки программы реструктуризации сети предприятий санаторно-курортного комплекса является принцип непрерывности мониторинга и точного определения (количественного или качественного) ожидаемого эф-

фекта (социального, экономического, экологического).

51

Правовой режим курортов

Программа реструктуризации сети предприятий комплекса состоит из функциональных (относящихся к конкретным сферам осуществления санаторно-курортной политики) и отраслевых (относящихся к конкретным отраслям комплекса) блоков. Они объединены общей стратегической целью, сформулированной в программе.

Основными принципами разработки программы должны быть системность, комплексность, целенаправленность, адресность, блочный принцип построения и выделение базовых составляющих.

Достижение главной цели программы возможно лишь в результате совершенствования стратегического управления санатор- но-курортным комплексом на всех иерархических уровнях (федеральном, региональном, на уровне хозяйствующего субъекта).

Таким образом, государство стимулирует правомерное поведение субъектов экологических правоотношений путем воздействия па их экономические интересы.

Вопросы и задания

1.Понятие экономического механизма обеспечения природопользования и охраны окружающей среды курортов.

2.Законодательство, регулирующее применение экономических мер охраны окружающей среды курортов.

3.Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды курортов.

4.Система платежей за пользование природными ресурсами. Плата за загрязнение окружающей среды и другие виды негативного воздействия на окружающую среду курортов.

5.Финансирование программ и мероприятий по охране окружающей среды курортов. Источники финансирования.

6.Поддержка развития курортов в Российской Федерации.

7.Имущество санаторно-курортных организаций и порядок его использования

8.Экологическое страхование: понятие, цели. Обязательное государственное экологическое страхование. Добровольное экологическое стра-

хование.

Литература

Основная: 1, 2. Дополнительная: 1.

52

Правовой режим курортов

6. Особенности охраны окружающей среды на территории курортов

Цель – углубить и закрепить теоретические знания, полученные в процессе самостоятельной работы, привить навыки устного изложения материала, анализа понятия и особенностей охраны окружающей среды на территории курортов.

Формируемые компетенции: ПК-2.

В результате изучения дисциплины студент должен:

→знать понятие и особенности охраны окружающей среды на территории курортов.

→уметь определять понятие и особенности охраны окружающей среды на территории курортов с профессиональной точки зрения.

Актуальность темы: поскольку при строительстве жилых и производственных вооружений, прокладке коммуникаций, функционировании промышленных предприятий, транспортных перевозках, агрохимической обработке полей на территории курортов происходит воздействие на окружающую среду, и этот вред от такого воздействия необходимо минимизировать, в законодательстве уделяется особое внимание охране окружающей среды курортов в процессе хозяйственной и иной деятельности человека.

Теоретическая часть

Наиболее интенсивное загрязнение окружающей среды курортов, как и иное негативное воздействие на окружающую среду, происходит в процессе хозяйственной деятельности человека. Так или иначе, при строительстве жилых и производственных вооружений, прокладке коммуникаций, функционировании промышленных предприятий, транспортных перевозках, агрохимической обработке полей на территории курортов происходит воздействие на окружающую среду, однако вред от такого воздействия необходимо минимизировать. Поэтому в законодательстве уделяется особое внимание охране окружающей среды курортов в процессе хозяйственной и иной деятельности человека (иная деятельность – это и бытовая, потребительская, в результате которой, в частности, образуется большое количество отходов). Этой цели служат установленные законом методы экономического регулирования, норма-

53

Правовой режим курортов

тивы допустимого воздействия на окружающую среду, проведение экологического мониторинга, экологического контроля, формирование экологической культуры населения, применение мер ответственности к нарушителям.

В Законе об охране окружающей среды специальная глава посвящена требованиям по охране окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Их можно условно разделить:

→на общие экологические требования по всем стадиям хозяйственной деятельности;

→особые требования к отдельным отраслям хозяйства;

→требования к градостроительной деятельности;

→требования к обращению с опасными веществами;

→требования к обращению с отходами.

Закон об охране окружающей среды подробно регламентирует, какие экологические требования необходимо соблюдать на каждом из этапов строительства любого рода зданий, строений, сооружений, иных объектов. Этапы возведения зданий, строений, сооружений. Закон выделяет этапы возведения сооружений, оказывающие прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду: размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация, ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов. На всех этих этапах следует предусматривать мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Окружающая среда курортов РФ является комплексом объектов, подлежащих правовой охране. Под объектами правовой охраны окружающей среды курортов понимаются составные части окружающей среды, находящиеся в экологической взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом, поскольку представляют экономический, экологический, рекреационный, демографический, эстетический интерес. Объекты правовой охраны окружающей среды курортов можно классифицировать по трем группам.

