Правовой режим курортов. Учебное пособие

Правовой режим курортов

Охрана окружающей среды и использование природных ресурсов курортов регулируются законодательством субъектов РФ в силу действия ст. 72 Конституции РФ. Эта статья установила, что природопользование, охрана окружающей среды, а также земельное, лесное, водное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. При этом законодательство субъектов еще не может считаться полностью отвечающим принципам федерализма вследствие несоответствия федеральному законодательству или, напротив, дублирования федеральных норм, а также по причине его инертности (непринятие действительно необходимого регионам собственного закона в отсутствие федерального).

Такое построение экологического законодательства (общероссийские основы и развивающие и дополняющие их законы субъектов РФ) естественно, потому что каждый регион РФ, находится в своеобразных географических, климатических условиях и является уникальным.

Реальное исполнение федеральных законов «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» возможно при развитом региональном законодательстве, учитывающем особенности природопользования и охраны окружающей среды в регионах, в том числе и на территории курортов, но при сохранении приоритета за федеральными законами. Экологическое законодательство РФ и ее субъектов должно строиться на разграничении компетенции и развиваться по своим направлениям: общероссийское экологическое законодательство должно содержать основные правовые предписания, нормы для решения глобальных, а также общероссийских экологических проблем, а региональное – учитывать местные особенности.

Основным нормативно-правовым актом, принятым в соответствии с Конституцией РФ субъектом РФ самостоятельно, является Устав (Основной закон) субъекта РФ.

Уставы субъектов РФ по-разному отражают отношение к охране окружающей среды. Так, Устав Ставропольского края уделяет недостаточное внимание экологической политике. По сравнению с Уставом СК, уставы других субъектов РФ более детально освещают аспекты природопользования и охраны окружающей среды.

11

Правовой режим курортов

Обратимся к экологическому законодательству субъектов РФ. Они недостаточно используют свои возможности по устранению пробелов федерального экологического законодательства. Ряд регионов добросовестно дублировали федеральное отраслевое экологическое законодательство. В большинстве из них приняты законодательные акты, регулирующие земельные, горные, водные, лесные отношения. Известно, сколь неэффективно региональное нормотворчество, осуществляемое по принципу создания копий федеральных законов. Однако для такого варианта его развития существует ряд причин как субъективного, так и объективного характера, главная из которых, как показывает опыт, — опасение регионального законодателя выйти за пределы собственного правового пространства.

Содержание законов об охране окружающей среды и природопользовании, в том числе и на территории курортов, принимаемых субъектами РФ, должно быть основано на правовых принципах, общих началах законодательства, зафиксированных в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», оно не может противоречить содержанию этого федерального закона.

Экологическое законодательство субъектов РФ развивается неравномерно, часто противоречит Конституции РФ. Это не способствует созданию единого правового пространства, которое должно быть достигнуто не путем создания оригинальных правовых систем субъектов РФ, а приведением в порядок сложной, многоуровневой российской правовой системы. При этом важно учитывать, что федеральные органы обязаны в своей деятельности учитывать законы субъектов Федерации, своевременно вносить соответствующие коррективы в ведомственные инструкции.

ВСтавропольском крае, например, законотворческий процесс

вобласти охраны окружающей среды и использования природных ресурсов развивается медленно, поэтому в настоящее время экологическое законодательство края находится в начальной стадии своего развития.

Впроцессе развития экологического законодательства субъектов РФ обязательно должны участвовать общественность и местное самоуправление. Местное самоуправление должно играть важную роль в решении экологических проблем регионов, так как многие из них можно эффективнее решать на территории муниципальных

12

Правовой режим курортов

образований. Природоохранная деятельность органов местного самоуправления регулируется федеральными, региональными законами нормативными правовыми актами местного самоуправления. Характерными чертами правовых актов местного самоуправления являются следующие: они принимаются путем прямого волеизъявления по вопросам местного значения; являются юридически властными прямыми волеизъявлениями граждан, выборных и других органов местного самоуправления; устанавливают (изменяют, отменяют) правила должного поведения в сфере местного самоуправления. Основным нормативным правовым актом, определяющим статус муниципального образования и регулирующим его нормотворческую деятельность, является Устав муниципального образования. Он обладает высшей юридической силой по отношению ко всем остальным актам муниципального образования.

