Правовой режим курортов. Учебное пособие

Правовой режим курортов

По инициативе наместника Кавказа А. И. Барятинского в 1861 году государственное управление было упразднено и КМВ переданы по договору аренды члену Русского Общества пароходства и торговли Н. А. Новосельскому. Существенным недостатком этого договора являлось то, что арендатор занимался лишь экономическими аспектами, не уделяя внимания охране природных ресурсов.

Необходимо отметить, что попытки правительства активизировать развитие курортов путем проведения реформы – сдачи курортов в частную аренду (1861–1883 гг.) не принесли положительных результатов. Но в этот период были созданы важные предпосылки для их дальнейшего развития – организуется первое в России научное общество по изучению рекреационных ресурсов – Русское Бальнеологическое общество (1863 г.) и начинается систематическое исследование ресурсов, открываются бактериологическая и биохимическая лаборатории, закладывается производственная и транспортная инфраструктура курортов. Тем не менее, вплоть до середины 70-х годов XIX века наблюдались кризисные явления: курорты приходили в упадок. Перспективы развития КМВ следовало рассматривать как важнейшую социально-экономическую проблему, требующую решения на общегосударственном уровне, т. к. изза постоянно растущего оттока отдыхающих из страны на курорты Западной Европы Россия ежегодно теряла до 150 млн. руб. золотом. Требовалось принятие специального закона о курортах, который бы определил основы использования, охраны лечебных ресурсов, проведение административного переустройства КМВ.

70-е годы XIX века знаменуются началом создания первых в России проектов развития курортов КМВ. Административный проект устройства вод А. И. Незлобинского был признан наиболее конструктивным. В нем, помимо развития ресурсной базы курортов, предлагались меры в области правовой охраны окружающей среды курортов, создание на их территории особого режима природопользования.

Осуществление проектов развития КМВ в 70–80-х гг. сопровождалось крупными гидротехническими работами, что значительно увеличило ресурсный потенциал района: дебит минеральных источников увеличился в 2–3 раза, в лечения начинает использоваться лечебная грязь Тамбукана, горно-климатические условия курортов, развивается туристско-экскурсионная деятельность.

141

Правовой режим курортов

19 февраля 1885 года был принят первый в России закон, по которому природные лечебные ресурсы (гидроминеральные, лечебные грязи) отдельных районов страны, и в первую очередь, КМВ, объявлялись ресурсами общегосударственного значения. В 1886 году на территории КМВ были определены округа санитарной охраны.

15 марта 1896 года по Указу императора было созвано особое совещание, где было предложено выделить территорию КМВ из Терской области и образовать отдельную административную единицу – Отдел Кавказских Минеральных Вод. Указанный проект, однако, был отвергнут, так как правительство считало, что для образования самостоятельного органа управления вод необходимо закончить техническое и бальнеологическое переустройство курортов. Такое переустройство было поручено Министерству земледелия.

В октябре 1897 года министр земледелия и государственных имуществ А. П. Ермолов представил отчет о состоянии КМВ.

Таким образом, уникальность курортов КМВ признавалась государством, но законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов отставало от требований времени, а система управления курортами оставалась неэффективной.

К концу столетия численность отдыхающих на курортах КМВ выросла по сравнению с серединой 70-х годов более, чем в 6 раз, на КМВ отдыхала треть общего числа отдыхающих в России. В начале XX века динамика роста отдыхающих неуклонно повышалась и к 1914 году превышала дореформенный (1875 г) уровень в 18 раз. Выросло курортное хозяйство: сеть санаториев, пансионатов, лечебниц, объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры. Вся эта громоздкая структура требовала другого, нового законодательства и механизма управления. 24 апреля 1914 года Государственным Советом и Государственною Думой принимается Высочайше утвержденный закон «О санитарной и горной охране лечебных местностей», вносивший одновременно изменения в Устав Врачебный издания 1905 г. по продолжению 1912 г. В отношении курортов Кавказских минеральных вод 23 мая 1912 г. была принята Инструкция об условиях санитарного надзора на Кавказских минеральных водах, утвержденная Временно Главнокомандующим войсками Кавказского военного округа и вр. Войсковым наказным атаманом Кавказских казачьих войск, генералом от инфантерии Шатиловым.

142

Правовой режим курортов

Это был серьезный шаг в развитии законодательного обеспечения охраны окружающей среды КМВ и в первую очередь, природных лечебных ресурсов. Что же касается управления, то деятельность санитарных комиссий, учрежденных законом от 24 апреля 1914 г. была неэффективной т. к. они были непостоянными и состояли из лиц «отвлекаемых другими занятиями».

Накануне 1917 года общественность начала проявлять недовольство экологическим состоянием курортов, в частности негативным влиянием на их окружающую среду близкорасположенных станиц.

