Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Информационно

51

специалиста определенной профессии»150. Сказанное свидетельствует о том, что не проводится разграничения персональных данных и тайны частной жизни, и т.д.

Новый Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» также не снимает обозначенной проблемы, поскольку использует лишь самые общие нормативные установки, например: «Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение» (ч. 4 ст. 9).

Рассуждая о правовом режиме конфиденциальной информации С.Н. Шевердяев высказывает мысль о том, что вся информация, которая находится в распоряжении органов власти и может подпадать под общую разновидность конфиденциальной информации - служебную тайну151. При этом выделяется два вида сведений, которые относятся к служебной тайне органов власти: вопервых, это собственная тайна органа власти, представляющая собой оригинальную охраноспособную информацию, выработанную самим органом власти, во-вторых, это тайна других лиц, т.е. конфиденциальные сведения о гражданах и организациях, собранные органом власти в процессе реализации установленных для него полномочий. Так, органы власти отвечают за сохранность полученных на законном основании сведений о частной жизни лица, сведений, составляющих коммерческую тайну, профессиональную тайну (врачебную, нотариальную, тайну усыновления), и т.д.

Служебная тайна - это информация, которая стала доступна гражданину при исполнении им своих служебных (трудовых) обязанностей152. При этом не имеет значения, в какой организации (государственной или негосударственной) работает гражданин. Что касается содержания служебной информации, то это может быть врачебная, банковская, техническая, адвокатская тайна153.

Следует сказать, что легального определения служебной тайны нет. Ранее правовой режим служебной тайны был урегулирован в Гражданском кодексе РФ в одной статье с коммерческой тайной (ст. 139 ГК)154. Однако норма данной статьи утратила силу с 1 января 2008 года155.

150Мозолин В.П., Петровичева Ю.П. Информация и право // Журнал российского права. 2004. № 8. С. 58.

151Об этом: Шевердяев С.Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1. С. 24.

152См.: Гаврилов А. К вопросу об охране коммерческой, служебной и личной тайны: Гражданско-правовые аспекты // Хозяйство и право. 2003. № 5. С. 28.

153Сетдарова Л.Б. Проблемы правового регулирования коммерческой и служебной тайны в трудовых правоотношениях // Юрист. 2004. № 9. С. 43-45.

154Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 08 декабря; СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3582.

155Федеральный закон от 18.12.2006 № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 52 (1 ч.). Ст. 5497; 2007. № 31. Ст. 3999; 2009. № 1. Ст. 4.

52

Между тем урегулирование обоих типов тайн в ГК РФ вызывало сомнение цивилистов в правомерности распространения условий охраны коммерческой тайны на служебную информацию. По мнению цивилистов это разноплановые понятия. Различны и основания, по которым сведения, относящиеся к служебной тайне, и сведения, составляющие коммерческую тайну, признаются конфиденциальными. Сохранение в тайне служебной информации не обусловлено ее коммерческой ценностью (хотя такая информация и может содержать сведения коммерческого характера). Служебная тайна не может быть объектом гражданского оборота. Запрещение ее разглашать, как правило, основывается на законодательстве, регламентирующем отдельные виды деятельности, затрагивающей в т.ч. сферу частной жизни гражданина (см., например, ст. 33 Федерального закона от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 "Об организации страхового дела

вРоссийской Федерации", ст. 63 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126ФЗ "О связи"). Определенные категории работников, занимающихся такой деятельностью, обязаны сохранять в тайне сведения, к которым они имеют доступ

всвязи с выполняемой работой (банковские служащие, работники связи, налоговые инспекторы, страховые агенты, врачи и др.)»156.

Согласно п. 5 в Перечень сведений конфиденциального характера вошли сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (коммерческая тайна).

Для того чтобы понять, что же является коммерческой тайной, надо изучить специальный закон. Согласно ст. 1 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ "О коммерческой тайне", данный Закон регулирует отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении информации, составляющей секрет производства (ноу-хау).

Согласно вышеуказанному Закону, коммерческая тайна - это режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.

Информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), - сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и

вотношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны. Такое же определение секрета производства дано в ст. 1465 ГК РФ.

скому кодексу РФ, части первой (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2005; Комментарий к Закону «О коммерческой тайне». Охрана интеллектуальной собственности в России. Сборник законов, международных договоров, правил Роспатента с комментариями / Отв. ред. Л.А. Трахтенгерц, науч. ред. В.М. Жуйков. КОНТРАКТ, 2005.