Вопросы и задания

1.Конституция РФ как основа правовой охраны курортов и лечебнооздоровительных местностей.

2.Федеральные законы, регулирующие отношения в области правовой охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей.

3.Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области правовой охраны курортов и лечебно-оздоровительных

местностей.

4.Законы субъектов РФ, регулирующие отношения в области правовой охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей.

5.Муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области правовой охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей.

6.Проблемы развития и совершенствования законодательства, регулирующего отношения в области правовой охраны курортов и лечеб-

но-оздоровительных местностей.

Литература

Основная: 1, 2. Дополнительная: 1.

13

Правовой режим курортов

2. Общая характеристика курортов как особо охраняемой природной территории

Цель – углубить и закрепить теоретические знания, полученные в процессе самостоятельной работы, привить навыки устного изложения материала, анализа понятия и системы особо охраняемых природных территорий, особенностей лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Формируемые компетенции: ПК-2.

В результате изучения дисциплины студент должен:

→знать понятие и виды особо охраняемых природных территорий, особенности лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

→уметь определять понятие и систему особо охраняемых природных территорий, особенности лечебно-оздоровительных местностей и курортов с профессиональной точки зрения.

Актуальность темы: определение понятия и изучение системы особо охраняемых природных территорий, особенностей ле- чебно-оздоровительных местностей и курортов необходимо для дальнейшего успешного освоения материала. В процессе семинара следует усвоить и закрепить понятие и виды особо охраняемых природных территорий, особенности лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Теоретическая часть

Развитие системы особо охраняемых природных территорий в России тесно связано с обеспечением соблюдения и защиты права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. Окружающую среду можно считать благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства. В значительной степени видовое разнообразие и эстетическое богатство обеспечиваются именно посредством объявления ряда природных территорий и объектов особо охраняемыми.

Особо охраняемыми природными территориями в соответствии с российским законодательством признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где

14

Правовой режим курортов

располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Существуют несколько их категорий: государственные природные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки; ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Особое место среди указанных категорий занимают курорты и лечебно-оздоровительные местности. Кроме того, в законодательстве встречается понятие «курортный регион».

Правовой режим определяет содержание правовой охраны и природопользования как окружающей среды в целом, как интегрированного объекта, так и отдельных объектов и территорий, в т. ч., курортов. Поэтому правовой режим следует рассматривать в широком и узком смыслах, имея ввиду под правовым режимом в узком смысле правовой режим курортов.

Правовой режим курортов можно также рассматривать как комплексный правовой институт и как правовую категорию.

Правовой режим курортов имеет соответствующую структуру. Его образуют следующие элементы: правила охраны окружающей среды, правила использования природных, в т. ч., лечебных, ресурсов, вещные права на природные объекты и ресурсы, правила оборотоспособности природных объектов и ресурсов, юридическая ответственность за нарушение режима курортов.

Поскольку в данной главе характеризуется правовой режим курортов, есть смысл остановиться подробнее на понятии курорта. В законодательстве пока не закреплен термин «особо охраняемая территория», поэтому раскроем понятие курорта как особо охраняемой природной территории. Особо охраняемые природные территории – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, на которых располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, рекреационное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, для которых установлен режим особой охраны.

В литературе курорт определяется:

1) как местность с природными лечебными, укрепляющими здоровье средствами и учреждениями для лечения и отдых либо

15

Правовой режим курортов

как местность, обладающая природными лечебными ресурсами и уникальными оздоровительными факторами;

2)местность, обладающая природными лечебными ресурсами, на которой находятся лечебные заведения;

3)освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая лечебно-оздоровительная местность, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями, сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Последнее определение более всего отражает особенности курорта. Кроме того, из него следует, что курорт и лечебно-оздорови- тельная местность имеют общие черты, но вместе с тем они отличаются друг от друга тем, что на территории курорта расположены объекты инфраструктуры, позволяющие в полной мере воспользоваться природными лечебными ресурсами. Очевидно, что лечеб- но-оздоровительная местность, – это основа для признания территории курортов, так как она располагает природными лечебными ресурсами.

