Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Информационно

71

начаться активное внедрение системы электронной торговли даже в государственный сектор.

Ксожалению, указанное отставание наметилось еще несколько лет назад,

впериод наличия относительно благополучной экономической ситуации. С началом, финансового кризиса, оно, видимо, еще усилится.

Что же касается аспекта непосредственного размещения информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сети Интернет, то здесь основным документом остается Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». По образцу этого постановления был определен и перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой указанными органами в сети Интернет, содержащийся в ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

В развитие положений указанных нормативных актов был принят Приказ ФСО РФ от 07.08.2009 № 487 "Об утверждении Положения о сегменте инфор- мационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в котором, было определено создание единого сегмента ин- формационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации – RS№et (Russia№ State №etwork).

В настоящее время такой портал создан и успешно функционирует. Информации как таковой о деятельности органов государственной власти на нем

не содержится, однако имеются ссылки на сайты практически всех федеральных органов государственной власти187, некоторых органов государственной власти субъектов Российской Федерации и некоторых органов местного самоуправления. Безусловно, такая систематизация намного упрощает поиск нужной информации гражданам и организациям.

В то же время само по себе создание официального сайта государственного или муниципального органа в сети Интернет является недостаточным для обеспечения граждан и организаций информацией. Необходимо, чтобы предоставляемая им информация была полной и качественной. К сожалению, далеко не всегда это так.

При анализе правительственных Интернет-порталов субъектов РФ выяснилось, что «многие веб-представительства администраций являются таковыми скорее номинально, лишь потому, что на сайте перечислены руководители администрации и департаментов правительства… В остальном такие сайты похожи на новостную ленту региона или развлекательно-информационный портал с описанием местных достопримечательностей, афишами и анонсами куль-

го агентства по информационным технологиям, что наводит мысль на хорошо известную поговорку о «сапожнике без сапог».

72

турной жизни; безусловно, такая информация не бесполезна, но ее предоставление не является основной функцией официального правительственного портала региона»188.

Именно поэтому важным является проверка соответствия информации, размещаемой на официальных сайтах органов государственной власти и местного самоуправления перечню, указанному в ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». При этом следует помнить, что государственные органы, органы местного самоуправления наряду с информацией, указанной в ч. 1 ст. 13 и относящейся к их деятельности, могут размещать в сети Интернет иную информацию о своей деятельности.

Предоставление информации через сеть Интернет предполагает наличие возможности найти информацию о деятельности всех без исключения органов государственной власти и местного самоуправления. Однако далеко не все указанные органы обладают техническими и финансовыми возможностями для создания своих сайтов. В первую очередь здесь речь идет об органах местного самоуправления малочисленных муниципальных образований. Отрадно, что авторы Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» учли эту проблему, установив, что в случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района.

Вместе с тем, представляется, что размещение информации о деятельности органов местного самоуправления на сайтах муниципальных районов можно было бы разрешить не только для поселений, но и для городских округов. Дело в том, что, хотя большинство городских округов являются крупными городами, среди них встречаются и исключения – поселения с небольшой численностью жителей и слабо развитой инфраструктурой. К таковым, в частности, относятся некоторые ЗАТО. Размещение информации о деятельности их муниципальных органов на сайте муниципального района, на территории которого они находятся, является, на наш взгляд, более удобным и логичным, чем размещение информации на сайте субъекта Российской Федерации.

Статья 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» говорит о размещении информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления «в сети Интернет», то есть на различных сайтах. В то же время мало востребованным в практике работы органов госу-

учных статей / под общ. ред. В.Д. Попова; отв. ред. Е.П. Тавокин М.: Изд-во РАГС, 2003.

С. 88.

73

дарственной и муниципальной власти остаются иные телекоммуникационные возможности предоставления информации. Так, безусловно, очень удобным для многих пользователей было бы получение информации путем периодической рассылки электронной почты по адресам подписчиков. Поэтому, представляется, что в перспективе речь должна идти уже не только о размещении информации в «сети Интернет», а о ее предоставлении «посредством Интернета», путем использования различных его ресурсов.

Третьим способом предоставления информации согласно Федеральному закону «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» является размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах. Данный способ, безусловно, применялся указанными органами и ранее, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» только конкретизирует размещаемую информацию. В частности, в ч. 2 ст. 16 этого закона установлено, что указанная информация, должна содержать:

1)порядок работы государственного органа, органа местного самоуправления, включая порядок приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления;

2)условия и порядок получения информации от государственного органа, органа местного самоуправления.

Кроме того, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации

одеятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусмотрел возможность ознакомиться с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами.

