Правовой режим курортов. Учебное пособие

Правовой режим курортов

конодательстве городов-курортов и курортных поселков может установить формальные критерии для выделения тех населенных пунктов, в отношении которых необходимо введение специального территориальных зон и особого регулирования градостроительной деятельности.

Несомненно, правовой режим таких земельных участков должен быть идентичен правовому режиму земель курортов, и при установлении разрешенного использования должны учитываться требования зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта. В границах городовкурортов и на земельных участках, используемых санаторно-курортными организациями, а также относящихся к землям общего пользования и используемых в целях курортного отдыха необходимо установить запрет на сокращение площади зеленых насаждений и требования по дополнительному озеленению.

Должны быть установлены предельные размеры земельных участков, используемых санаторно-курортными организациями исходя из количества отдыхающих, на которых рассчитана санатор- но-курортная организация или их совокупность, если несколько санаторно-курортных организаций совместно используют земельный участок, что позволит регулировать антропогенную нагрузку на такие земельные участки. Запрет на раздел земельных участков, используемых санаторно-курортными организациями, и земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий при их предоставлении не в целях санаторно-курорт- ного лечения, будет способствовать сохранению площади этих земель и их охране от нецелевого использования.

Практика по выводу предприятий за пределы округа санитарной охраны существует в регионе КМВ. Так, в начале 1990-х годов в регионе КМВ насчитывалось 1350 предприятий, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды в регионе. К 2001 году их количество составляло 376 предприятий, среди которых было 80 объектов, основная деятельность которых заключалась в размещении и утилизации отходов производства, только 14 из которых имели разрешения на размещение отходов. В то же время, по информации, содержащейся в СМИ, «в регионе Кавминвод с начала 90-х годов было зарегистрировано более 10 тыс. новых хозяйствующих субъектов, уставная деятельность которых, как правило,

121

Правовой режим курортов

не имеет ничего общего с задачами курортов и требует развития производственных мощностей и инфраструктуры... Застраиваются территории, зарезервированные под перспективное курортное строительство. В настоящее время освоено 94 % площади Кавминвод. В связи с этим уровень загрязнения минеральных вод остается очень высоким».

Также охране курортов федерального значения как особо охраняемых территорий должно способствовать требование о запрете всяких работ, загрязняющих почву, воду и воздух, наносящих ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущих к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющих на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий (п. 10 Положения об округах охраны курортов федерального значения).

Однако необходимо помнить и об ограничениях, устанавливаемых в отношении порядка использования земельных участков и связанных с категорией земель, к которой относится земельный участок. Это ограничения по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием, которые устанавливаются в отношении земельных участков вне зависимости от того, в границы каких зон санитарной (горно-санитарной) охраны они входят. В отношении земельных участков из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов данные ограничения прав конкретизированы в нормах, регулирующих правовой режим этой категории земель и правовой режим земель курортов.

Ограничение земель в границах ООПТ в обороте, распространявшееся на земли в границах курортов до их исключения из числа ООПТ, все еще влияет на правовой режим этих земель. Если земельные участки были предоставлены в частную собственность до декабря 2013 года, то решения об их предоставлении на праве собственности и договоры, заключенные на их основании, являются ничтожными.

Значение соблюдения порядка использования земель курортов трудно переоценить, так как обычно именно в границах земельных участков особо охраняемых территорий и объектов располагаются природные лечебные ресурсы. Однако, на земли курортов не распространяется действие норм ч. 6 ст. 94 Земельного кодекса РФ о запрете или ограничении использования земель ООПТ для иных

122

Правовой режим курортов

целей, и положения ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, запрещающие осуществлять на землях ООПТ определенные виды деятельности или предоставлять их для осуществления определенных видов деятельности. Эти факторы, а также отсутствие требования о запрете или об ограничении осуществления на них деятельности, не соответствующей их целевому назначению, негативным образом влияет на охрану земель, охрану курортов и природных лечебных ресурсов, в особенности. Ограничения, устанавливаемые в отношении земельных участков, находящихся в категории земель особо охраняемых территорий и объектов, заключаются только в особом порядке их перевода в другие категории земель. Правовое регулирование ограничений по использованию земель курортов в целях охраны природных лечебных ресурсов нуждается в развитии в федеральном законодательстве.

Вопросы и задания

1.Понятие и система вещных права на природные ресурсы.