В «старой» редакции ст. 2 ФЗ от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» курорты определялись как освоенная и используемая в лечебно-про- филактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. В «новой» редакции указанного федерального закона определение курорта претерпело изменение, заключающееся в том, что из него исключена важная составляющая, выраженная словом «природная». Таким образом, произошла трансформация понятия курорта: из особо охраняемой природной территории курорт «превратился» в особо охраняемую территорию.

Таким образом, курорт – это комплексный объект, включающий пространственно-территориальный базис, природные лечебные ресурсы и объекты инфраструктуры, необходимые для организации лечения и отдыха. При этом основным элементом являются именно природные лечебные ресурсы, так как именно их наличие делает территорию курортом.

Для того чтобы определенная лечебно-оздоровительная местность могла быть названа курортом, она должна быть признана в

16

Правовой режим курортов

качестве курорта государством в лице уполномоченных органов. Кроме того, на ней должны быть реализованы объекты, предназначенные для отдыха и лечения (санаторно-лечебные учреждения и иные объекты инфраструктуры).

Кроме понятия курорта, ст. 2 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» закрепил понятие курортного региона (района), который представляет собой компактную территорию со всеми лечебными факторами, выделенную округом санитарной (или горно-санитарной) охраны. Этот термин может применяться в отношении регионов, где расположены несколько курортов, как, например, на Кавказских Минеральных Водах (далее – КМВ). В отношении КМВ применение термина «курортный регион» вполне обосновано, т. к. курорты КМВ расположены на небольшой территории, имеющей границу, не совпадающую с границами населенных пунктов и субъектов РФ. Таким образом, курортный регион – это территория, выделенная из общего пространства по признаку, отличающему ее от других территорий. Этим признаком является курорт. Данное в свою очередь означает, что курортный регион обладает не только признаками курорта, но имеет одну существенную особенность – границу. Этой границей является округ санитарной (горно-санитарной) охраны. Таким образом, очевидно, что понятие «курортный регион» более емкое, чем понятие «курорт».

Важным элементом правового режима курортов являются вещные права на природные объекты и ресурсы, порядок их осуществления, правила оборотоспособности природных объектов и ресурсов на территории курортов. Согласно п. 4 статьи 2 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» гражданским законодательством регулируются имущественные отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, оздоровительных местностей и курортов, если иное не установлено федеральным законом.

ГК РФ содержит группу норм, имеющих большое значение для рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды курортов. Эта группа норм содержит общие положения о праве собственности и обеспечивает полномочия государства, муниципальных образований и частных лиц как собственников природных ресурсов и объектов (глава 13 ст.ст.209-328).

17

Правовой режим курортов

Согласно статье 129 ГК РФ, природные объекты и ресурсы, в т. ч. лечебные, могут быть изъяты из оборота и ограничены в обороте. К природным объектам и ресурсам, изъятым из оборота, относятся особо охраняемые природные территории и курорты. Специальные правила оборотоспособности установлены для природных объектов и ресурсов в той мере, которая предусмотрена законодательными актами о земле, недрах, водах и лесах (п. 3 ст. 129). Статья 130 ГК РФ относит к недвижимости объекты естественного происхождения. По отношению к ним действуют специальные правила ГК РФ (ст. 340, 552, 553, 652 и 653), а содержание права собственности на эти объекты определяется законодательством о природных ресурсах иначе, чем в ГК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» права пользования природными лечебными ресурсами могут быть прекращены, приостановлены либо ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае нарушения установленных правил использования природных лечебных ресурсов. Данная редакция введена ФЗ от 9 мая 2005 года и, в отличие от ранее действующей редакции, содержит уточнение на то, что прекращение приостановления и ограничения права пользования может быть осуществлено только в установленном законом порядке. Указанным пунктом установлены общие положения о возможности прекращения, приостановления и ограничения прав пользования природными лечебными ресурсами. Такие ограничения необходимы для обеспечения безопасности государства, обороны страны, охраны здоровья населения.

