Коррупция в России. Стратегия, тактика и методика борьбы. Учебное пособие

добропорядочный гражданин может находится в условиях подчиненности по службе от лица коррумпированного, которое может организовать неприятные последствия по службе, вплоть до увольнения по вине работника. Если же такой государственный служащий будет, согласно ротационной схеме, переведен на аналогичную должность в иной государственный орган, он вполне сможет официально сообщить о проявлениях коррупции, свидетелем которых он мог стать по прежнему месту службы.

Конечно, ротация – дело не простое. Предвидится много трудностей, среди которых основной является ограничение возможности замены сотрудников с узкой специализацией. Но есть определенные категории государственных служащих, ротация которых довольно проста в реализации. Так, во многих правоохранительных органах имеется должность дознавателя. Работа по этой должности одинакова в любом правоохранительном органе, сотруднику, имеющему юридическое образование и опыт работы, не надо ни переучиваться, ни вникать в новые должностные инструкции. Как правило, средние и крупные города России имеют на своей территории подразделения нескольких правоохранительных органов, в которых предусмотрены должности дознавателей. Поэтому нет никаких препятствий для того, чтобы дознаватель райотдела милиции через три года был бы переведен дознавателем в органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, а еще через три года – в службу судебных приставов того же района на ту же должность. Аналогично обстоит дело и с должностями следователей, оперативных работников. Отметим, что именно названные категории государственных служащих относятся к группе повышенного коррупционного риска.

На основании изложенного можно сделать вывод о необходимости рассмотрения ротации государственных служащих как инструмента борьбы с проявлениями коррупции.

Но ротацию необходимо использовать не огульно, не повсеместно, а только на тех участках публичной службы, где это не отразится на качестве предоставляемых государством обществу услуг. Объективные ограничения ротации сводятся к следующим моментам.

1. Среди государственных служащих имеются специалисты узкого профиля, ротация которых в пределах одного населенного пункта невозможна (презюмируется условие, при котором ротация государственных служащих, предусматривающая переезд в другую местность, не допускается, так как это затруднит реализацию права на труд супруга государственного служащего, которому придется увольняться с работы и искать новое занятие после переезда в другой населенный пункт). Так, например, вряд ли возможно подвергнуть ротации работников санэпидстанции, если таковая в городе одна.

71

2.Сам орган публичной власти может быть небольшим по штату. Это имеет место,

вчастности, в поселковых населенных пунктах, где ротация невозможна по причине того, что все должности муниципальной службы приходятся на один единственный коллектив, а должности государственной службы, в свою очередь, либо единичны (один оперуполномоченный, один участковый и т. д.) либо отсутствуют вовсе, располагаясь в райцентре.

Действующее российское законодательство в некоторых случаях предусматривает ротацию для государственных служащих, но на практике эти нормы не реализованы. Необходимо разработать и утвердить межведомственные ротационные регламенты, в которых закрепить положения о конкретных сроках и объемах взаимной ротации. Например, такой регламент может содержать указание на обязательный обмен в виде перевода оперативных уполномоченных между органами внутренних дел и органами по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств с разбивкой по министерствам и управлениям этих ведомств субъектов федерации с указанием точного количества должностей. Ротация должна предусматривать запрет постоянного перевода одних и тех сотрудников с сохранением ядра коллектива. Ротация должна охватывать весь коллектив государственного органа, вплоть до руководства.

Кодификация специализированного законодательства как инструмент борьбы с коррупцией.

Любое законодательство, а так же подзаконные и корпоративные правовые акты тем легче и обойти, и нарушить, чем их больше и чем они запутанней. Эту истину не возьмется опровергать хотя бы один юрист, мало-мальски знакомый с основами юридической техники. Одним из веками апробированных путей упрощения и уменьшения объема статей закона, в которых изложены правовые нормы, является кодификация законодательства. Однако на практике эта форма правовой систематизации применяется далеко не всегда. Отечественное правовое поле, несмотря на фактически революционный скачек в качестве правотворческой деятельности, имеющий место по сравнению с дореволюционным или советским положением вещей, все еще изобилует правовыми отраслями и подотраслями, не подверженными кодификации при наличии всех предпосылок к таковой. В свете борьбы с коррупцией кодификация действующего законодательства должна быть реализована в двух основных направлениях.