2.Отношения публичной собственности на природные ресурсы в РФ

иих специфика.

3.Особенности права собственности на природные ресурсы РФ, субъ-

ектов РФ и муниципальных образований.

4.На какие земельные участки, которые расположены в границах ООПТ федерального значения, не распространяется действие Закона о передаче земель?

5.Как решается вопрос о возможности обладания землями курортов

на том или ином праве в странах – участницах СНГ?

6.Каковы ограничения по использованию земельных участков в гра-

ницах курортов?

7.Ограничения по использованию земель в границах второй и третьей зоны санитарной (горно-санитарной) охраны.

8.Дополнительные меры по охране земельных участков в границах ку-

рортов.

9.Проблемы определение правового режима земель курортов и зе-

мельных участков, находящихся в границах округа санитарной (горно-са- нитарной) охраны.

10.Критерии определения разрешенных к осуществлению на землях

курортов видов деятельности.

Литература

Основная: 1, 2.

Дополнительная: 1.

123

Правовой режим курортов

12. Административная и уголовная ответственность за нарушения правового режима курортов

илечебно-оздоровительных местностей

ипрактика ее применения

Цель – углубить и закрепить теоретические знания, полученные в процессе самостоятельной работы, привить навыки устного изложения материала, анализа понятия административной и уголовной ответственности за нарушения правового режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей и практику ее применения.

Формируемые компетенции: ПК-4.

В результате изучения дисциплины студент должен:

→знать понятие административной и уголовной ответственности за нарушения правового режима курортов и лечебно-оздорови- тельных местностей и практику ее применения;

→уметь определять понятие, административной и уголовной ответственности за нарушения правового режима курортов и ле- чебно-оздоровительных местностей и практику ее применения с профессиональной точки зрения.

Актуальность темы: административная и уголовная ответственность за нарушения правового режима курортов и лечеб- но-оздоровительных местностей является эффективным средством воздействия на правонарушителей, о чем свидетельствует практику применения этих видов юридической ответственности.

Теоретическая часть

Основанием административной ответственности является Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. (далее – КоАП РФ). Он существенно отличается от Кодекса об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 г.

Административный проступок, посягающий на природоохранительный режим лечебно-оздоровительных местностей и курортов, – это деяние (действие или бездействие), выражающееся в осуществлении в границах округа санитарной и горно-санитарной охраны деятельности, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных лечебных ресурсов, либо создает угрозу такого ухудшения и истощения.

124

Правовой режим курортов

Административный проступок, посягающий на правовой режим курортов, представляет собой особую разновидность административного правонарушения, а потому наряду с общими признаками (противоправность, виновность, социальная опасность, причинение вреда охраняемым законом интересам и т. д.) характеризуется рядом специфических черт (особенностей).

ВКоАП РФ составы экологических проступков в основном сосредоточены в гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования». Часть из них помещена в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности», в гл. 6 (статья 6.3. «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения»), другие – в гл. 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель».

Вглаве 8 КоАП РФ содержится целый ряд административно наказуемых экологических правонарушений, которые в той или иной степени нарушают правовой режим курортов. Все эти деяния можно объединить в две группы (в зависимости от объекта и предмета посягательства). Первую группу составляют проступки, посягающие на рациональное использование природных ресурсов, находящихся на территории курортов и лечебно-оздоровительных местностей, но не являющихся лечебными. Вторую группу образуют проступки, посягающие на рациональное использование природных лечебных ресурсов. В первой группе в свою очередь можно выделить земельные, горные, водные, лесные проступки и проступки, посягающие на атмосферный воздух.

Ответственность за земельные правонарушения предусмотрена статьями 8.6, 8.7, 8.8 КоАП РФ. Объективная потребность в привлечении к административной ответственности лиц за нарушения правил охраны и использования земли на территории курортов огромна. Общим объектом данной группы проступков являются общественные отношения в сфере охраны и рационального использования земельных участков (угодий) различного назначения. Предмет – земли курортов и иные категории земель.

Ответственность за горные правонарушения предусмотрена статьями 8.9. 8.10, 8.11 КоАП РФ. Данные статьи призваны обеспечить нормальное использование и охрану минеральных ресурсов,

125

Правовой режим курортов

в том числе минеральных вод, площадей их залегания, тем самым

– сохранение и максимально эффективное использование невозобновляемых природных ресурсов, в том числе и лечебных. Такой подход вызван колоссальными масштабами нарушений правил охраны недр и использования полезных ископаемых (в первую очередь – минеральных вод).