Также достаточно традиционным является ознакомление пользователей c информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления через библиотечные и архивные фонды. Вместе с тем в этой сфере также в последние годы появились новые проблемы, вызванные развитием информационных технологий.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 78ФЗ "О библиотечном деле" библиотека - это информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам. Согласно Закону библиотека может быть самостоятельным учреждением или структурным подразделением предприятия, учреждения, организации. Федеральный закон "О библиотечном деле" устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образо-

74

вательную деятельность. Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории РФ.

Предоставление информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления через библиотеки осуществляется в первую очередь путем предоставления ими обязательных экземпляров официальных документов. Так, например, в соответствии п. 2 ст. 27 Закона Липецкой области «Об основах библиотечного дела и обязательном экземпляре документов в Липецкой области» (от 21 июля 2003 г.) обязывает органы местного самоуправления в семидневный срок после утверждения и регистрации доставлять в библиотеки муниципальных образований области по одному обязательному бесплатному экземпляру официальных документов, которые включаются в списки рассылки документов несекретного характера. Пункт 3 ст. 27 гласит, что обязательные экземпляры официальных документов доставляются независимо от их публикации в средствах массовой информации. На основе обязательных экземпляров официальных документов в библиотеках создаются фонды документов местного самоуправления (как опубликованных, так и неопубликованных). В то же время практика свидетельствует о том, что многие органы местного самоуправления не выполняют положения этого закона189.

Еще одним способом информирования граждан и организаций о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является формирование на базе библиотек общедоступных центров правовой информации. Общественная миссия этих центров - реализация конституционного права граждан на информацию путем предоставления свободного бесплатного доступа к официальной правовой информации.

В настоящее время в Российской Федерации накоплен богатый опыт организации публичных центров правовой информации, который показал, что успешное функционирование созданных центров возможно только при наличии тесного сотрудничества с органами государственной власти. К сожалению, государственная поддержка данной программы на федеральном и региональном уровнях сегодня не соответствует значимости решаемой задачи, до настоящего времени еще не начато финансирование второго этапа создания общероссийской сети публичных: центров правовой информации.

Для совершенствования сети публичных центров правовой информации в России требуется решение многих проблем. Так, для поддержки и развития информационно-правовых ресурсов и организации оперативного доступа граждан к ним, использования ресурсов сети Интернет необходимы дальнейшее развитие материально-технической базы центров и использование качественных телекоммуникационных каналов; для решения сложных запросов пользователей необходимо повышение квалификации сотрудников центров;

75

остается недостаточным комплектование фонда публичных центров правовой информации актуальными изданиями (книга, периодика) правовой тематики190.

В настоящее время также с точки зрения обеспечения права доступ к информации все большее значение приобретают электронные библиотеки. Как отмечает Е.К. Волчинская, «источником официальной информации всегда были библиотеки, они сохраняют свою роль, но она может быть многократно усилена за счет создания электронных библиотек, правовой статус которых также пока не определен»191.

По мнению Н.Н. Ковалевой, стремительное развитие электронной издательской деятельности и рост количества электронных публикаций приводят к проблемам, из которых наиболее серьезными являются следующие:

1.При подготовке электронной информации, прежде всего полнотекстовой, очень часто игнорируются или учитываются не в полной мере опыт, правила и нормы, существующие в сфере производства и распространения печатной информации, что приводит не только к нарушению сложившихся традиций, но и усложняет коммуникативные процессы, в которых участвует и будет участвовать как электронная, так и печатная информация. Это относится к шрифтовому оформлению, к организации и структурированию информации, к атрибутированию произведений и т.п.

2.Современные информационные технологии предоставляют эффективные средства надежного сохранения электронной информации. Однако на практике процесс накопления и сохранения электронной информации носит случайный характер. Например, создаваемые в рамках традиционной издательской деятельности электронные оригинал-макеты часто просто уничтожаются. Известны случаи, когда выполнялись дорогостоящие операции преобразования

вэлектронную форму книг, электронные оригинал-макеты которых были уничтожены. Другой пример дают некоторые телеконференции: их материалы выставляются для доступа в Интернет, а по истечении некоторого времени уничтожаются. Решение проблемы сохранения электронной информации нуждается в организационных, методических и технологических проработках.

3.Особую проблему представляет инвентаризация электронной информации, включающая в себя определение самостоятельных единиц электронной информации, их адекватное и унифицированное описание. Сюда же входят вопросы учета и каталогизации.

4.Сохраняемая электронная информация должна эффективно использоваться. Здесь сразу же встают вопросы совместимости программного обеспечения и форматов, вопросы реализации разнообразных функциональных возможностей, предусматриваемых создателями электронных документов. На решение

190Ильгова Е.В. Организация центров доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти // Административная реформа в России: федеральный и региональный уровни / под ред. А.В. Малько. Тамбов: издательский дом «ТГУ им. Г.Р. Державина, 2009. С. 323.