1.Следует согласиться с А. Ф. Ноздрачевым в его утверждении о том, что в решении вопросов предупреждения и пресечения коррупции нельзя недооценивать этические нормы. «Государственные служащие должны подчиняться не только дисциплинарным, но и жестко контролируемым этическим нормам. В некоторых странах

72

приняты специальные законы, представляющие собой «этические кодексы» или «кодексы чести». Например, в США - это Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 г., Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г.; в Великобритании - Общие принципы поведения государственных служащих; в ФРГ - Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и др. В этих актах подчеркивается высокая моральная ответственность лиц, находящихся на службе, перед отечеством. Этические нормы, закрепленные в указе Президента РФ, и другие надо кодифицировать и придать им статус федерального закона» (Ноздрачев А. Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат, 2007, N 10).

2. Кодификация специализированного законодательства о коррупции в форме федерального закона. Собственно, никто и не спорит о том, что кодифицированный нормативный правовой акт в форме федерального закона, полностью посвященный вопросам борьбы с коррупцией, насущно необходим. За последние полтора с лишним десятка лет разработано и прошло некоторые чтения в Государственной Думе Федерального Собрания РФ несколько законопроектов Федерального закона «О противодействии коррупции». Однако сложность, многогранность избранного законодателем предмета регулирования до сих пор не позволили создать законопроект основного нормативного правового акта по борьбе с коррупцией, способный стать качественно новой правовой базой в деле борьбы с анализируемым явлением. Последний из таких был внесен группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в конце 2002 года (См.: Постановление ГД ФС РФ от 20.11.2002 N 3326-III ГД «О проекте Федерального закона № 140867-3 «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ», 02.12.2002, N 48, ст. 4773). Как следует из пояснительной записки к проекту этого федерального закона, он продиктован необходимостью создания правовой основы, которая бы позволила, используя возможности различных отраслей права, более продуктивно вести борьбу с коррупцией.

В отличие от предыдущих законопроектов, направленных против коррупции, представленный законопроект содержит более четкие и обоснованные определения. Раскрытие содержания таких понятий, как «коррупция», «коррупционные отношения», «коррупционный акт», «коррупционный проступок», «пассивный подкуп», «активный подкуп» и другие.

Основные понятия, используемые в законопроекте, включают в себя общепризнанные международные характеристики, поддержанные на международном уровне в рамках глобальных международных актов. При подготовке проекта Закона

73

использовались Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» и «О гражданско - правовой ответственности за коррупцию», Конвенция «Организации экономического сотрудничества и развития», Конвенция «О борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении коммерческих сделок», Конвенция ООН «О борьбе с транснациональной преступностью», ряд иных международных рекомендаций.

Центральное место в законопроекте принадлежит понятию «коррупция» (ст. 1 гл. 1), поскольку без учета данного понятия нельзя вести речь о предмете регулирования. Особенностью данного понятия является то, что «коррупция» не отождествляется только с действиями по даче и получению взяток, чем страдали предыдущие определения. В данном законопроекте под коррупцией также понимается вступление в коррупционные отношения специально указанных субъектов коррупционных правонарушений и иных лиц (физических и юридических) с целью достижения каждой из сторон своих личных, групповых, корпоративных целей. Такая трактовка позволит расширить рамки превентивной борьбы с коррупцией, распространяя их на более ранние стадии, и усилить профилактическое значение Закона.

При формулировании понятия «коррупционные правонарушения» разработчики попытались уйти от узкоотраслевого определения. Такая позиция исключает возможную коллизию иных отраслей права. В частности, Закон не относит к числу коррупционных конкретные составы преступлений, ответственность за которые наступает по уголовному законодательству. Такая задача должна стоять именно перед уголовным законодательством. По этой причине в Законе говорится о консолидации правовых средств, направленных против коррупции.

Этот тезис относится и к административному законодательству. В связи со вступлением в силу с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который является кодифицированным актом, содержащим полный перечень административных правонарушений, нецелесообразно в рамках подготовленного Закона устанавливать иные правонарушения, влекущие административную ответственность.

Предлагаемое разработчиками анализируемого законопроекта определение понятия «коррупционное правонарушение» не лишено некоторых недостатков. Часть 1 статьи 1 Проекта Федерального закона № 140867-3 «О противодействии коррупции» сформулирована следующим образом.

Коррупционное правонарушение - установленное решением суда существенное виновное нарушение лицом, указанным в статье 2 настоящего Федерального закона,

74

существующего порядка несения службы и исполнения своих служебных обязанностей, а равно невыполнение им запретов и правил, установленных для этих лиц, если такое нарушение содержит признаки коррупции и за него в соответствии с законодательством установлена уголовная, административная, гражданско-правовая ответственность.

