Коррупция в России. Стратегия, тактика и методика борьбы. Учебное пособие

коррупции в приведенном примере нет. Но и это еще не все ошибки в самом важном определении анализируемого законопроекта. При перечислении видов интересов, которые должны преследовать субъекты коррупционного отношения, законодатель объединяет различные классификации, причем объединение неполное. Так корыстные интересы являются подвидом личных, а корпоративные – подвидом групповых. Обычно законодательная практика идет по пути использования давно выработанной и проверенной временем формулировке «корыстные и иные личные мотивы (интересы)», это дает понять, что правонарушитель действует из личных интересов, а не из интересов государства, и одновременно правоприменителю указывается на один из наиболее распространенных мотивов: корыстный. Следует признать, что предлагаемое в анализируемом законопроекте определение коррупции абсолютно нежизнеспособно и подлежит кардинальному пересмотру.

При формулировке части второй статьи третьей анализируемого законопроекта в очередной раз из внимания разработчиков выпала дисциплинарная составляющая коррупционной деятельности. Предполагается, что уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения устанавливается соответствующими кодексами. А дисциплинарная ответственность: вообще не устанавливается, или устанавливается не соответствующими кодексами? Трудовой кодекс? Более того, в тексте федерального закона не следует употреблять термин «кодекс», так как это не официальное понятие, а только доктринальное. Нормативные правовые акты под названиями «Уголовный кодекс Российской Федерации», «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и «Гражданский кодекс Российской Федерации» есть федеральные законы. Официально являющиеся федеральными законами эти нормативные правовые акты в своем названии имеют слово «кодекс», что указывает на их кодификационную сущность и по той же причине они в профессиональной среде и на бытовом уровне именуются кодексами. Но официально такого вида нормативного правового акта, как кодекс в отечественном законодательстве не существует, поэтому речь следует вести о федеральных законах.

Статья пятая анализируемого законопроекта должна содержать основные принципы противодействия коррупции, что следует из ее наименования. Основные принципы представляют собой основополагающие начала. Но наряду с такими основополагающими началами, в большинстве случаев сформулированными довольно расплывчато даже для принципиальных категорий, в перечень принципов включены направления деятельности и мероприятия: установление специальных процедур при выработке и принятии решений должностными лицами и дебюрократизация экономики

81

путем установления партнерских отношений между государственным и частным секторами, исключающих государственное вмешательство в частноправовые отношения, в том числе постепенный переход от разрешительной системы государственной регистрации в сфере экономики к уведомительной.

Статья седьмая анализируемого законопроекта запрещает ряд деяний субъектов коррупционной деятельности, определяя их в качестве правонарушений. Однако все предлагаемые коррупционные правонарушения уже запрещены уголовным, административным, гражданским и служебным законодательством, поэтому наличие такой статьи закона ничего нового в деле борьбы с коррупцией на территории нашей страны не даст.

Часть третья статьи восьмой анализируемого законопроекта гласит, что Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет антикоррупционную политику Российской Федерации посредством принятия законов и иных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых правовых актов, а также изучения, анализа, обобщения материалов о коррупции и мерах противодействия коррупционным правонарушениям (проступкам). Такая формулировка текста статьи закона серьезно ограничивает полномочия такого высшего органа государственной власти, как Федеральное Собрание. Как известно, российский парламент есть орган не только законодательный, но и представительный, в силу чего депутаты имеют право на депутатский запрос, на обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, на работу с избирателями (См.: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 9 мая 1994 г. N 2 ст. 74, в «Российской газете» от 12 мая 1994 г. N 88). Законопроект же предписывает российским парламентариям бороться с проявлениями коррупции исключительно посредством изолированного законотворчества.

Часть седьмая той же статьи законопроекта гласит, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своими конституционными полномочиями и на основе федерального законодательства обеспечивают выполнение федеральных целевых программ по противодействию коррупции, принимают законы и иные нормативные правовые акты по вопросам предупреждения коррупции (в том числе специальные региональные программы), осуществляют меры по пресечению коррупционных правонарушений, за которые законодательством установлена

82

административная ответственность, и коррупционных проступков. При этом упущено из виду, что одним из органов государственной власти на уровне субъекта федерации являются мировые судьи, которые полномочны выносить приговоры по уголовным делам, а именно мировым судьям, согласно части 1 статьи 31 Уголовно-процессуального кодекса РФ (Собрание законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2001 г. N 52 (часть I) ст. 4921) подсудны уголовные дела по ряду коррупционных составов преступлений. Мировому судье, например, подсудны следующие уголовные дела, совершаемые должностными лицами: по ст. 140, ст. 149, ст. 169, ст. 170 Уголовного кодекса РФ.

