Политология. Часть I. Хрестоматия

…Последствиями сдвигов, связанных с изменениями в пространстве и местоположении демократии от города-государства к нации-го- сударству, от демократии малого пространства к крупномасштабной демократии, были полиархия и организационный плюрализм, к рассмотрению которых я теперь обращаюсь. [...]

Истоки термина. Поскольку термин «полиархия» не имеет изначально определенного значения и я сам имею некоторые сомнения, введя его в оборот, позвольте мне сказать несколько слов о его происхождении. Насколько мне известно, этот термин был впервые введен в

современную политическую науку Линдбломом и мною в книге «Политика, экономика и благосостояние» в 1953 г.

Мы считали, что в некоторых обществах демократические цели все еще размыты и очень приблизительны в том смысле, что нелидеры осуществляют относительно сильный контроль за лидерами.

Систему социальных процессов, которые делают это возможным, мы назвали полиархией. Нас интересовало различие между двумя иногда смешивающимися употреблениями термина «демократия»: один — для описания цели или идеала, возможно даже недостижимого в реальности, другой — для описания отличительных характеристик действующих политических систем, называемых в современном мире демократическими или демократиями. Согласно авторитетному английскому оксфордскому словарю, полиархия есть «управление государством или городом многими в противоположность монархии». Слово вышло из употребления, но нам оно показалось вполне отвечающим нашим потребностям. Мы также установили шесть критериев, которые пригодны для выявления «операциональной значимости» выражения «высокая степень контроля». Первый, например, звучал следующим образом: подавляющее большинство взрослых имеют возможность отдать свои голоса на выборах вне зависимости от их достоинств и недостатков, способных повлиять либо на акт голосования, либо на выбор среди различных кандидатов.

Подобно демократии, полиархия может быть рассмотрена с нескольких различающихся точек зрения.

Как тип режима. Прежде всего полиархия может быть рассмотрена как специфический вид режима для управления современным государством — режима с характеристиками, которые определенно отличают его от всех других режимов, существовавших до XIX в., а также отбольшинствасовременныхрежимов,установившихсявнациях-госу- дарствах. Это отличие возникает в результате совмещения двух харак-

151

теристик: относительно высокой терпимости к оппозиции — к тем, кто противостоит действиям правительства, и относительно широких возможностей участвовать во влиянии на поведение правительства и даже в смещении мирным путем различных официальных лиц.

Более определенно полиархии можно отличать от других режимов благодаря наличию и реальному функционированию семи институтов. К этим институтам я отношу следующие: широко распространившееся сегодня близкое к универсальному избирательное право; право участвовать в общественных делах; справедливо организованные выборы, в которых исключено вся - кое насилие или принуждение; надежная защита свободы выражать свое мнение, включая критику правительства, режима, общества, господствующей идеологии и т. д.; существование альтернативных и часто конкурирующих между собой источников информации и убеждений, выведенных из-под правительственного контроля; высокая степень свободы в создании относительно автономных и самых разнообразных организаций, включая, что особенно важно, оппозиционные политические партии; и относительно высокая зависимость правительства от избирателей и результатов выборов.

Как продукт демократизации наций-государств. Полиархия так-

же может быть осмыслена исторически, или в развитии, как ряд определенных институтов, претерпевших значительную эволюцию, в том числе под влиянием усилий демократизировать и либерализировать политические институты наций-государств. Этот исторически сложившийся комплекс политических институтов по традиции именуют демократическим. Элементы этого комплекса пришли на смену тем свободным политическим институтам, которые существовали в различающихся между собой демократических или республиканских го- родах-государствах. В демократических Афинах, например, верховная власть принадлежала собранию граждан, так как здесь были неизвестны организованные политические партии и многие другие автономные заинтересованные организации, общепринятые в полиархиях.

Подозреваю поэтому, что афинский демократ был бы шокирован политическими институтами полиархии и скорее всего отверг бы всякую возможность называть их демократическими.

Как необходимость демократического процесса. Полиархия мо-

жет быть понята как направленность политических институтов, необходимая для того, чтобы удовлетворительно обеспечить соответствие демократическому процессу, когда цель реализуется в большом территориальном пространстве, в масштабе нации-государства.