191Волчинская Е.К. О проекте Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

//Информационное право. 2007. № 1. С. 26.

76

указанных и ряда других проблем направлена деятельность по созданию электронных библиотек192.

Важным способом доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов власти является непосредственное присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления.

Главными достоинствами этого способа является возможность получения гражданами наиболее актуальной и свободной от искажения информации. Основным недостатком – невозможность обеспечить таким способом предоставление информации значительному числу граждан.

Российское законодательство, в том числе и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», регулирует вопрос о присутствии граждан на заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления только в самом общем виде.

Среди наиболее важных вопросов, подлежащих решению на законодательном уровне, с нашей точки зрения, можно выделить:

–вопрос о способах и порядке ознакомления граждан и организаций с информацией о месте, времени и повестке дня таких заседаний;

–вопрос об определении порядка допуска граждан и представителей организаций на заседания;

–вопрос об основаниях и процедуре признания заседаний закрытыми. Как отмечает Ю.И. Гришаева, «в сравнении с доступом к информации

на основании запроса, обеспечение доступа пользователей (потребителей) информации на рабочие заседания органов местного самоуправления имеет значительно меньшее распространение в зарубежной практике, в нем больше условностей в реализации. В России этот способ только обсуждается»193. Действительно, в настоящее время вопрос о непосредственном присутствии граждан на заседаниях коллегиальных органов власти решен, преимущественно, на местном уровне. Так, например, ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основания и порядок проведения публичных слушаний, в которых могут принимать участие жители муниципального образования. Еще один случай участия граждан в заседаниях коллегиальных органов связан с реализацией ими права правотворческой инициативы.

ля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации (постатейный) // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007.

сти местного самоуправления в России. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 12.

77

Отдельно следует сказать о присутствии граждан в судебных заседаниях. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» граждане (физические лица), в том числе представители организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеют право присутствовать в открытом судебном заседании, а также фиксировать ход судебного разбирательства в порядке и формах, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации. В связи с этим также актуальным является вопрос о порядке определения открытого и закрытого режимов заседаний.

Важным способом получения информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является ее предоставление по запросам пользователей. По мнению Ю.И. Гришаевой «способ доступа на основе запроса является наиболее адекватным для доступа ко всем объектам информационного освещения: к сведениям о правотворческой деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления, сведениям о внутренней организации органов местного самоуправления, сведениям об организационно-технических мероприятиях органов местного самоуправления и т.д.»194. В данных правоотношениях реализуется одновременно два: права: право на информацию и право на обращение. В данном случае конституционной

гарантией права граждан на информацию является реализация права на обращение195.

Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе с целью получения информации об их деятельности, хорошо известны российскому законодательству.

В частности, порядок таких обращений с 2006 г. регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"196. В то же время до принятия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» реализация этого права на практике была затруднена. Как отмечал по этому поводу О.В. Иванов, далеко не все государственные структуры были готовы предоставить законно истребуемую информацию и документы по обращению гражданина197, поэтому, будучи связанны установленной Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обязанностью реагировать на все об-

194Гришаева Ю.И. Право граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 13.

195Сакулина Л.Л. Механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 164.

196Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

197Иванов О.В. Осуществление гражданами права на информацию при направлении обращений в государственные органы // Право в Вооруженных Силах. 2007. № 3. С. 24.

78

ращения граждан, часто давали формальные ответы, либо безосновательно отказывали в предоставлении информации.

Новый Федеральный закон подробно регулирует в ст. 18 и 19 порядок запроса информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также порядок предоставления такой информации. В частности, в нем устанавливается, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу предоставляется в виде ответа на запрос, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация либо в котором содержится мотивированный отказ в предоставлении указанной информации. В ответе на запрос указываются наименование, почтовый адрес государственного органа или органа местного самоуправления, должность лица, подписавшего ответ, а также реквизиты ответа на запрос (регистрационный номер и дата).

Важным способом оптимизации предоставления информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления путем ответов на запросы является предлагаемое некоторыми авторами создание сети общественных приемных198. Суть данного предложения заключается в организации в органах государственной власти и местного самоуправления центров, в которых гражданам предоставлялись бы на бесплатной основе услуги доступа к официальным сайтам этих органов с возможностью интерактивного общения и направления обращений.