Вместе с тем анализируемый законопроект имеет и ряд явных положительных черт. Поскольку проблема противодействия коррупции приобрела в настоящее время общенациональный характер, в законопроекте отмечен круг вопросов, которые вправе решать только Российская Федерация. Данные установки не расходятся с конституционными положениями, определяющими исключительные пределы ведения различных субъектов права.

Среди не терпящих отлагательства вопросов выделены следующие: проведение на всей территории единой государственной политики по противодействию коррупции, организация государственного антикоррупционного мониторинга законодательства, коррупционных правонарушений и факторов, способствующих их совершению, а также мер, направленных на противодействие коррупции (ст. 8 гл. 2). После принятия Закона соответствующие органы государственной власти будут обязаны реализовать содержащиеся в нем положения, что, в свою очередь, позволит расширить антикоррупционную законодательную базу.

При описании субъектов коррупционных правонарушений (ст. 2 гл. 1) брались за основу криминологические исследования об уровне коррупционной пораженности различных категорий лиц, занимающих соответствующие должности. Кроме того, учитывались положения новых принятых Федеральных законов «Об аудиторской деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц», «Об оценочной деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

В законопроекте также отмечены иные лица, приравненные к лицам, выполняющим государственные или муниципальные функции. Важность такого нововведения позволит более эффективно отслеживать деятельность представителей государства в органах управления различных коммерческих организаций. В случае нарушения ими установленного порядка осуществления своих функций и получения при

83

этом каких-либо незаконных благ и преимуществ Закон позволяет относить подобные нарушения к числу коррупционных.

Меры по противодействию коррупции, сформулированные в статье 6 законопроекта, основаны на современных международных стандартах, действующих в данной сфере. Значимость этой проблеме придает развитие института общественного и парламентского контроля над соблюдением антикоррупционного законодательства, в том числе и на основе учета мнения и оценки соответствующих материалов, имеющихся в распоряжении соответствующих общественных и парламентских комиссий (советов).

ВЗаконопроекте устанавливаются специальные требования к лицам, занимающим определенные должности.

Всвязи с необходимостью создания более открытого информационного механизма при назначении конкретных претендентов на определенные должности предлагается установить для них единообразные процедуры и обязательные требования, которым они должны соответствовать. Особенно это касается тех претендентов, которые переходят на работу в государственные органы из коммерческих структур. Для устранения возможного влияния на них интересов коммерческих структур, к которым они ранее имели отношение, Законопроект предусматривает установление для них ряда специальных ограничений.

Для должностных лиц, перечисленных в статье 2 проекта Федерального закона, устанавливаются запреты прямо или косвенно вмешиваться в деятельность коммерческих

инекоммерческих организаций либо участвовать в их управлении, включая и запрет на определенный период на занятие должностей в коммерческих и некоммерческих организациях, чья деятельность прямо или косвенно была ранее связана с исполнением ими своих полномочий.

ВЗаконопроекте говорится о деятельности специального органа при Президенте Российской Федерации - Национальном Совете по противодействию коррупции (ст. 8). Такие органы существуют во многих цивилизованных европейских странах и призваны обеспечить осуществление единой государственной политики по противодействию коррупции.

Глава 3 Законопроекта посвящена вопросам ответственности за коррупционные правонарушения. Устанавливаются виды ответственности за коррупционные правонарушения непреступного характера; ответственность руководителей за непринятие мер по противодействию коррупции; ликвидация юридического лица, причастного к совершению коррупционного правонарушения (соответственно ст. ст. 14, 15, 16). Закон предусматривает также отмену (аннулирование) актов, принятых в результате

84

коррупционных правонарушений, и ответственность юридических лиц, причастных к коррупционной деятельности (ст. 17), устанавливается государственная защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан от воздействия коррупционных правонарушений (ст. 19).

Наиболее значимым, эффективным положением анализируемого законопроекта является пункт второй части десятой статьи восьмой, согласно которой любой гражданин или юридическое лицо получает право обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц. Сегодня такого права гражданин лишен и в случае бездействия официальных органов государства и потерпевшего, лица из числа граждан не вправе инициировать иск, направленный на противодействие конкретному акту проявления коррупции.