152

Однако сказать, что полиархические институты необходимы для осуществления демократического процесса в большом пространстве, еще не означает сказать, что они достаточны, и я полагаю, что мало кто из нас действительно так считает.

Как система проверки компетенции. Далее, полиархия может быть понята как система политического контроля, в которой в соответствии с обозначенной нами направленностью институтов высшие официальные лица в управлении государством сталкиваются с перспективой быть смещенными в результате народных выборов. Поэтому они вынуждены варьировать свое поведение, если хотят одержать победу

вконкурентной борьбе с другими кандидатами, партиями и группами.

Сэтой точки зрения наиболее явная характеристика полиархии — открытое соревнование между политическими элитами за должность.

Как система прав. Наконец, полиархия может быть интерпрети-

рована как система прав, в которой обычные права гарантированы и защищены институционально. Каждый из семи институтов обеспечивает соблюдение определенных прав, что оправдывает его существование и функционирование. Так, например, обстоит дело с всеобщим избирательным правом или свободой волеизъявления. Для институционализации свободы слова граждане должны владеть закрепленным в законодательном порядке правом свободно высказываться по политическим вопросам, а в обязательства официальных лиц государства должна входить поддержка этого требования вплоть до наказания нарушителей, если таковое потребуется

Несмотря на все сложности, должен быть создан и орган закрепления прав, в отсутствие этого действительного закрепления прав институт не может быть признан реально существующим. Для тех, кто убежден в желательности полиархии, политические права могут быть оценены по достоинству уже потому, что они необходимы для функционирования институтов полиархии. Но право, взаимосвязанное с полиархией, следует оценивать как явление, идею, необходимую для осуществления свободыиравенствадемократическогопроцесса.Например,еслиправо на организацию оппозиционной правительству политической партии может быть оценено как необходимое для функционирования полиархии, то право на свободу волеизъявления следует оценивать и как само по себе ценное или необходимое для осуществления личной свободы.

Трансформация практики и институтов, связанная с огромными переменами в масштабе, — событие драматическое и имеющее далеко идущие последствия. Изменилась сама демократическая теория. Об-

153

щественный договор, предназначенный для государства и общества в определенном и теперь уже безвозвратно изменившемся пространстве, сделался невозможным. В этом смысле данное событие произвело подлинно революционизирующее воздействие. Спустя семьдесят лет Токвиль выдвинул идею, согласно которой подходящим для демократии местом в современном мире являются именно большие нации-государ- ства, а не малые города-государства. Другое же поколение, последовавшее за Дж. Ст. Миллем, не только взяло эту идею на вооружение, но и сделало ее основополагающей в своих размышлениях. Следовательно, демократическая теория, первоначально сформулированная как осмысление политической и общественной системы небольшого масштаба, несомненно, нуждается в поправках на реальность крупномасштабной демократии.

Полиархию можно рассматривать и как вид режима, приспособленного для управления нациями-государствами, в которых власть и авторитет над общественными делами распределены среди плюралистического множества организаций и ассоциаций, которые достаточно автономны не только в отношении друг к другу, но и во многих случаях в отношении к управленческой деятельности государства.

Полиархия отлична от классически-монистической демократии и в другом отношении — выдающейся ролью, властью и легитимностью автономных организаций в политической жизни общества и решении общественных дел. Полиархия также отличается от авторитарных режимов в двух следующих пунктах: 1) институтами полиархии, которыми, по определению, ни один авторитарный режим полностью не обладает и которые обеспечивают значительно больший простор демократическому процессу, чем может обеспечить любой авторитарный режим, отторгающий более или менее важные институты, необходимые (если не достаточные) для широкомасштабной демократии; 2) масштабом организационного плюрализма, который ясно отличает полиархию от монистических авторитарных режимов, т. е. тоталитарных систем, с одной стороны, и, с другой стороны, от авторитарных режимов ограниченного плюрализма, используя выражение Джоана Линца, тех, где не существует, например, плюральности относительно автономных политических партий.