К этому времени КМВ стали подчиняться Министерству промышленности и торговли. Кроме этого, полномочия по управлению КМВ входили в предмет ведения Министерства внутренних дел, Министерства путей сообщения и казачьей администрации. В этот период было необходимо учредить специальный контрольный орган, который координировал бы деятельность всех правительственных и общественных учреждений региона, что позволило бы использовать весь потенциал КМВ для лечения и рекреации. Такой орган создан не был, т. к. для этого требовалось время, опыт и согласованные действия различных ведомств.

Все начинания и попытки царского правительства в области законодательного регулирования охраны окружающей среды КМВ и реформированию системы управления КМВ были прерваны октябрьскими событиями 1917 года.

В 1918 году Постановлением правительства от 20.06.1918 г. все курорты на территории РСФСР были объявлены государственной собственностью и переданы в ведение Всероссийского Совета Народного Хозяйства. Управлял курортами Народный комиссариат здравоохранения РСФСР (далее – Наркомздрав РСФСР).

4 апреля 1919 г. был принят декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР (далее – СНК РСФСР) «О лечебных местностях общегосударственного значения», где впервые появился термин «курорт». Данный декрет отнес к лечебным местностями и курортам места с источниками лечебных вод или с лечебными грязями. Лечебные местности или курорты могли объявляться имеющими общегосударственное или местное значение. Позже этот термин появляется в других нормах советского законодательства.

143

Правовой режим курортов

Взаконодательстве РСФСР понятие «округ санитарной охраны» курорта впервые было закреплено в декрете СНК РСФСР от 20 марта 1919 года. В соответствии с п.7 этого декрета для охраны окружающей среды курортов на их территории устанавливались округа санитарной охраны.

Влечебных местностях, признанных имеющими общегосударственное значение, устанавливался округ горной охраны в соответствии с постановлением Наркомздрава и изданного им Положения

огорной и санитарной охране.

Таким образом, в первые годы советской власти было начато формирование законодательства, направленного на охрану окружающей среды курортов.

Впериод гражданской войны курорты КМВ были почти полностью разрушены. В 20-е годы местное управление курортами КМВ было независимо от местной власти и подчинялось непосредственно Наркомздраву РСФСР. Формирующиеся на местах органы не могли в условиях гражданской войны обеспечить охрану природных лечебных ресурсов. 8 апреля 1920 года курортам КМВ была выдана охранная грамота, в которой был подтверждено их общегосударственное значение.

Вцелях реализации принципа «Курорты для трудящихся» в масштабах всей страны была осуществлена национализация курортов.

Так,15декабря1921годаВсесоюзныйЦентральныйИсполнительный Комитет (далее – ВЦИК) и СНК приняли декрет «О неуклонном исполнении декретов о курортах». В декрете подтверждалось, что все земли, леса, парки, угодья, здания, постройки, промышленные предприятия и подсобные предприятия, принадлежащие курортным управлениям общегосударственного значения, не могли быть использованы или изъяты местными властями.

Всистеме Наркомздрава РСФСР в июле – августе 1931 года было организованно Всероссийское объединение курортов (далее – ВОК). Одновременно были ликвидированы тресты и управления отдельными курортами. В 1937 году ВОК было расформировано и при Наркомздраве РСФСР было создано Управление курортов и санаториев, которому подчинялись управления отдельных курортов.

С1938 года Управление перешло в ведомство Наркомздрава СССР

(с 1947 г. министерство здравоохранения СССР).

144

Правовой режим курортов

Таким образом, в основном, осуществлялось реформирование системы управления КМВ, в то же время развитию правовой основы охраны и рационального использования природных ресурсов необходимого внимания не уделялось.

Впериод Великой Отечественной Войны 1941–1945 гг. курорты КМВ выполняли функции крупной госпитальной базы. В период оккупации КМВ был нанесен огромный ущерб.

Сразу после войны началась работа по восстановлению курортов. В отчетном докладе крайкома ВКП (б) 6-й партийной конференции края от 20 февраля 1948 г. обращалось внимание и на неудовлетворительное экологическое состояние КМВ. К концу 40-х гг. курорты были восстановлены и смогли обслуживать более 100 тыс. человек.

Вконце 1950-х – начале 1960-х на территории КМВ интенсивно развивалась промышленность, строительство, сфера обслуживания, было создано крупное санаторно-курортное хозяйство.