Положительно следует оценить и проект части третьей статьи десятой, согласно которой денежные средства, поступившие на банковский счет лица, признаваемого субъектом коррупционной деятельности, подлежат в трехдневный срок после их обнаружения перечислению на специальный счет органам государственного казначейства с представлением письменного объяснения об обстоятельствах поступления таких средств. Такое предписание закона позволит эффективнее бороться со взяточничеством, когда такие деяния маскируются под «случайное» обнаружение денежных средств на счету и объясняется, что чиновник либо «собирался перечислить их государству, но так и не собрался» либо «не имел намерения ими воспользоваться, но не знал, кому вернуть». Если же предлагаемую правовую норму ввести в действие, то удачливый госчиновник, на расчетный счет которого неведомо откуда ссыпалась огромная гора денег, обязан действовать безальтернативно: не искать того, кто так глупо ошибся, а перечислить деньги на счет казначейства, причем в трехдневный срок.

В целом, после доработки, законопроект может стать кодификационным актом в сфере противодействия коррупции и составить правовую основу для унификации и координации такой деятельности в масштабах государства.

Пересмотр практики судебной работы. Это направление антикоррупционной политики включает три основных блока: значительное и кардинальное упрощение судебной процедуры, ликвидация обвинительного уклона и реализация на практике принципа гласности судебного процесса. Каждый из этих блоков требует отдельного серьезного исследования, обрисуем их суть кратко.

1. Значительное и кардинальное упрощение судебной процедуры. Именно не процесса, а процедуры: объем заполняемых судьей и секретарем судебного заседания документов таков, что судья в первую очередь озабочен не вопросами установления объективной истины, оформлением своих процессуальных документов: протокола

85

судебного заседания и громоздких решений суда: приговоров, постановлений и проч. Необходимо кардинальное упрощение судебного делопроизводства. Замена писанного подробного приговора и решения суда на заполняемый бланк и отмену протокола судебного заседания в виде стенограммы (при этом стенограмма выполняется не стенографистом, а все тем же секретарем судебного заседания, который скорописи не обучен, поэтому протокол судебного заседания получается «дырявым») на аудио, а лучше на видеозапись. Стоимость современных средств аудио и видеозаписи сопоставима со стоимостью расходуемых в судебных заседаниях канцелярских принадлежностей. Плюс возможность получения копии судебного дела в электронном виде и в обязательном порядке. Упрощение судебной процедуры должно переместить вектор внимания суда и секретаря судебного заседания с безупречного оформления приговора на поиск истины по делу, оценку доказательств.

2.Ликвидация обвинительного уклона в работе судов. Сегодня, хотя к этому нет никаких объективных предпосылок, судей продолжают наказывать за наличие оправдательных приговоров. Такие «белые» приговоры расцениваются как брак в работе судьи. Поэтому судья заинтересован не в поиске объективной истины по делу, не в установлении факта виновности либо невиновности подсудимого, а в доказывании вины лица, проходящего по делу. Поэтому при наличии фактов, свидетельствующих о невиновности конкретного лица, они не принимаются во внимание до самой последней возможности, а доказательства стороны обвинения, напротив, при малейшей возможности исследуются в судебном заседании и порой за уши притягиваются в текст приговора. Это ведет с одной стороны к коррупции самого судейского корпуса, а с другой, к осуждению по уголовным процессам невиновных лиц, что, в свою очередь оставляет без наказания лиц виновных, в том числе и по преступлениям, признаваемым коррупционными.

3.Реализация на практике принципа гласности судебного процесса. Сегодня участник гражданского или арбитражного процесса вправе включить диктофон и записать на кассету все происходящее в зале суда. Но в уголовном процессе в закрытом судебном заседании – только с разрешения председательствующего (судьи). Здесь необходимо помнить, что зарытыми являются все заседания по рассмотрению уголовных дел судами в отношении несовершеннолетних, предварительные слушания, которые составляют значительную долю всех судебных заседаний. Почему в России принцип гласности поразному реализуется в разных судебных процессах: гражданском, арбитражном и уголовном? К этому никаких объективных предпосылок нет. Зато в рамках уголовного процесса судьи вправе запретить легальную аудиозапись и свободно нарушать права подсудимого и потерпевшего. Секретарь судебного заседания находится, по факту, в

86

подчинении судьи, прокурор – лицо заинтересованное в осуждении подсудимого еще больше, чем сам судья, жалобы подсудимого и его защитника о том, что суд проигнорировал такое–то замечание пишутся, но не удовлетворяются высшими судебными инстанциями, ибо никак не подкреплены доказательствами, которыми вполне могли бы стать аудиозаписи хода судебного процесса.