Поэтому их наличие столь же обоснованно, морально и практично, сколь обоснованно и наличие самого государства. Далее, сложная система принятия решений по общественным вопросам, в которой они участвуют, часто рассматривается как более предпочтительная в чисто

154

утилитарном смысле, по крайней мере если сравнивать ее с любой другой возникающей альтернативой. Существует, однако, и еще одна, последняя причина — любому правительству в условиях полиархии очень сложно покуситься как на автономию многих важных организаций, так и на их авторитетное участие в принятии решений.

Печатается по: Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии, 1994. – № 3. – С. 37–48.

Вопросы к тексту:

1.Какие отличительные черты современной демократии выделяет Р. Даль и почему?

2.Для чего Р. Даль вводит в политический лексикон понятие «полиархия»?

А. Лейпхарт. Конституционные альтернативы для новых демократий

Две основополагающие альтернативы, перед которыми оказываются творцы новых демократических конституций, это, во-первых, выбор между избирательными системами, основанными, соответственно, на принципе большинства и на принципе пропорционального представительства, и, во-вторых, между парламентской и президентской формами правления.

Сравнительное изучение демократий показало, что тип избирательной системы значимым образом связан с развитием партийной системы страны, с типом существующей в ней исполнительной власти (однопартийное или же коалиционное правительство) и с отношениями между исполнительной властью и законодательным органом. В странах, где на выборах действует принцип большинства (на выборах общенационального уровня почти всегда применяемый в одномандатных округах), скорее всего утверждаются двухпартийные системы, появляются однопартийные правительства и существует доминирующее положение исполнительной власти по отношению к соответствующим законодательным органам. Таковы основные особенности вестминстерской, или мажоритарной, модели демократии, при которой власть сосредоточивается в руках партии большинства. Напротив, пропорциональное представительство скорее ассоциируется с многопартийными системами, коалиционными правительствами (часто вплоть до широких и всеобъ-

155

емлющих коалиций) и с более уравненным соотношением исполнительной и законодательной властей. Этими особенностями характеризуется консенсусная модель демократии, которая в противоположность однозначному и безраздельному правлению большинства воплощает стремление к ограничению, разделению, разграничению и распределению власти различными способами.

Другаяосновополагающаяальтернативапривыбореконституционного устройства между парламентской и президентской формами правления также влияет на приобретение политической системой мажоритарного или консенсусного характера. Президентская форма правления оказывает на партийную систему и на тип исполнительной власти влияние, идущее в направлении мажоритарной, а на отношения исполнительной и законодательной властей — в направлении консенсусной модели. Президентские системы, формально отграничивая друг от друга исполнительную и законодательную власти, обычно способствуют их примерному равновесию. В то же время президентская форма способствует складыванию двухпартийной системы, так как президентство — самый большой политический приз и выиграть его имеют шансы лишь крупнейшие партии. Данное преимущество, которым обладают большие партии, часто остается за ними и на выборах в законодательный орган (особенно при одновременном их проведении с президентскими), даже если они проводятся по правилам пропорционального представительства. При президентской форме правления обычно формируются кабинеты, составленные единственно из членов правящей партии. По сути дела, президентские системы концентрируют исполнительную власть в еще большей степени, чем это происходит при образовании парламентом однопартийного кабинета, они сосредоточивают такую власть не просто в руках одной-единственной партии, но в руках одно- го-единственного лица.

В объяснение уже сделанного в прошлом выбора

Я ставлю перед собой цель не просто описать [взаимно] альтернативные демократические системы и их мажоритарные или консенсусные характеристики, но и дать некоторые практические рекомендации тем, кто закладывает основы демократического устройства [своих стран]. Каковы главные преимущества и недостатки принципа большинства и принципа пропорционального представительства, а также президентской и парламентской форм?

Наиболее отчетливо выраженные примеры сочетания президентскойформыспринципом большинствадаютСоединенныеШтаты,а так-

156

же демократии, испытавшие сильное их влияние, такие как Филиппины

иПуэрто-Рико. Латиноамериканские страны в подавляющем большинстве избрали системы, сочетающие президентскую форму с пропорциональным представительством. Парламентско-мажоритарные системы существуют в Соединенном Королевстве и многих бывших британских колониях, включая Индию, Малайзию, Ямайку, а также страны так называемого Старого Содружества (Канаду, Австралию и Новую Зеландию). Наконец, системы, сочетающие парламентскую форму правления с пропорциональным представительством, сконцентрированы в [континентальной] Западной Европе.