Трудно предположить, по какой причине разработчики законопроекта привязали понятие коррупционного правонарушения только к уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности, выведя из круга признаков ответственность дисциплинарную. При вступлении в силу федерального закона с такой формулировкой все дисциплинарные проступки, являющиеся по своему содержанию проявлениями коррупции, автоматически будут таковыми не признаваться. Это неправильно, так как дисциплинарные проступки составляют не меньшую долю коррупционной деятельности, чем все остальные. Так, например, одним из проявлений коррупции является непотизм, под которым понимается трудоустройство на публичные должности по родству, кумовство. Если руководитель государственного органа устроит на государственную службу свою супругу, или своего ребенка, иного близкого родственника, который будет подчинен ему по службе, то это есть проявление непотизма, следовательно – коррупционная деятельность. Но такое действие государственного должностного лица не влечет ни уголовной, ни административной, ни гражданско-правовой ответственности. Это дисциплинарный проступок и по замыслу авторов анализируемого законопроекта, не должны быть признан коррупционным правонарушением. С учетом изложенного при разработке нового проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» должны быть внесены изменения в определение понятия «коррупционное правонарушение».

Во второй части проекта Федерального закона № 140867-3 «О противодействии коррупции» дается определение понятия «коррупционный проступок».

Коррупционный проступок – установленное проведенной служебной проверкой действие (бездействие) лица, указанного в статье 2 настоящего Федерального закона, не содержащее признаков преступления или административно наказуемого деяния, если такое действие (бездействие) содержит признаки коррупции и за него в соответствии с законодательством установлена дисциплинарная ответственность.

Тем самым авторы законопроекта выводят понятие «проступок» за пределы понятия «правонарушение», что противоречит азам правовой науки. Общеизвестно, что правонарушения подразделяются на преступления и проступки8. Поэтому проступком

8 См. например: Червонюк В. И. Теория государства и права. – М.: ИНФРА-М, 2003 г., с. 238; Сырых В. М. Теория государства и права. – М.: ЗАО «Юстицинформ», 2005 г., с. 397; Теория государства и права / под

75

может быть правонарушение, по тяжести общественной опасности и наступивших последствий не относимое к преступлениям. Система же определений, данных в статье 1 проекта Федерального закона № 140867-3 «О противодействии коррупции» грубо противоречит современной отечественной правовой доктрине. Кроме того, взаимное изучение частей 1 и 2 статьи 1 указанного законопроекта показывает, что теперь из коррупционной деятельности выпали правонарушения, влекущие гражданско-правовую ответственность, так как они не упоминаются в части 2 статьи 1 законопроекта ни как подлежащие самостоятельному преследованию, ни как подлежащие наказанию в рамках дисциплинарного производства. Еще одним недостатком определения коррупционного проступка, сформулированного в проекте Федерального закона № 140867-3 «О противодействии коррупции» заключается в том, что таковым может быть признано только деяние лица, установленное служебной проверкой. Неужели разработчики законопроекта всерьез считают, что если какое-то деяние должностного лица не было проверено в дисциплинарном порядке, оно автоматически является законным? А именно и это следует из критикуемого определения. Проступок, как и любое иное правонарушение по своей сути объективен и не становится таковым в зависимости от того, зафиксирован ли он в установленном процедурном порядке. Незаконное действие должностного лица, нарушающее нормы служебного права, представляет собой дисциплинарный проступок, при определенных обстоятельствах дополнительно квалифицируемый в качестве коррупционного. Выявление этого проступка, его фиксация – это уже деятельность контролирующего органа. Предлагаемое же определение позиционирует деятельность контрольных органов не как выявление коррупционных проступков, а как их создание. Вынесение приказа о привлечении должностного лица к дисциплинарной ответственности есть стадия юридического процесса, но не стадия правонарушения. С учетом изложенного при разработке нового проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» должны быть внесены изменения в определение понятия «коррупционный проступок».

Неудачно сформулировано и определение понятия «коррупционные отношения», которое в проекте Федерального закона № 140867-3 «О противодействии коррупции» выгладит следующим образом:

Коррупционные отношения - поиск, установление и поддержание противоправных отношений между указанными в статье 2 настоящего Федерального закона субъектами коррупционных правонарушений (проступков) и иными лицами (физическими и

ред. В. К. Бабаева. – М.: Юристъ, 2001 г., с. 487; Чашин А. Н. Теория государства и права. – М.: Издательство «Дело и сервис», 2008 г., с. 351

76

юридическими) с целью достижения каждой из сторон своих личных, групповых, корпоративных, корыстных целей.