Первая группа объектов правовой охраны состоит из основных отдельных природных ресурсов: земля, ее недра, воды, леса.

54

Правовой режим курортов

Под землей понимается поверхность, охватывающая плодородный слой почвы.

Недрами считается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для изучения и освоения. К недрам относится и поверхность земли, если она содержит запасы полезных ископаемых. Главные проблемы, которые сегодня имеют место на территориях курортов РФ, связаны с комплексным использованием минеральных ресурсов ввиду их невозобновляемости и захоронением в недрах отходов, особенно токсичных. Правовое регулирование охраны недр земли предусмотрено Законом РФ «О недрах».

Под водами понимается вся вода, находящаяся в водных объектах. Основная задача в использовании вод – обеспечение надлежащего питьевого водоснабжения, предупреждение загрязнения и истощения вод от промышленных и бытовых сбросов. Основным нормативным правовым актом в этой области является Водный кодекс РФ.

Также объектами охраны являются леса и иная растительность. Их главная функция – выработка кислорода («легкие планеты»), рекреация, т. е. восстановление здоровья путем отдыха вне жилища. Проблемы – переруб, захламление, пожары, воспроизводство лесов

ииных зеленых насаждений. Основное правовое регулирование охраны, рационального использования и защиты лесов осуществляют нормы Лесного кодекса РФ.

Ко второй группе относятся подлежащие охране в первоочередном порядке естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию, имеющие глобальное значение. Они обеспечивают непрерывный процесс обмена веществ и энергии внутри природы, между природой и человеком, представляя природную среду обитания человека.

Вст. 1 Закона об охране окружающей среды под естественной экологической системой понимается объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-террито- риальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом

иэнергией.

55

Правовой режим курортов

Ранее согласно Закону РФ от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» под окружающей или природной средой и ее охраняемыми объектами понимались только природные компоненты. В круг охраняемой законом естественной среды обитания не входили: товарно-материальные объекты, созданные человеком; части природы, вышедшие из экологической связи с природой (изъятая из нее вода в кране, изъятые из естественных условий животные); элементы природы, не представляющие в данное время социальной ценности или охрана которых пока невозможна.

В Законе об охране окружающей среды понятие охраняемой среды расширилось: в нее теперь включены не только компоненты природной среды и природные объекты, но и природно-антропо- генные и антропогенные объекты, что коренным образом меняет правовое представление об окружающей среде и ее охране.

Согласно ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» природный объект – это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природно-антропогенный объект – природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. Антропогенный объект – объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

Охране подлежат природные географические ландшафты – естественные комплексы, в которые входят природные компоненты, находящиеся во взаимодействии, образующие рельеф местности. Типичные ландшафты – горные, предгорья, равнинные, холмистые, низменности. Их учитывают и используют при строительстве городов, прокладке дорог, организации туризма. В ст. 1 Закона об охране окружающей среды природный ландшафт определяется как территория, не подвергшаяся изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризующаяся сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.

Природный комплекс – это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками.

56

Правовой режим курортов

Всоответствии со ст. 1 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», природные лечебные ресурсы – это минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Ст. 1 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» не содержит исчерпывающего перечня природных лечебных ресурсов. Причина такой формулировки, по-видимому, в том, что на территории каждого курорта РФ свои природные лечебные ресурсы.

Россия располагает всеми видами природных лечебных ресурсов. В России есть все типы минеральных вод, все климатические зоны.

Особенности правового режима курортов выражаются в правилах охраны окружающей среды, правилах использования природных, в т. ч. лечебных, ресурсов, порядке осуществления вещных прав на природные объекты и ресурсы, правилах оборотоспособности природных объектов и ресурсов, юридической ответственности за нарушение режима курортов.

Главным элементом правового режима курортов являются правила охраны окружающей среды, которые установлены ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях

икурортах»

Вцелях охраны и защиты окружающей среды курортов от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Вграницах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения

ипрофилактики заболеваний населения, на территориях лечеб- но-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. Для лечебно-оздорови- тельных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие),

57

Правовой режим курортов

устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Округ санитарной охраны – это установленная компетентными органами территория, отграничения на местности в натуре с целью охраны природных лечебных факторов курорта и в интересах обеспечения необходимых условий для лечения и отдыха населения.