Для создания системы электронных общественных приемных при органах управления необходимо на настоящий момент решить следующие задачи:

-определить основные принципы функционирования электронных общественных приемных;

-разработать типовое положение об электронной общественной прием-

кой;

-обеспечить доступ электронных общественных приемных к социально значимым информационным ресурсам, в том числе к системе государственных информационных порталов;

-создать электронные общественные приемные в каждом органе государственного управления.

Обязательным условием организации работы общественных приемных должно быть наличие в них консультантов. По мнению Е.В. Ильговой, консультант электронной общественной приемной должен работать с гражданами

ипредставителями организаций, проводить их регистрацию, консультировать по вопросам, возникающим у них в процессе работы с информационнотелекоммуникационными технологиями, проводить обучение граждан, обратившихся в электронную общественную приемную и не имеющих самостоятельных навыков работы с компьютерной техникой и базами данных. По жела-

ганов исполнительной власти // Административная реформа в России: федеральный и региональный уровни / под ред. А.В. Малько. Тамбов: издательский дом «ТГУ им. Г.Р. Держа-

вина, 2009. С. 326.

79

нию граждан консультант может обеспечивать прием-передачу писем и других документов по электронной почте в адрес органов государственной власти, принимать участие в сборе необходимой гражданину информации о деятельности органов государственного управления, переводить данную информацию на бумажные или электронные носители и т.д.199

Именно наличие консультантов (а также принципиально бесплатная основа работы) будет отличать общественные приемные от существующих в настоящее время Интернет-центров и центров правовой информации. Поскольку, как уже указывалось выше, серьезным препятствием к внедрению наиболее дешевого и оперативного способа доступа к информации через Интернет является невысокий уровень компьютерной грамотности значительной части населения, только при наличии консультантов, разъясняющих особенности доступа к информации и отправления запросов, общественные приемные смогут стать действительно общедоступными центрами предоставления информации.

Если общественные приемные, с нашей точки зрения, должны работать исключительно на бесплатной основе, то за предоставление информации в ответах на запросы, поданные через эти общественные приемные взимание платы вполне возможно. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» устанавливает, что плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством Российской Федерации объем информации, предоставляемой на бесплатной основе.

Платные услуги за предоставление информации о деятельности органов государственной власти или деятельности органов местного самоуправления определяются федеральными законами. Так, например, ст. 41 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах" устанавливает, что за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Размер платы за указанную геологическую информацию и порядок ее взимания определяются Правительством Российской Федерации. Плата за геологическую информацию поступает в доход федерального бюджета.

Часть 3 ст. 32.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяет, что информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, является открытой для ознакомления. Заинтересованные лица вправе получить за плату информацию из реестра дисквалифицированных лиц в виде выписок о конкретных дисквалифицированных лицах. Порядок формирования и ведения реестра дисквалифицированных лиц, а также

ганов исполнительной власти // Административная реформа в России: федеральный и региональный уровни / под ред. А.В. Малько. Тамбов: издательский дом «ТГУ им. Г.Р. Держа-

вина, 2009. С. 337

80

размер платы за предоставление информации из реестра определяются Правительством РФ.

Всоответствии со ст. 21 Федерального закона «Об обеспечении доступа

кинформации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» пользователю информацией предоставляется на бесплатной основе информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

1) передаваемая в устной форме;

2) размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах;

3) затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией;

4) иная установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иная установленная муниципальными правовыми актами информация о деятельности органов местного самоуправления.

Комментируя указанную норму, Е.К. Волчинская отмечала, что, по ви-

димому, в данном случае речь идет об информации, ранее опубликованной в СМИ или в Интернете и предоставляемой по запросам200. Такое толкование представляется нам неправильным и противоречащим смыслу ч. 1 ст. 22 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». С нашей точки зрения, речь в ст. 21 идет о запрете устанавливать плату за доступ к информации с официального сайта органов государственной власти и местного самоуправления (технически это сделать вполне возможно). Что же касается необходимости платить за экземпляр СМИ и за доступ к Интернету, о котором пишет Е.К. Волчинская, то в данном случае плата взимается не за саму информацию, а за обеспечение доступа к ней, при этом плата берется не государством или муниципальным образованием, а средством массовой информации или провайдером Интернет-услуг, поэтому утверждение о платности такой информации представляется неверным.

Вслучае, если информация предоставляется на платной основе, пользователем информацией оплачиваются расходы на изготовление копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также расходы, связанные с их пересылкой по почте, что в большинстве случаев не составляет значительных сумм. Безусловно, такое положение призвано обеспечивать возможность доступа к информации как можно большего круга лиц. В то же время в отношении некоторых видов информации, формирование которой у органов власти связано с большими расходами, это положение вызывает определенные вопросы. Так,

информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Информационное право. 2007. № 1. С. 27.