Это определение никак не может быть использовано в практической деятельности правоприменителем, так как содержит в себе логический круг, то есть дает определение неизвестного понятия через себя же: отношения признаются коррупционными в том случае, если совершаются коррупционные же правонарушения соответствующими субъектами. Другой недостаток этого определения заключается в том, что коррупционными могут быть признаны только отношения, противоправные по своей сути, но возникающие между субъектами коррупционной деятельности и иными лицами. Но, заметим, не между собой. Поэтому если одно должностное лицо подкупает другое – это по смыслу комментируемого законопроекта, не коррупционное отношение, так как иные лица не присутствуют. С учетом изложенного при разработке нового проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» должны быть внесены изменения в определение понятия «коррупционные отношения».

Следующее определение, которое следует признать неудачным, это определение субъектов коррупционных правонарушений. В статье 1 проекта Федерального закона № 140867-3 «О противодействии коррупции» предлагается следующее определение:

Субъекты коррупционных правонарушений (проступков) - лица, указанные в статье 2 настоящего Федерального закона, и иные лица, которые заинтересованы в возникновении коррупционных отношений, вина которых установлена и доказана на основании проведенной служебной проверки либо решением суда, а также заинтересованные в возникновении коррупционных отношений организации.

Недостаток тот же, что и при формулировке определения «коррупционный проступок»: субъектом коррупционного правонарушения, по мнению авторов законопроекта, лицо становится не в момент совершения противоправного деяния, а только после установления и доказания их вины. Такая точка зрения грубо противоречит учению о юридическом составе правонарушений. Приведем пример. Гражданин обращается в органы прокуратуры с заявлением о том, что к нему обращается некий человек, представившийся дознавателем райотдела и предлагающий прекратить уголовное дело в отношении третьего лица за определенное вознаграждение. При попытке задержать этого дознавателя с поличным он от оперативно-следственной группы скрывается на автомашине, что в оперативно-следственной практике случается нередко. Понимая, что за вымогательство взятки ему грозит реальный срок лишения свободы, дознаватель может скрыться от суда и следствия, причем навсегда. Уголовное дело в отношении него будет приостановлено за розыском, судебное заседание не состоится и не

77

вступит в силу приговор, то есть вина его не будет установлена и доказана решением суда. Но разве дознаватель из нашего примера – не субъект коррупционного правонарушения? Субъект и коррупционного правонарушения, и уголовного деяния – покушения на получение взятки, связанного с вымогательством и незаконными действиями. С учетом изложенного при разработке нового проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» должны быть внесены изменения в определение понятия «субъекты коррупционных правонарушений».

В следующей, седьмой части статьи 1 комментируемого законопроекта, находим вновь неудачное определение. На этот раз – членов семьи:

Члены семьи - под членами семьи в настоящем Федеральном законе понимаются супруги, близкие родственники (родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушки и бабушки, внуки) лица, указанного в статье 2 настоящего Федерального закона, а также свойственники (родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушки и бабушки, внуки супругов), совместно с ним проживающие и ведущие с ним общее хозяйство.

Разработчики законопроекта отнесли к свойству лиц, при условии совместного проживания и ведения общего хозяйства. Для обхода такого определения достаточно просто напросто снять с регистрационного учета бабушку супруги государственного служащего, на которую оформлены автомашины отечественные три штуки, виллы загородные две штуки, сберегательная книжка в инвалюте и прочее и прочее. Такое определение не способствует борьбе с коррупцией, а усложняет ее, запрещая вовлекать в круг проверяемых по коррупционному делу лиц, состоящих в свойстве с государственным служащим, но не прописанным с ним на одной жилплощади. Такое определение лучше вообще исключить, чем оставить в неизменном виде: оно будет как непробиваемый щит для коррупционера. На любом судебном заседании на вопрос государственного обвинителя или судьи о том, почему престарелая матушка его супруги, получая стандартную пенсию, приобретает каждый год по элитной квартире, подсудимый чиновник с легкостью сошлется на предлагаемое определение, доказав тем самым, что эта самая престарелая гражданка не член его семьи и не подлежит проверке, так как она прописана по другому адресу.

Восьмая часть статьи 1 содержит определение коррупционного акта:

Коррупционный акт - достижение согласия между указанными в статье 2 настоящего Федерального закона субъектами коррупционных правонарушений (проступков) по поводу установления и поддержания коррупционных отношений, а также принятый на его основе нормативный (ненормативный) акт, решение органа

78

государственной власти (органа местного самоуправления), включая судебное и административное решение.