Исходя из статьи 1 ГК РФ, гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким федеральным законом в данном случае выступает ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Прекращение, приостановление и ограничение права пользования природными лечебными ресурсами осуществляется в определенных целях и потому должно соответствовать конкретными

18

Правовой режим курортов

нормам и правилам. Основания прекращения приостановления и ограничения права пользования непосредственно вытекают из требований и положений, сформулированных в ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Прекращение, приостановление и ограничение права пользования наступают в случаях, когда пользователи природных лечебных ресурсов нарушают условия, предусмотренные в разрешительном документе, т. е. лицензии.

Что касается права собственности на природные ресурсы и объекты на территории курортов, то они могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Согласно п. 4 ст. 212 ГК РФ права всех собственников признаются равными и должны защищаться равным образом. Вместе с тем, в силу публичного характера государственной и муниципальной собственности, т. е. в интересах большинства людей, и только в случаях, предусмотренных законом (п. 3 ст. 212 ГК РФ) определены виды имущества, которые находятся исключительно в государственной и муниципальной собственности. Эта норма имеет прямое отношение к природным объектам и ресурсам, находящимся на территории курортов. Перечень таких объектов и ресурсов содержится в ст. 1 ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оз- доровительных местностях и курортах». Значение этого положения трудно переоценить. Государственная и муниципальная собственность в отличие от частной собственности призваны «обеспечивать интересы большого количества людей, народа РФ в целом» и населения на территории курортов. В то время как частная собственность «способна лишь создать предпосылки для обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов». В связи с этим целесообразно сохранить право государственной собственности на большинство природных ресурсов и в первую очередь на лечебные природные ресурсы. Не отрицая того факта, что частная собственность – неотъемлемый элемент рыночной экономики и без нее нельзя серьезно рассчитывать на экономическое возрождение курортного региона, все-таки нужно иметь в виду соответствующие интересы собственника. Интерес собственника в рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды обусловлен двумя обстоятельствами. Во-первых, практически любой частный собственник стремится максимально использо-

19

Правовой режим курортов

вать полезные свойства своего имущества и извлекать наибольшую прибыль. Во-вторых, характер отношения собственника к природному ресурсу, желание рационально его использовать, сохранять и восстанавливать, обусловлены природно-экономическими характеристиками природного ресурса как объекта права собственности целью его использования в общественном производстве.

Природные лечебные ресурсы, находящиеся на территории курортов, являются объектами федеральной собственности и предоставляются только в пользование санаторно-курортным учреждениям, организациям и гражданам. Государство как собственник вправе изымать из пользования указанные природные объекты курортов. Пункт третий статьи 9 указывает на то, что от имени государства права собственности осуществляют уполномоченные на то органы (Правительство РФ).

Наряду с природными объектами и ресурсами, находящимися в государственной собственности, на территории курортов могут быть расположены объекты, которые находятся в муниципальной собственности. Определение муниципальной собственности дает ст. 215 ГК РФ. В её состав могут входить земельные участки и другие природные объекты, расположенные в пределах границ муниципального образования. Часто муниципальное образование не лучшим образом распоряжается своей собственностью. Такое отношение приводит к ухудшению экологической обстановки в целом. Поэтому в законодательстве следует определить перечень природных объектов, которые в интересах граждан должны находиться в муниципальной собственности.

На территории курортов располагаются природные объекты и ресурсы, находящиеся и в частной собственности, которую закрепила ст. 213 ГК РФ. Частный собственник вправе по своему усмотрению свободно осуществлять правомочия пользования, владения и распоряжения. Помимо правил об общих пределах осуществления гражданских прав, предусмотренных ст. 10 ГК РФ, п. 3 ст. 209 ГК РФ устанавливает пределы осуществления правомочий собственника природного объекта. В качестве таких пределов, выступают соответствующие обязанности. Прежде всего, это – целевое использование земельного участка. В ст. 262 ГК РФ установлено, что на основании закона определяются земли рекреационного назначения, использование которых для других целей не допускается или

20