С принятием Закона РСФСР от 27 октября 1960 г. «Об охране природы в РСФСР» начался новый период и в развитии правовой охраны окружающей среды курортов. Впервые курорты были отнесены к объектам природы, подлежащим охране. Ст. 10 указанного закона закрепила, что охране подлежит вся совокупность природных условий, содействующая лечебному значению местностей, в том числе природные объекты, обеспечивающие основную специализацию курортов (грязи и т. д.). Несмотря на прогрессивный характер этого закона, многие его положения были декларативными, неконкретными и не закрепляли экономических мер, которые могли бы способствовать более эффективной охране окружающей курортов.

Вследствие этого закон выполнялся неудовлетворительно, министерства и ведомства, местные Советы не уделяли должного внимания вопросам охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов. Другого отношения трудно было ожидать, так как природа и ее ресурсы в советском государстве составляли «естественную основу развития народного хозяйства», служили источником «непрерывного роста материальных и культурных ценностей» и находились в исключительной государственной собственности. Являясь объектом исключительной государственной собственности, курорты были изъяты из гражданского

145

Правовой режим курортов

оборота. Их природные лечебные ресурсы, как и другие природные объекты, за исключением атмосферного воздуха, предоставлялись только в пользование санаторно-курортным учреждениям, другим организациям и гражданам.

Природоресурсное законодательство не содержало норм об особенностях использования природных ресурсов на территории курортов. Так, в земельном законодательстве отсутствовали нормы, направленные на охрану земель курортов. Сами земли курортов не были выделены в специальную категорию земельного фонда

СССР. С целью обеспечения выполнения правил отвода земельных участков, учета запасов природных лечебных ресурсов, соблюдения общегосударственных, а не узковедомственных интересов Совет Министров СССР принял в 1960 году постановление «О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений отдыха».

Что касается водных объектов курортов, то здесь дело обстояло несколько лучше. Порядок водопользования на территории курортов определялся ст. 22 Основ водного законодательства Союза

СССР и союзных республик от 10 декабря 1970г. и ст. 48 Водного Кодекса РСФСР от 30 июня 1972 г. Водные объекты, отнесенные в установленном порядке к лечебным, использовались прежде всего для лечебных и курортных целей. В водные объекты, отнесенные к лечебным, запрещался сброс сточных вод

ВОсновах лесного законодательства СССР и союзных республик от 17 июня 1977г. леса округов санитарной охраны курортов относились к первой группе лесов государственного значения.

Втоже время, не был определен порядок пользования этими лесами.

Вуказанный период принимаются и подзаконные нормативные акты об охране природы курортов. Так, Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР 29 декабря 1972 года принял Постановление «Об усилении охраны природы и улучшении пользования природных ресурсов». Однако этот и другие аналогичные нормативные акты были политизированы, носили декларативный и формальный характер и как следствие, не выполнялись.

Проблемы в области охраны окружающей среды курортов были обусловлены не только несовершенством законодательства, но и неэффективной системой управления, которая постоянно изменялась. В эту систему входили не только государственные органы, но и

146

Правовой режим курортов

органы профсоюзов. На Центральный совет по управлению курортов профсоюзов была возложена обязанность по координации всех санаторно-курортных учреждений, независимо от ведомственной подчиненности в вопросах использования природных лечебных ресурсов.

Между тем, интенсивное функционирование курортного комплекса КМВ сопровождалось усилением эксплуатации природных ресурсов. В результате возник недостаток в гидроминеральных ресурсах. Для нужд курортов начали использоваться ресурсы пригородных районов, началось освоение промышленного разлива минеральной воды. Система городов-курортов пополнилась новыми поселениями. Выросло количество предприятий, деятельность которых была несовместимыми с целями организации курортов. Возросла добыча строительных материалов, разрушающая уникальные природные ресурсы. В это время строительную базу КМВ образуют более 90 предприятий. В целях продовольственного снабжения курортов расширяется пригородное хозяйство КМВ, включающее более 30 совхозов и колхозов. Все это не могло не отразиться на окружающей среде курортов. С ростом масштабов рекреационной и хозяйственной деятельности начались необратимые процессы ее деградации.

В 1986 году исполком Ставропольского краевого Совета народных депутатов и президиум краевого совета профессиональных союзов приняли решение «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных лечебных ресурсов и благоустройству городов-курортов Кавказских Минеральных Вод». В данном документе отмечалось, что природопользователи игнорируют требования законодательства об охране окружающей среды курортов. На территории курортов увеличивалось количество санаториев без учета фактического наличия гидроминеральных ресурсов. Изза бактериального загрязнения подземных вод была прекращена эксплуатация 8 минеральных источников и месторождений, более половины нарзана, поступающего в лечебницы и санатории, могло быть использовано лишь после обеззараживания. Наблюдалось грубое нарушение законодательства о недрах: отсутствовал надзор со стороны Горнотехнической инспекции, многие скважины использовались незаконно.