Это очередное неудачное определение в последнем по времени законопроекте о борьбе с коррупцией. Недостаток этого определения заключается в том, что под одним понятием следует подразумевать качественно разнящиеся элементы объективной действительности: и соглашение участников коррупционных отношений (что должно быть определено как коррупционный сговор) и собственно коррупционный акт, то есть документ, оформляющий необходимый сторонам результат коррупционных отношений. Смешение этих двух понятий в рамках одного термина может усложнить и запутать отчетность. Так, если стороны коррупционного отношения вступили в сговор – это коррупционный акт (по предлагаемой в законопроекте терминологии). Если же эти стороны в дальнейшем никакого документа, связанного со своей противоправной деятельностью не оформили (например, при получении взятки за незаконное бездействие должностного лица) – то больше никакого коррупционного акта нет. Если же такой документ оформлен (например, при получении взятки за незаконное действие должностного лица, оформленное в конкретном письменном распоряжении) – имеет место коррупционный акт. Но как подсчитывать (зная отечественную методику борьбы с различными проявления гидры преступности можно с уверенностью утверждать, что подсчитывать будут постоянно и постоянно отчитываться: перед президентом, перед генеральным прокурором, перед комитетом по борьбе с коррупцией, перед избирателями, перед общественной палатой, перед мировой общественностью и еще найдут перед кем)? Имеет ли в первом случае один акт коррупции, а во втором – два? Или во втором тоже следует признать имевшим место только один акт коррупции с учетом единства умысла? А если сговор один, а документов издано несколько: распоряжение, приказ, протокол собрания, судебное решение и проч.? Сколько здесь актов коррупции в рамках одного сговора? Предлагаемое в законопроекте определение коррупционного акта подтвердит высказывание о том, что есть ложь малая, ложь большая и статистика. Статистика получит весьма удобный инструмент для манипулирования общественным мнением, так как в одном случае в качестве коррупционного акта можно будет подсчитать всё по отдельности, а в другом – отнять от общего количества коррупционные сговоры с учетом единства умысла субъектов, чем показать снижение показателей уровня коррупции. Поэтому при доработке законопроекта (при разработке нового законопроекта) необходимо предусмотреть два отдельных термина для понятия коррупционного акта и коррупционного сговора.

79

И последнее, но самое важное определение, даваемое в статье 1 анализируемого законопроекта:

Коррупция – правонарушение, совершенное путем активного или пассивного подкупа, равно вступление в коррупционные отношения указанных в статье 2 настоящего Федерального закона субъектов коррупционных правонарушений (проступков) и иных лиц (физических и юридических) с целью достижения каждой из сторон своих личных, групповых, корпоративных, корыстных целей.

Выше мы уже указывали на грубое искажение учения о видах правонарушений, когда разработчики закона произвольно обращаются с понятиями «правонарушение», «преступление» и «проступок». Последнее определение окончательно запутывает предлагаемую систему понятий. Теперь правоприменитель должен учитывать, что коррупция – это правонарушение (выше в той же статье читаем, что часть коррупции – это вовсе не правонарушения, а всего-навсего проступки). Опять же так полюбившийся разработчикам законопроекта логический круг: коррупция есть вступление в коррупционные отношения субъектов коррупционных отношений. Но что такое «коррупция» предполагается нам не известно, следовательно мы не можем знать никаких характеристик использования этого термина в качестве прилагательного в предложении. Поэтому из определения определяемое слово необходимо изымать. Получим, что коррупция есть вступление в (какие? любые? неизвестные?) отношения субъектов. Ничего правоприменителю такое определение не даст. Кроме того, непонятно, по какой причине разработчики законопроекта решили, что коррупция по своей сути исключительно двустороннее явление. Согласно анализируемому определению коррупцией можно признать только подкуп или вступление в отношения субъектов, каждый из которых должен преследовать личные, групповые, корпоративные или корыстные цели. А если имеет место злоупотребление полномочиями без конкретного потерпевшего, кроме государства и общества? Если нет второго участника противоправных отношений, который вступает с должностным лицом в сговор и наряду с ним достигает свои интересы? Например: государственный инспектор, стремясь улучшить показатели по службе, незаконно привлекает невиновное юридическое лицо к административной ответственности. Превышение полномочий есть? Есть. Личные противоправные интересы есть? Есть. Факт коррупции есть? Есть. НО. Активный или пассивный подкуп есть? Нет. Вступление в коррупционные отношения есть? Нет. Каждая из сторон стремиться достичь личные, групповые, корпоративные или корыстные цели? Нет, только одна сторона стремиться достичь таких целей: только должностное лицо, государственный инспектор. Следовательно, применяя анализируемое определение, делаем вывод о том, что

80