Отмена большинства показателей, которые всегда являются в правоохранительных органах «дутыми».

Погоня за показателями – один из основных стимулов коррупции. Необходима новая система показателей оценки деятельности судебных и правоохранительных органов, основанная не на количественных данных, а на качестве работы судьи, прокурора, следователя.

87

3. Основы борьбы с отдельными проявлениями коррупции

3.1. Преступление, предусмотренное ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями»

Статья 285 Уголовного кодекса РФ. Злоупотребление должностными полномочиями

1.Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, -

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

2.То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, -

наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

3.Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, -

наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Уголовно-правовая характеристика. Родовым объектом преступления являются общественные отношения в области обеспечения нормальной деятельности органов публичной власти и управления.

Видовой объект: порядок осуществления государственной и муниципальной власти. Непосредственный объект: законная деятельность органов государственной и

муниципальной власти.

Дополнительный объект: законные интересы граждан или организаций.

88

Объективная сторона: действие или бездействие. Объективная сторона включает в себя следующие элементы:

-использование должностным лицом полномочий по службе вопреки ее интересам;

-существенное нарушение прав и законных интересов физических, юридических лиц, общества или государства;

-причинную связь между двумя вышеуказанными элементами.

Использование должностным лицом своих служебных полномочий может быть реализовано в форме как действия так и бездействия. Действие имеет место в том случае, когда субъект преступления самостоятельно совершает определенные процедуры, направленные на нарушение интересов службы. В качестве примера можно привести факт проведения должностным лицом контролирующего органа проверки субъекта хозяйствующей деятельности с дачей заключения о наличии нарушений, не обоснованного и препятствующего дальнейшему нормальному функционированию проверяемого. Бездействие имеет место в том случае, если должностное лицо незаконно уклоняется от совершения тех процедур, которые обязано совершить в соответствии с требованиями закона и должностными полномочиями. В качестве примера можно привести факт немотивированного отказа со стороны должностного лица регистрирующего органа произвести регистрацию объекта права или документа по заявлению гражданина или представителя юридического лица.

Преступление с материальным составом. Момент окончания преступления: момент существенного нарушения прав и законных интересов потерпевшего.

Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» (с изменениями от 10 февраля 2000 г.) разъясняет, что поскольку обязательным элементом объективной стороны должностного злоупотребления, превышения служебных полномочий является причинение существенного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан, судам при рассмотрении дел указанных категорий надлежит выяснять и указывать в приговоре характер причиненного вреда, а также наличие причинной связи между ним и действиями (бездействием) подсудимого. Судам необходимо иметь в виду, что вред может выражаться в причинении не только материального, но и иного вреда: в нарушении конституционных прав и свобод граждан, подрыве авторитета органов власти, государственных и общественных организаций, создании помех и сбоев в их работе,

89

нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлений и т.п.

При отграничении злоупотребления властью или служебным положением от превышения власти или служебных полномочий судам следует исходить из того, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия, а во втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции (которые относятся к полномочиям другого должностного лица либо могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить).

Субъективная сторона преступления: прямой умысел. Должностное лицо осознает, что совершает деяние вопреки интересам службы, предвидит последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, государства, общества и желает наступления таких последствий.

Обязательным элементом субъективной стороны анализируемого состава преступления является корыстная либо иная личная заинтересованность. Корыстная заинтересованность предполагает материальный мотив деятельности должностного лица, то есть получение им экономической выгоды от злоупотребления своими полномочиями по службе. Иная личная заинтересованность предполагает желание получить выгоды неимущественного характера, детерминированные такими побуждениями, как протекционизм, карьеризм, близкие отношения с заинтересованными лицами.

Субъект преступления: специальный: должностное лицо.

Статус должностного лица присваивается лицам, проходящим государственную либо муниципальную службу.

Согласно статье 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» различают следующие виды государственных служащих.

1. Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

2. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий

90