Ответственность за водные правонарушения предусмотрена статьями 8.12, 8.13, 8.14, 8.15 КоАП РФ. В данном случае в центр своего внимания законодатель ставит состояние вод, поддержание возможного оптимума такого состояния и объявляет противоправным изменение природных свойств воды, не зависимо от того, какими бы деяниями эти изменения ни были вызваны.

Ответственность за лесонарушения предусмотрена статьями 8.24, 8.25, 8.26, 8.27, 8.28, 8.30, 8.31, 8.32 КоАП РФ. Данные статьи призваны обеспечить порядок лесопользования, предотвращение повреждения и уничтожения лесов и иной растительности путем незаконной порубки, а тем самым – обеспечение рационального использования и охраны лесов.

Ответственность за административно наказуемые посягательства на атмосферный воздух предусмотрены статьями 8.21, 8.22, 8.23 КоАП РФ. Атмосферный воздух курортов, наряду с климатом, курортными лесами, зеленой растительностью создает возможность пользоваться на курортах таким важным лечебным фактором, как климатотерапия. Воздух КМВ загрязняется вредными веществами, выбрасываемыми промышленными предприятиями, выхлопными газами автомашин и т.д.

Как было уже указано, вторую группу проступков образуют те из них, которые посягают на рациональное использование природных лечебных ресурсов. Ответственность за эти деяния предусматривает статья 8.39 КоАП РФ «Нарушение правил охраны и пользования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях». В соответствии с этой статьей нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территории государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) влечет наложение

126

Правовой режим курортов

штрафа на граждан в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц – от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц – от 300 до 400 минимальных размеров оплаты труда.

Как видно из содержания статьи, ее диспозиция имеет отсылочный характер, в ней не прямо указаны лечебно-оздоровительные местности и курорты. Такая формулировка не способствует эффективному применению статьи 8.39 КоАП РФ в отношении курортов. Таким образом, охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, не являющихся лечебными, обеспечивают сорок статей КоАП РФ, а охрану окружающей среды курортов и рациональное использование природных лечебных ресурсов – только одна статья (8.39 КоАП РФ).

Вцелом практика показывает, что после привлечения к административной ответственности должностных лиц и граждан, они не совершают подобных нарушений экологического законодательства.

Уголовный кодекс РФ выделил экологические преступления в отдельную главу, подчеркнув этим, что они затрагивают, прежде всего, естественные, объективно существующие условия жизнедеятельности, как отдельных лиц, так и всего общества.

Экологическое преступление – общественно опасное деяние, посягающее на экологическую безопасность общества, установленный в РФ экологический правопорядок, и причиняющее либо создающее угрозу причинения вреда окружающей среде и здоровью человека.

Вглаве 26 УК РФ содержится ряд составов преступлений, нарушающих режим курортов.

Ответственность за загрязнение вод предусмотрена ст.250 УК РФ. Объектом загрязнения вод выступает экологическая безопасность при обращении с водами, природно-ресурсный потенциал последних. Предметом преступления являются воды, понимаемые как химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состоянии, находящиеся в водных объектах. Под подземными водами понимают воды, в том числе и минеральные, находящиеся в подземных водных объектах.

Ответственность за загрязнение атмосферы предусмотрена ст.251 УК РФ. Атмосферный воздух курортов, наряду с климатом, курортными лесами, зеленой растительностью и т.п. создает воз-

127

Правовой режим курортов

можность пользоваться на курортах таким важным лечебным фактором как климат.

Статья 251 УК РФ содержит в себе признаки двух основных состава и ряда квалифицированных составов преступления.

Охрана атмосферы реализуется многочисленными законодательными: законом РФ от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» и законом РФ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемио- логическом благополучии населения», ст. 20 которого предусматривает, что атмосферный воздух в городских и сельских поселениях не должен оказывать вредное воздействие на человека.

Загрязнение атмосферы (ранее – загрязнение воздуха) – традиционный состав преступления для уголовного законодательства РФ.

Ответственность за порчу земли предусмотрена ст. 254 УК РФ. Данная статья имеет актуальное значение для курортов, так как рациональное использование всех земель, соблюдение режимных требований, комплексное осуществление всех охранных мероприятий окружающей среды на территории курортного региона позволит сохранить лечебные минеральные воды и грязи от загрязнения и истощения.