Среди современных демократий очень немного найдется таких, которые нельзя подвести под данную классификацию. Основными исключениями являются демократии, располагающиеся как раз посередине между чисто президентским и чисто парламентским типами (Франция и Швейцария), а также такие, где в избирательных системах применяются методики, отличные от пропорционального представительства или же от принципа большинства в их чистом виде (Ирландия, Япония и, опять-таки, Франция).

Два важных фактора повлияли на принятие принципа пропорционального представительства в континентальной Европе. Одним из них явилась проблема этнических и религиозных меньшинств; пропорциональное представительство предназначалось для обеспечения представительства меньшинства и тем самым для противодействия потенциальным угрозам национальному единству и политической стабильности. «Не случайно, — пишет Стейн Роккан, — самые первые шаги к пропорциональному представительству имели место в этнически наиболее неоднородных странах». Вторым фактором была динамика процесса демократизации. Пропорциональное представительство «было принято под соединившимся давлением снизу и сверху.

Принимался ли парламентский или же президентский порядок правления — это также изначально определялось процессом демократизации. Как указывал Дуглас В. Верни, существовало два основных способа, коими монархическая власть могла быть демократизирована: упразднить большую часть личных политических прерогатив монарха

ивменить его кабинету ответственность перед всенародно избранным законодательным органом, создавая тем самым парламентскую систему; или же упразднить наследственного монарха и взамен ввести нового, демократически избираемого «монарха», создавая таким образом президентскую систему.

157

Другими историческими основаниями были произвольное имитирование успешных демократий и доминирующее влияние колониальных держав. Огромную важность имело влияние Британии как колониальной державы. Президентская модель США широко имитировалась

вЛатинской Америке в XIX в. А в начале XX в. пропорциональное представительство быстро распространилось в континентальной Европе и Латинской Америке не только в угоду носителям политических пристрастий и ради защиты меньшинств, но и в силу того, что оно широко воспринималось как самый демократичный способ выборов и, стало быть, как «волна демократического будущего».

Кроме того, обе стороны спорят об эффективности обеих систем. Пропорционалистыценятпредставительствоменьшинствнепростозадемократическое качество [такого порядка], но и за его способность обеспечивать сохранение единства и мира в разделенных обществах. Сходным образом сторонники принципа большинства настроены в пользу однопартийных кабинетов не только ради их демократической подотчетности, но и ради обеспечиваемой ими, как это считается, твердости руководства и эффективности при разработке и проведении политики. Обнаруживается также и некоторое различие в акценте, какой обе стороны делают соответственно на качестве и на эффективности. Пропорционалисты склонны придавать большее значение представительности правления, тогда как мажоритаристы более существенным соображением считают способность управлять.

Наконец, спор между сторонниками президентской и парламентской форм правления, хоть он и не был столь ожесточенным, отчетливо обнаруживает свое подобие спору об избирательных системах. Сторонники президентской формы рассматривают как важную демократическую ценность прямое всенародное избрание главного носителя исполнительной власти, парламентаристы же считают несоответствующим демократическому оптимуму сосредоточение исполнительной власти

вруках одного-единственного лица.

Оценивая демократию в действии

Каким образом можно оценивать фактическое действие этих различных типов демократии?

Поскольку важная цель пропорционального представительства — облегчить доступ к представительству меньшинствам, естественно ожидать, что соответствующие системы превосходят в этом отношении мажоритарные.

В качестве аргумента в пользу мажоритарных систем важное значение придавали тому соображению, что там, где они действуют, фор-

158

мируются «сильные» однопартийные правительства, способные проводить «эффективную» государственную политику. Одна из ведущих сфер правительственной активности, где должна бы проявиться такая закономерность (this pattern), — регулирование экономики.