В составе округа санитарной и горно-санитарной охраны выделены три зоны. Зонирование территории – это технико-правовой инструмент, позволяющий, с одной стороны, определить территориальные границы зон в зависимости от выбранных критериев, закрепленных в законе. С другой стороны, зонирование дает основание для установления особого правового режима, т. е. порядка регулирования и управления курортным регионом в соответствии с целями рекреации. Путем установления нормативов рекреационных нагрузок и специального зонирования территорий, законодатель и достигает цель сочетания дозволений с ограничениями и запретами, что позволяет органично связать регулирование отношений по формированию и использованию пригодно рекреационных объектов. Первая зона – зона строгого режима как бы является резервным участком формирования природных лечебных ресурсов, предназначенных для последующего их ввода во вторую зону, где они и используются. Вторая зона (зона ограничения) используется с соблюдением правил, препятствующих ухудшению не только этой зоны, но и первой зоны, всей совокупности природных лечебных ресурсов курортов. С истощением запасов минеральных вод и лечебных грязей, находящихся в первой зоне, территория второй зоны расширяется за счет этого и используется в целях отдыха. Третья зона горно-санитарной охраны включает не вошедшие во вторую зону территории, могущие влиять на климатические и санитарные условия курортов, крупные лесные массивы и водоемы; сооружения, непосредственно не связанные с курортом, ухудшающие состав и чистоту воздуха и воды в районе курорта; область питания и формирования минеральных вод. Третья зона характеризуется наиболее ослабленным, по сравнению с первыми двумя зонами, режимом, а поэтому в ней могут быть разрешены работа или мероприятия, не ухудшающие лечебных средств курортов, в том числе и работы, запрещенные во второй зоне.

58

Правовой режим курортов

Таким образом, целью деления округа горно-санитарной охраны на зоны является установление баланса между природоохранной и экономической деятельностью. На практике указанный баланс не соблюдается. Так, на территории первой зоны КМВ проживает население, на территории второй зоны расположены объекты, не имеющие ничего общего с целями рекреации (автозаправочные станции), на территории третьей зоны сосредоточены предприятия отраслей, не только «обслуживающих» курорт (хлебокомбинаты, мясокомбинаты, швейные фабрики и др.), но и химической, машиностроительной промышленности. Все это может привести к тому, что территория третьей и второй зоны утратит свои природоохранные свойства, а это, в свою очередь, создаст угрозу для первой зоны. Поскольку сегодня в ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» отсутствует запрет на реализацию объектов, не связанных непосредственно с деятельностью по организации лечения и отдыха без положительного заключения государственной экологической экспертизы и положительного решения вопроса на местном референдуме. Такой запрет позволил бы достичь баланса между экологическими требованиями и экономической деятельностью на территории КМВ. В связи с этим ч. 3 ст. 16 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздо- ровительных местностях и курортах» необходимо дополнить таким запретом.

Вопросы и задания

1.Понятие окружающей среды и ее структура.

2.Природа и окружающая среда: понятие и соотношение.

3.Организация санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

4.Понятие и виды зон санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

5.Правовой режим первой зоны санитарной и горно-санитарной охраны.

6.Правовой режим второй зоны санитарной и горно-санитарной охраны.

7.Правовой режим третьей зоны санитарной и горно-санитарной охраны.

Литература

Основная: 1, 2. Дополнительная: 1.

59

Правовой режим курортов

7. Землепользование и охрана земель на территории курортов

Цель – углубить и закрепить теоретические знания, полученные в процессе самостоятельной работы, привить навыки устного изложения материала, анализа понятия и особенностей землепользования и охраны земель на территории курортов.

Формируемые компетенции: ПК-2.

В результате изучения дисциплины студент должен:

→знать понятие и особенности землепользования и охраны земель на территории курортов;

→уметь определять понятие и особенности землепользования и охраны земель на территории курортов с профессиональной точки зрения.

Актуальность темы: земля, являясь природный ресурсом особого рода, на территории курорта может быть использована как пространственно-операционный базис для размещения объектов санаторно-курортного комплекса, коммуникаций, производственных построек, мест отдыха.

Теоретическая часть

Земля – природный объект особого рода. На территории курорта человек используют землю как пространственно-операционный базис для размещения объектов санаторно-курортного комплекса, коммуникаций, производственных построек, мест отдыха.

Земли и почвы – объекты правовой охраны. Верхний плодородный слой земли называется почвой. Правовые нормы об охране земель распространяются и на почвы как неотъемлемую составную часть земель, и в то же время имеются нормативные акты, посвященные охране именно почв. Закон об охране окружающей среды в ст. 62 устанавливает, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством; в целях их учета и охраны учреждаются Красная книга почв РФ и красные книги почв субъектов РФ. Экологическое законодательство рассматривает землю и почвы (ст. 1 Закона об охране окружающей среды) в качестве компонентов природной среды, в совокупности с другими компонентами обеспечивающих условия для существования жизни на

60