Объективная необходимость в применении данной статьи огромна. Земля подвергается загрязнению тяжелыми металлами, токсичными производственными отходами, бесконтрольно осуществляется распашка земель в водоохранных зонах рек, в первой и второй зонах округа горно-санитарной охраны курортов. Все эти и иные явления обязывают подвергать их уголовно-правовой оценке.

Ответственность за нарушение правил охраны и использования недр предусмотрена ст. 255 УК РФ.

Чаще всего деяниями, требующими применения данной статьи на территории курортов, являются:

а) факты нарушения добычи нерудных материалов (камня, известняка);

б) размещение отходов горнодобывающего производства в водных объектах, на сельскохозяйственных и иных землях и выведение их из оборота;

в) неправомерное использование площади залегания полезных ископаемых;

г) неправомерное размещение и строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и т. п.

128

Правовой режим курортов

Данная статья содержит признаки двух составов преступления. Объектом преступления являются отношения в сфере охраны и использования недр, природно-ресурсный потенциал недр. Предметом этого преступления выступают правила охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатация горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Ответственность за незаконную порубку деревьев и кустарников предусмотрена ст. 260 УК РФ, а за уничтожение или повреждение лесов ст. 261 УК РФ. Данные преступления являются самыми распространенными экологическими преступлениями на территории региона КМВ. Одной из серьезных проблем на КМВ продолжает оставаться обеспечение сохранности лесных ресурсов. Их хищническое уничтожение, загрязнение промышленными и бытовыми отходами, незаконное изъятие и использование лесных угодий наносят непоправимый урон экологическим и экономическим интересам региона.

Только за 1996–1999 гг. в результате таких деяний гослесфонду нанесен ущерб на сумму более 97 млн. руб., от незаконных порубок погибло 202 тыс. куб. м леса. За это же время пожарами уничтожено более 67 тысяч гектаров лесных площадей. Сумма нанесенного ущерба составила свыше 300 млн. руб. В то же время «при существенном фактическом росте рассматриваемых преступлений уголовных дел возбуждается ничтожно мало, только половина из них доходит до судебного разбирательства».

Статья 260 УК РФ в двух своих частях предусматривает два самостоятельных состава преступления, которые объединяет единый объект, понятие преступного деяния, субъект и субъективная сторона. Различаются эти преступления своим предметом и некоторыми признаками объективной стороны, такими, например, как размер причиненного ущерба и др.

Незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260 УК РФ), как и хищение, по сути, уменьшает объем государственного лесного фонда, причем восстановление лесных угодий – процесс, измеряемый десятилетиями. В то же время санкции статей, карающих за совершение этих преступлений, несоизмеримы».

В главе 26 УК РФ впервые закреплена статья 262 «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных

129

Правовой режим курортов

объектов». Н. А Лопашенко приводит следующие данные: по указанной статье в целом по России в 1997 г. было возбуждено 16, в 1998 г. – 7, в 1999 г. – 21, в 2000 г. – 18 уголовных дел.

Указанное преступление посягает на экологическую безопасность особо охраняемых природных территорий и их природно-ре- сурсный потенциал.

За совершение экологических преступлений УК РФ предусматривает следующие виды наказаний:

→штраф. Наказание в виде штрафа предусмотрено почти за все экологические преступления. Его размер зависит от характера совершенного преступления. Минимальный размер штрафа – 40 тыс. рублей, максимальный – 500 тыс. рублей;

→лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Такое наказание предусмотрено за многие экологические преступления. Иногда установлен и срок действия данного наказания;

→обязательные работы. Они заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, вид которых определяется органами местного самоуправления. Этот вид наказания предусмотрен, в частности, за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (до 240 часов);

→исправительные работы. Отбываются по месту работы осужденного, при этом из его заработка производятся удержания в

доход государства в размере, установленном приговором суда, в пределах от 5 до 20%. Такое наказание установлено, к примеру, за нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (до 2 лет); за загрязнение атмосферы (до 1 года); за порчу земли (до 2 лет); нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (до 2 лет);

→ ограничение свободы. Оно заключается в содержании осужденного, достигшего к моменту вынесения судом приговора восемнадцатилетнего возраста, в специальном учреждении без изоляции от общества в условиях осуществления за ним надзора. Такое наказание предусмотрено за порчу земли (до 2 лет); уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (до 3 лет);

130