147

Правовой режим курортов

С началом «перестройки» в условиях несовершенства экологического законодательства началось широкомасштабное наступление органов местного самоуправления на нетронутые участки природы: были выделены земли под дачи на живописнейших склонах Джинальского хребта, расширились дачные участки на склонах гор. Резко увеличилось строительство жилых микрорайонов, под которые выделялись уникальные участки. При этом строительство осуществлялось без планов генерального развития и без соблюдения градостроительного законодательства. Ветхие канализационные сети и очистные сооружения, недостаточное обеспечение водой, несовершенная система утилизации отходов усиливали антропогенную нагрузку на окружающую среду региона.

Ученые Государственного научно-исследовательского института курортологии, специалисты ряда ведущих геологических организаций выступали с обоснованными предупреждениями о приближающейся экологической катастрофе.

Постановлением Правительства РСФСР от 24 декабря 1985 г.

№584 «О мерах по охране и рациональному использованию природных лечебных ресурсов курортов КМВ» и Федеральной целевой программой «Развитие курортов федерального значения» предусматривались меры по оздоровлению окружающей среды региона, и, прежде всего, вывод за пределы зоны санитарной охраны 77 промышленных объектов и предприятий, не связанных с целевыми функциями курортного региона, однако выполнены они были лишь на 14 %.

Социально-политические процессы, «перестройка», развал

СССР, экономический кризис, приватизация в очередной раз отодвинули решение экологических проблем на территории КМВ.

Вместе с тем, кризис 90-х гг., поразив курортно-туристическое хозяйство КМВ, несколько снизил негативное антропогенное воздействие на окружающую среду курортов: спад в промышленности и сельском хозяйстве привел к сокращению загрязнения окружающей среды. Например, выбросы в атмосферный воздух уменьшились на 8 %.

Вэтой обстановке и были приняты меры по «спасению» уникальных курортов КМВ. Указом Президента РФ от 27 марта 1992 г.

№309 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации – Кавказских Минеральных Водах» была закрепле-

148

Правовой режим курортов

на система государственного экологического управления региона. Позже, в октябре 1993 года, Правительством РФ была разработана Федеральная программа «Развитие особо охраняемого эколого-ку- рортного региона Российской Федерации – Кавказских Минеральных Вод» (далее – программа). Указом Президента РФ от 14 июня 1994 г. № 1229 «О курортах федерального значения региона Кавказских Минеральных Вод» Правительству РФ было поручено обеспечить, начиная с 1994 года, приоритетное финансирование этой программы.

Во исполнение данного Указа Правительством РФ было принято Постановление № 1430 «Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации – Кавказских Минеральных Вод» от 29 декабря 1994 г. В качестве дополнительного источника финансирования на развитие региона из федерального бюджета был выделен инвестиционный налоговый кредит. В городах КМВ были разработаны и приняты долгосрочные программы экологической безопасности. Однако, хроническое отсутствие финансирования большинства направлений Федеральной программы не позволяло современно реализовать указанные программы.

Решению экологических и экономических проблем КМВ препятствовали начавшийся процесс разграничения собственности, в том числе и на имущество санаторно-курортных учреждений КМВ. В настоящее время в регионе насчитывается более 40 собственников санаторно-курортных учреждений. Но, несмотря на все эти трудности, в рассматриваемый период были приняты позитивные меры по решению наиболее острых экологических проблем региона КМВ. Однако проведенных мероприятий для восстановления окружающей среды КМВ недостаточно. Процесс деградации не приостановлен. Состояние окружающей среды КМВ сегодня оценивается специалистами как критическое.

Вопросы и задания

1.Охарактеризуйте понятие курортного региона федерального значения КМВ.

2.Расскажите об особенностях курортного региона федерального значения КМВ.

3.Расскажите об истории правовой охраны курортного региона КМВ.

149

Правовой режим курортов

4.Охарактеризуйте правовую основу охраны окружающей среды и природопользования курортного региона КМВ.

5.Охарактеризуйте Положение о курортах КМВ.

6.Каковы особенности правового режима границ региона и зон гор- но-санитарной охраны курортов КМВ?

7.Охарактеризуйте особенности экологического управления на территории КМВ.

8.Охарактеризуйте природные лечебные ресурсы КМВ и их виды.

9.Каков порядок охраны и использования природных лечебных ресурсов КМВ?

10.Каковы особенности землепользования и охраны земель в регионе

КМВ?

11.Каковы особенности лесопользования и охраны лесов в регионе

КМВ?

12.Охарактеризуйте особенности водопользования и охраны вод в регионе КМВ.

13.Охарактеризуйте особенности недропользования и охраны ресурсов недр КМВ.

Литература

Основная: 1, 2. Дополнительная: 1.

150