53

Таким образом, можно предположить, что информация, составляющая коммерческую тайну, в любом случае должна являться служебной, а в случае если ее незаконное использование может принести доход, должна также расцениваться как инсайдерская. К сожалению, Закон "О коммерческой тайне" не делает акцента на соотношении коммерческой тайны и служебной информации.

Закон № 98-ФЗ "О коммерческой тайне" содержит ряд крайне полезных положений, которые необходимо, по нашему мнению, использовать при разработке и принятии Закона "Об инсайдерской информации". Так, согласно ст. 4 вышеназванного Закона, право считать, что информация составляет коммерческую тайну, и право определять перечень и состав такой информации принадлежит обладателю такой информации с учетом положений данного Закона.

Закон "О коммерческой тайне" определяет меры по охране конфиденциальной информации:

1) определение перечня информации, составляющей коммерческую тай-

ну;

2)ограничение доступа к информации, составляющей коммерческую тайну, путем установления порядка обращения с этой информацией и контроля за соблюдением такого порядка;

3)учет лиц, получивших доступ к информации, составляющей коммерческую тайну, и (или) лиц, которым такая информация была предоставлена или передана;

4)регулирование отношений по использованию информации, составляющей коммерческую тайну, работниками на основании трудовых договоров и контрагентами на основании гражданско-правовых договоров;

5)нанесение на материальные носители (документы), содержащие информацию, составляющую коммерческую тайну, грифа "коммерческая тайна" с указанием обладателя этой информации (для юридических лиц - полное наименование и место нахождения, для индивидуальных предпринимателей - фами-

лия, имя, отчество гражданина, являющегося индивидуальным предпринимателем, и место жительства)157.

Режим коммерческой тайны считается установленным после принятия обладателем информации, составляющей коммерческую тайну, вышеуказанных мер.

В целях охраны конфиденциальности информации работодатель обязан:

1)ознакомить под расписку работника, доступ которого к информации, составляющей коммерческую тайну, необходим для выполнения им своих трудовых обязанностей, с перечнем информации, составляющей коммерческую тайну, обладателями которой является работодатель и его контрагенты;

2)ознакомить под расписку работника с установленным работодателем режимом коммерческой тайны и с мерами ответственности за его нарушение;

3)создать работнику необходимые условия для соблюдения им установленного работодателем режима коммерческой тайны.

157 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3283; 2007. № 31. Ст. 4011.

54

К видам тайн относится и налоговая, банковская тайны. Согласно ст. 102 Налогового кодекса РФ полученные налоговым органом сведения о налогоплательщике составляют налоговую тайну и не подлежат разглашению налоговыми органами, их должностными лицами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Как отмечает М. Костенко, «...налоговая тайна - это охраняемая федеральным законом необщедоступная информация о налогоплательщике и ином лице, ставшая известной налоговому и иному органу государственной власти и местного самоуправления, их должностным лицам, а также любому другому лицу, в силу исполнения прав и обязанностей, установленных налоговым законодательством»158.

Правовой режим использования и охраны сведений, составляющих банковскую тайну, закреплен в ст. 26 Федерального закона № 395-1 "О банках и банковской деятельности"159.

По мнению Н.В. Лисициной «...банковская тайна - это вид охраняемой законом тайны, состоящий из получаемых в процессе банковской деятельности сведений о клиентах и (или) корреспондентах кредитной организации, об их банковских счетах, банковских вкладах, операциях и других банковских сделках, а также иных сведений, устанавливаемых кредитной организацией»160.

Законодательством предусмотрены и иные виды тайн, которые более подробно нами будут рассмотрены во второй главе исследования.

Отметим, что к сведениям конфиденциального характера в соответствии с Указом Президента от 6 марта 1997 г. № 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" отнесены: персональные данные, коммерческая тайна, служебная тайна, профессиональная тайна.

В целом же информация с ограниченным доступом определяется двумя признаками:

1)доступ ограничен в соответствии с законом;

2)цель ограничения - защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Признаки охраноспособности информации:

1)охране подлежит только документированная информация;

2)информация должна соответствовать ограничениям, установленным

законом;

3)защита информации устанавливается законом.

Таким образом, уровень доступности информации, прежде всего правовой, в частности законодательства, - один из важнейших показателей правовой культуры любого общества, способный влиять на функционирование всех элементов механизма социального действия права. Он определяется не только со-

158См.: Костенко М. Налоговая тайна. М., 2003. С. 9.

159СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2009. № 18 (1 ч.). Ст. 2153.

160См.: Лисицина Н.В. Банковская тайна как объект правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 20.