Уроки для развивающихся стран

Но уместны ли эти выводы в применении к новодемократическим и демократизирующимся странам в Азии, Африке, Латинской Америке и Восточной Европе, пытающимся заставить демократию работать

вусловиях недостаточного экономического развития и этнических размежеваний? Не требуют ли эти трудные условия руководства сильной исполнительной власти в лице могущественного президента или доминирующего однопартийного кабинета в вестминстерском стиле?

Применительно к проблеме глубоких этнических расколов эти сом­ нения легко устраняются. Разделенные общества и на Западе, и в других краях нуждаются в мирном сосуществовании противоборствующих друг другу этнических групп. Это требует примирения и компромисса, для чего, в свою очередь, необходимо как можно большее включение представителей этих групп в процесс принятия решений. Такое распределение власти гораздо легче осуществить при парламентском типе правления и системе пропорционального представительства, чем

впрезидентско-мажоритарных системах. Президент почти неизбежно принадлежит к одной этнической группе, и, стало быть, системы с президентской формой правления делают особенно затруднительным межэтническое распределение власти. А в системах вестминстерского типа с парламентской формой правления, хотя в них и фигурируют на первом плане коллегиальные кабинеты, последние имеют тенденцию не быть в этническом отношении представительными (inclusive), особенно если [в стране] имеется этническая группа большинства.

Пропорциональноепредставительствоиэкономическаяполитика

На вопрос о том, какая из форм демократии наиболее благоприятна для экономического развития, ответить труднее. Для вынесения определенной оценки просто нет достаточного числа примеров длительного функционирования демократий в третьем мире, представляющих различные [демократические] системы (не говоря уже об отсутствии надежных экономических данных). Как бы то ни было, расхожая мудрость, гласящая, что экономическое развитие требует единого и решительного руководства сильного президента или доминирующего кабинета вестминстерского типа, отнюдь не может внушить доверия. Есть, конечно, несколько примеров экономического чуда, свершенного авто-

159

ритарными режимами, как в Южной Корее или на Тайване, но более чем достаточным противовесом им служат печальные экономические результаты деятельности едва ли не всех недемократических правительств в Африке, Латинской Америке и Восточной Европе.

Во-вторых, многие английские ученые, из которых особо отметим видного политолога Файнера (S. E. Finer), пришли к выводу, что экономическое развитие требует не столько сильной, сколько прочной (steady) руки. Требуется, доказывают ученые, «большая стабильность

ипреемственность» и «большая умеренность в политике», что мог бы датьпереходкпропорциональномупредставительствуикоалиционным правительствам, каковые гораздо более склонны к центристской ориентации. Этот довод представляется равно применимым и к развитым,

ик развивающимся странам. В-третьих, аргументация в пользу президентских или вестминстерского типа правительств в высшей степени неотразима в случаях, когда существенное значение имеет быстрое принятие решений. Это значит, что парламентско-пропорционалист- ские системы могут под углом зрения внешней и оборонной политики представать в менее выгодном свете. Но в проведении экономической политики быстрота не столь уж существенна.

Распространенный скептицизм в отношении экономической дееспособности парламентско-пропорционалистских систем проистекает от смешения силы правительства с эффективностью. В краткосрочном плане однопартийные кабинеты или президенты вполне могут быть способны легче и быстрее формулировать экономическую политику. В долгосрочном же плане политика, опирающаяся на широкий консенсус, имеет больше шансов на успешное осуществление и на то, чтобы выдержать проверку временем, нежели политика, навязываемая «сильным» правительством вопреки желаниям значительных заинтересованных групп.

Итак, парламентско-пропорционалистская форма демократии выглядит явно лучше основных ее альтернатив в деле улаживания межэтнических противоречий, и она имеет некоторое преимущество также в области экономической политики. Тот довод, что соображения эффективности управления дают основание отвергнуть тип демократии, сочетающий парламентскую форму правления с пропорциональной системой представительства, совершенно неубедителен. Игнорируя эту привлекательную модель демократии, творцы конституций в новых демократиях оказали бы себе и своим странам весьма плохую услугу.

Печатается по: Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий // Полис, 1997. – № 2, С. 135–146.

160