Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Информационно

С.Н. БРАТАНОВСКИЙ, С.Ю. ЛАПИН

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ИНФОРМАЦИИ

О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙ-

СКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОВОЙ

АСПЕКТ

Монография

Под редакцией доктора юридических наук, профессора

С. Н. Братановского

УДК 342.9 ББК 67.062 Б87

Рецензенты:

В.А. Юсупов – доктор юридических наук, профессор, А.Е. Епифанов – доктор юридических наук, профессор.

Б87 Братановский С.Н., Лапин С.Ю.

Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: инфор- мационно-правовой аспект. Монография. Саратов. — Электроннобиблиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). — 125 с.

ISSN 2227-8397

В научном издании подробно рассматриваются проблемы обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Исследованы организационно-правовые основы, понятие, виды и особенности информирования населения органами государственного и муниципального управления. Отдельное место уделено исследованию механизма и гарантий обеспечения права граждан на получения необходимых сведений, касающихся жизненно важных аспектов развития муниципальных и региональных инфраструктур.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических, экономических и других вузов.

УДК 342.9 ББК 67.062 Б87

ISSN 2227-8397

© Братановский С.Н., Лапин С.Ю., 2012

© Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012

3

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Понятие, сущность и содержание права на доступ к информации

1.1.Право на доступ к информации как элемент конституционного права на информацию

1.2.Понятие и содержание права на доступ к информации

1.3.Типы и виды информации в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления

Глава 2. Реализация права на доступ к информации о деятельности орга-

нов государственной власти и органов местного самоуправления в Россий-

ской Федерации

2. 1. Механизм обеспечения доступа к информации о деятельности органов го-

сударственной власти и органов местного самоуправления в Российской Феде-

рации

2. 2. Гарантии обеспечения доступа к информации о деятельности органов го-

сударственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

2. 3. Пределы ограничения права на доступ к информации о деятельности орга-

нов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федера-

ции

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

4

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Российской Федерации устанавливает: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом» (ч. 4 ст. 29). Таким образом, в структуре базового права на информацию выделяются конституционные права на поиск и получение информации, создание информации, передачу и распространение информацию. С целью их регламентации в нашей стране были приняты такие законодательные акты, как: Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» (впоследствии на смену ему пришел Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации»), Федеральный закон «О связи», Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая, посвященная регулированию защиты интеллектуальных прав на информацию) и другие.

Вто же время явным пробелом оставалось отсутствие федерального законодательного акта, регламентирующего конституционное право на доступ к информации. Отсутствие отдельного закона о праве на доступ к информации заметно выделяло Россию среди других демократических стран.

Вместе с тем, первые шаги по разработке такого закона, начали предприниматься еще 19 лет назад. Так, Верховный Совет Союза ССР 12 июня 1990 г. принял Постановление о подготовке и рассмотрении до 1 января 1991 г. проекта Закона о праве граждан на информацию в деятельности органов государственной власти, которое так и не было реализовано на практике.

В1995 году был принят уже упоминавшийся выше Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», одна из глав которого была посвящена реализации доступа граждан и организаций к государственным информационным ресурсам. Однако нормы, посвященные доступу к такой информации, не только были неполны, но и страдали очевидной декларативностью и оторванностью от жизни.

Более приближенным к практике был новый Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации», который также затрагивал вопросы доступа к информации. Однако в силу его базового характера в структуре информационного права, решить все необходимые вопросы в указанной сфере он, разумеется, не мог.

Все это время параллельно шла разработка собственно законопроекта, призванного специально регулировать реализацию права на доступ к информации. Работа эта, как уже указывалось, шла крайне неспешно. Законопроект "О праве на информацию", разработанный на основании Указа Президента РФ Б. Ельцина от 31 декабря 1993 г. № 2334 "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию", прошел первое чтение только в сентябре 1997 г. Государственная Дума Российской Федерации повторно вернулась к рассмотрению данного законопроекта 20 декабря 2000 г., возвратила его к первому чте-

5

нию, а затем отклонила. 23 мая 2002 г. также был отклонен в первом чтении законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации, внесенный 19 марта 2001 г. депутатами Государственной Думы РФ В.В. Похмелкиным и С.Н. Юшенковым.

В плане законопроектной деятельности Правительства РФ на март 2004 г. появился проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который еще через три года был передан на рассмотрение депутатов Государственной Думы РФ.

Кроме того, годом ранее Верховный Суд РФ внес проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации".

И лишь в начале 2009 года впервые в истории России был принят Государственной Думой и подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». За месяц до этого был подписан и проект Верховного Суда Российской Федерации, уточняющий порядок доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации.

Таким образом, наконец, была заложена правовая база реализации конституционного права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При этом реализация указанных актов потребует не просто обеспечения необходимых организационных и технологических усилий. Концепция этих законов основана на перестройке всей работы органов государственной власти и местного самоуправления в плане обращения их лицом к гражданскому обществу, при информационной открытости первых и инициативных усилиях по получению информации вторых.