55

стоянием правовых норм, их систематизированностью и т.д., но и факторами, находящимися в сфере правовой культуры личности, функционирования каналов правового информирования граждан, в том числе Интернета.

Понятие доступности правовой информации может быть охарактеризовано и в широком смысле. В этом случае в его содержании следует различать два аспекта: предпосылки знания личностью содержания юридических норм и результат реализации этих предпосылок, определенный уровень знания права, достигнутый в обществе.

Обеспечение доступности правовой информации, контроль за ее состоянием - это обязанность государства. К этому его обязывает необходимость формирования статуса гражданина демократического общества, предполагающего информированность по всем важнейшим вопросам.

Взаключении следует отметить, что действующее законодательство не в полной мере позволяет реализовать информационные права (в том числе и право на доступ к информации) в связи с наличием противоречий, коллизий и пробелов.

Особенно это важно если речь идет об информации о деятельности органов публичной власти. Специфика информации «о деятельности органов государственных органов и органов местного самоуправления» заключается в том, что, во-первых, государственные органы и органы местного самоуправления являются владельцами самого большого объема социально значимой информации, как правило, включающей в себя другие категории информации, вызывающей повышенный общественный интерес в силу своего влияния на все сферы человеческой деятельности. Во-вторых, информационные ресурсы органов власти являются самыми востребованными в обществе. В-третьих, право на

доступ к такой информации является сравнительно новым для Российской Федерации, а законодательство в этой сфере – самым молодым161.

Всвете сказанного актуальными направлениями развития информационного законодательства являются установление четкого правового режима всех видов информации, определение механизма их реализации, содержание и порядок определения конфиденциальной информации (например, принятие Федерального закона «О служебной тайне»), легальное определение понятий «экологическая информация», коммерческой, служебной, профессиональной тайны.

Очевидно, что информационное законодательство Российской Федерации охватывает не все сферы информационной деятельности.

Поэтому задача формирования нормативной правовой базы в информационной сфере должна обеспечивать каждому возможности иметь доступ к информации, идеям и знаниям, вносить в эти области свой вклад при построении открытого информационного общества.

Решение этой проблемы необходимо в целях обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти, что является обязательным тре-

161Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти

вРоссийской Федерации // www.svobodai№fo.org

56

бованием по международным обязательствам, вытекающим из конвенций ООН и Совета Европы, принятые в сфере реализации информационных прав.

57

Глава 2. Реализация права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации

2. 1. Механизм обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления

в Российской Федерации

Новый Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» переводит вопросы права на доступ российских граждан и организаций к информации из теоретических рассуждений в практическую плоскость. Основные его положения направлены на установление условий и способов предоставления гражданам и организациям информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, указанный закон имеет прямое действие и призван способствовать реализации в Российской Федерации права на информацию.

Само понятие «реализация» происходит от средневекового латинского - «realis» – вещественный, действительный и означает осуществление какоголибо плана, идеи162. Соответственно, реализация прав и свобод в самом общем виде есть практическое использование предусмотренных правовыми нормами социальных возможностей, в результате чего человек получает разнообразные материальные, духовные и иные блага для удовлетворения индивидуальных и, в известной мере, общественных интересов и потребностей. При этом реализацию субъективного права (свободы) можно рассматривать и как процесс достижения результата, и как конечный итог - фактическое обретение гражданином конкретного блага, пользование, распоряжение им163.

Как нами было показано выше, право на информацию относится к той группе прав, которые требуют для своей реализации обеспечения их государством. В еще большей степени это относится именно к праву на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, так как без их активного участия в реализации данного права, а, тем более, при их противодействии, никакая информация гражданами и организациями получена быть не может. В силу этого Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не просто констатирует возможности доступа российских граждан и организаций к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, но и закрепляет (правда, достаточно в общем виде) механизм реализации рассматриваемого права.

58

Как известно, механизм реализации прав и свобод - это сложный и многосторонний как в организационно-политическом, так и в юридическом отношениях, организм. В процессе реализации прав и свобод граждан участвуют не только сами граждане и их объединения, но и государственные органы общей и специальной компетенции. Это есть процесс превращения прав и свобод, установленных в Конституции, в их реальное осуществление164.