6

Глава 1. Понятие, сущность и содержание права на доступ к информации

1.1. Право на доступ к информации как элемент конституционного права

на информацию

Впервые в Российской Федерации право на информацию было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. в виде права на получение общедоступной информации (ст. 13)1. Согласно статье 13 Декларации, каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается законом.

Впоследствии право на информацию было закреплено в Конституции РФ 1993 года. Такая формулировка статьи вытекает из положений крупнейших международных документов по правам человека, которые в российском варианте дополнены правомочиями «передавать» и «производить» информацию2. Так, например, ст. 19 Всеобщей декларации прав человека определяет, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ»3. Аналогичная норма содержится и в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 19)4.

Право на информацию, свободный доступ к ней регламентировано и на европейском уровне. В соответствии со ст. 1 Устава Совета Европы целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу5. Уставом предусмотрено, что эта цель будет достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод.

1Постановление ВС РФ от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

2Шевердяев С.Н. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства / Институт проблем информационного права. Серия "Журналистика и право". Выпуск 35 // www.medialaw.ru/publicatio№s/books/i№dep2/20.html

3Всеобщая декларация прав человека. (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. 1995. 5 апреля.

4Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 53 - 57.

5Устав Совета Европы" (ETS № 1) (Принят в г. Лондоне 05.05.1949). Россия присоединилась к Уставу 28.02.1996 (Федеральный закон от 23.02.1996 № 19-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 774.

7

К таким вопросам относится информационный обмен, его различные аспекты.

Врамках Совета Европы закреплено право человека на информацию в его общей формулировке. Статья 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. предусматривает, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без

какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ6.

Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. В развитие данного положения Конвенции Совет Европы принял целый ряд документов, касающихся информации.

Особый интерес представляет Декларация Комитета министров о правах человека и верховенстве права в информационном обществе от 13 мая 2005 г. Раздел первый Декларации посвящен правам человека в информационном обществе. Это право на свободу выражения мнений, на информацию и коммуникацию, право уважения частной жизни и корреспонденции, право на образование, право на справедливое судебное разбирательство, защита собственности, право на свободный выбор, свобода собраний.

ВРекомендации № (2002)2 Комитета Министров государствам - членам Совета Европы «О доступе к официальным документам» указывается, что «обеспечение широкого доступа к официальным документам на принципах равенства и в соответствии с четкими правилами:

- позволяет людям получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества, в котором они проживают, и органах власти, которые ими управляют, способствуя тем самым вовлечению осведомленной общественности в дела, представляющие всеобщий интерес;

- укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя опасности коррупции;

-способствует утверждению легитимности административных властей как общественных органов и укреплению доверия к ним со стороны населения»7.

Врекомендации № R (2003) 13 Комитета министров Совета Европы «О порядке предоставления информации о разбирательствах по уголовным делам

8

через средства массовой информации» прямо говорится, что средства массовой информации не только имеют право предоставлять информацию, но и обязаны делать это, ввиду права граждан на получение информации, в том числе и общественно значимую информацию, в соответствии со статьей 10 Конвенции8.

Вцелях реализации ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод была принята также Декларация о свободе обмена информацией в Интернете, принцип 3 которой гласит: общественные власти не должны запрещающими или ограничительными мерами препятствовать доступу общественности к информации и свободному обмену информацией в интернете, независимо от границ. Это не мешает установить ограничения для защиты несовершеннолетних пользователей, особенно в доступных местах, таких как школы или библиотеки.

Врамках Совета Европы приняты также резолюции об услугах публичного доступа в области передачи данных, о свободе мнений в СМИ, об изображении женщин в СМИ, о расизме и ксенофобии в киберпространстве, об образовании в области СМИ, о СМИ и демократической культуре, об информационном обществе и электронном мире, о праве на неприкосновенность частной жизни, о научных и технических аспектах новых информационных и коммуникационных технологий и др.

Тематика резолюций Совета Европы отличается большим разнообразием. Разнообразие резолюций Совета Европы таково, что сложно дать их какуюлибо классификацию. Резолюции затрагивают все аспекты передачи информации, освещая основные проблемы в этой сфере - создание информационного общества, доступ к информационно-коммуникационным технологиям, соблюдение установленных запретов на распространение информации, включая за-

прет расизма и ксенофобии, приобщение отдельных слоев населения к услугам информационного общества9.

Следует отметить, что в Европе правовые акты в сфере информатизации обеспечивают реализацию именно права на доступ к официальной информации. В национальных правовых системах право на доступ закрепляется в конституциях (Бельгия, Швеция, Румыния, Эстония) и в специальных законах (Швеция, США, Франция, Великобритания, Бельгия, Япония и др.)10.

Так, Швеция одной из первых закрепила право граждан на доступ к официальной информации (1766), принцип открытости государственного управления был также реализован в Финляндии (1951), Дании (1970), Норвегии (1970),

8Рекомендация № R (2003) 13 Комитета министров Совета Европы «О порядке предоставления информации о разбирательствах по уголовным делам через средства массовой информации» (Вместе с "Принципами, касающимися получения..."). Подготовлен для публикации в системах КонсультантПлюс.

9Талимончик В.А. Резолюции международных организаций в сфере информационного обмена // Информационное право. 2006. № 4. С. 15-19.

10Об этом: Федосеева Н.Н. Право граждан на доступ к информации в Российской Федерации // Гражданское право. 2007. № 3.

9

Франции (1978), Нидерландах (1978), Австралии (1982), Канаде (1982), Австрии (1987), Бельгии (1994)11.

Анализ стратегических программ, разработанных в экономически развитых странах, показывает, что все используемые информационные технологии, включая электронную коммерцию, «электронное правительство», информатизацию науки и образования, здравоохранения и т.д., рассматриваются как интегрированная, взаимосвязанная совокупность всей информационнотелекоммуникационной сферы – фундамента для перехода к информационному обществу12.

Исследование зарубежного законодательства показывает, что особенно важным является учет в национальном законодательстве таких принципов, как: принцип свободы обмена информацией, принципы и процедуры информирования общественности о деятельности государственных структур, а также принципа контроля государств над коммуникационной деятельностью. За последние 20 лет законы о доступе граждан к информации приняты во Франции, Греции, Дании, Голландии, Бельгии, Португалии, Испании, Финляндии и Италии. Для зарубежных стран с разными правовыми традициями характерен подход к проблеме информационной безопасности с учетом таких общих понятий, как «аутентичность», «доступность», «целостность», «конфиденциальность».

Вряде стран Европы (Нидерланды, Испания, Португалия, Австрия, Венгрия, Эстония, Бельгия и Румыния) право граждан на доступ к официальной информации закреплено конституционно. Во Франции, Греции и Италии это право закреплено законодательно. Совершенствование законодательства в названной сфере активно идет в Великобритании, Германии, Эстонии, Молдове, Польше и ряде других стран.

По данным организации “Tra№spare№cy I№ter№atio№al Russia” около 100 государств в настоящее время имеют отдельные законы о праве на информацию в составе национального законодательства.

Вцелом европейское законодательство характеризуется более высоким уровнем гарантированности информационных прав. Такой вывод вытекает и из практики Европейского Суда по правам человека.

Так, в решении по делу «Ахмадова и Садулаева (Akhmadova a№d Sadulayeva) против Российской Федерации»13 Европейский суд указал, что когда заявители - частные лица обвиняют органы государственной власти в нарушении их прав, предусмотренных Конвенцией, то это предполагает, что в определенных случаях только государство-ответчик имеет доступ к информации, которая может либо подтвердить, либо опровергнуть указанные обвинения. Непредставление властями государства-ответчика такой информации, ко-

11См.: Лебедева Н.Н. Доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. № 5. С. 76.

12Полякова Т.А. Правовое обеспечение информационной безопасности при построении информационного общества в России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 17.

13Постановление Европейского суда по правам человека от 10.05.2007 "Дело "Ахмадова и Садулаева (Akhmadova a№d Sadulayeva) против Российской Федерации" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2008. № 1. С. 112 - 140.

10

торая находится в их распоряжении, без удовлетворительного объяснения может не только привести к выводу об обоснованности жалоб заявителя, но также может негативно сказаться на степени выполнения государством-ответчиком своих обязательств.

Ряд основополагающих документов приняты и на уровне странучастников СНГ. Так, в 2008 году в г. Бишкеке было принято решение Совета глав государств СНГ «О Концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в сфере обеспечения информационной безопасности и о Комплексном плане мероприятий по реализации Концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств

в сфере обеспечения информационной безопасности на период с 2008 по 2010 год»14.

Концепция сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в сфере обеспечения информационной безопасности представляет собой согласованную государствами-участниками СНГ совокупность официальных взглядов и положений о целях, принципах и основных направлениях межгосударственного сотрудничества в сфере обеспечения информационной безопасности.

По мнению составителей этой Концепции обеспечения информационной безопасности является системообразующим фактором жизнедеятельности общества и уже сегодня активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной, экологической, социальной и других составляющих безопасности государств-участников СНГ.

Доступность информации данным документом определяется как возможность реализации беспрепятственного доступа к информации субъектов, имеющих на это надлежащие полномочия.

Более того, Концепция демонстрирует широкий подход к определению субъектов права на доступ к информации - физические и юридические лица, а также государственные органы и международные организации.

Согласно части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Вчасти 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации закреплена широкая формулировка права на информацию: каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Вч. 4 ст. 29 Конституции РФ список правомочий, составляющих право на информацию, по сравнению с выше названной Декларацией прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., дополнен правом передавать и производить информацию.

14 Документ опубликован не был