Термин «механизм» изначально стал использоваться в юридической литературе потому, что субъективные права (свободы - в меньшей степени, вследствие специфических социально-юридической природы и содержания) почти всегда реализуются в определенном порядке при прямом или косвенном воздействии факторов правового и неправового характера. Лексикологическое содержание термина «механизм» (от греческого «mecha№e») определяется как внутреннее устройство, система функционирования чего-нибудь. Под механизмом реализации субъективного права понимается социально обусловленный, психологически регулируемый и, что особо важно, законодательно предусмотренный комплекс согласованных действий, прежде всего личности как правообладателя, а также обязанных и других субъектов с целью получения за-

интересованной личностью социального блага, опосредованного правом (свободой)165.

Механизм реализации права является основной частью механизма правового регулирования. По мнению С.С. Алексеева, «правовое регулирование, по своему фактическому итогу, выражается в реализации права»166. Он различает три основные стадии механизма правового регулирования: 1) общего действия юридических норм, на которой происходит регламентация поведения субъектов, определение содержания этого поведения, условий возникновения прав и обязанностей и т. д.; 2) возникновения субъективных прав и обязанностей; 3) реализации прав и обязанностей, на которой права и обязанности претворяются в фактическом поведении субъектов167.

Таким образом, реализация права является элементом механизма правового регулирования. Она выражается в поведении участников общественных отношений, через которые воплощаются требования и возможности, содержащиеся в праве.

Следовательно, механизм правового регулирования и механизм реализации права тесно взаимосвязаны, поскольку первый как бы направляет реализацию права в нужное русло. Таким же образом механизм правового регулирования связан и с механизмом правовой защиты прав и свобод168.

164Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 267.

165Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб, 2002. С. 102.

166Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 томах. М.: Юрид. лит., 1981. Т. 1.

С.303.

167Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом госу-

дарстве. М., 1966. С. 34.

168Хижняк В.С. Конституционное право человека и гражданина на информацию

вРоссийской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 93-94.

59

Механизм реализации права на информацию представляет собой сложное структурное образование, так же как механизм реализации любого права представляет собой многоступенчатый процесс169. А.А. Югов выделяет следующие основные компоненты реализации конституционных прав, свобод и обязанностей:

1)понятие и условия реализации основных прав, свобод и обязанностей;

2)субъекты реализации основных прав, свобод и обязанностей;

3)гарантии реализации основных прав, свобод и обязанностей;

4)правовая защита основных прав, свобод и обязанностей;

5)способы активной реализации основных прав, свобод и обязанностей;

6)средства, обеспечивающие реализацию основных прав, свобод и обязанностей;

7)процессуальные стадии реализации основных прав, свобод и обязанно-

стей170.

Представляется, что все они применимы и к рассматриваемому праву. Понятие и условия реализации права на информацию уже были нами проанализированы выше. Применительно к субъектам реализации права на доступ к информацию, можно согласиться с мнением Е.С. Лисицыной, что «отправной момент (или первая стадия) такого процесса - это выяснение того, является ли лицо гражданином Российской Федерации, иностранцем или лицом без гражданства. В юридической литературе эту стадию принято называть стадией правового статуса»171.

Здесь, правда, необходимо подчеркнуть, что Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» устанавливает, что пользователями информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления являются граждане (физические лица), организации (юридические лица) – в том числе и сами государственные и муниципальные органы, а также общественные объединения. Таким образом, правом на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления обладают не только граждане Российской Федерации, но и иные лица.

Однако, возможности доступа различных категорий пользователей к указанной информации различается. Так, лица, обладающие гражданством Российской Федерации, вправе обратиться в органы государственной власти, на предприятие, в учреждения, организации, государственные архивы с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне. Различным в дан-

Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты Дисс. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 101.

обязанностей - ключевой компонент подлинного народовластия // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 14.

Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты Дисс. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 101.

60

ном случае будет и порядок допуска к таким сведениям граждан Российской Федерации, лиц без гражданства, а также бипатридов, эмигрантов, реэмигрантов. Например, для последних порядок допуска должен быть установлен Правительством Российской Федерации, тогда как граждане Российской Федерации допускаются к государственной тайне в добровольном порядке. Имеются различия и в получении информации различными видами коллективных субъектов этого права.

Вопросы, связанные с гарантиями, а также правовой защитой права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления будут нами рассмотрены в следующем параграфе настоящей главы исследования. Что касается такого элемента механизма реализации рассматриваемого конституционного права как способы активной реализации, то их перечень (не носящий исчерпывающего характера) содержится в ст. 6 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» В соответствии с указанной статьей доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

1)обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2)размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

3)размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4)ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5)присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления,

атакже на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;

6)предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7)другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

Представляется необходимым более подробно остановиться на указанных выше способах, так как они, по нашему мнению, составляют в настоящее