Коррупция в России. Стратегия, тактика и методика борьбы. Учебное пособие

стороны работодателя в большинстве случаев делается предложение сначала купить авиабилеты, а затем они будут оплачены. Оплачены они действительно будут, но в течении года – это раз, и мало кто сможет их купить – это два. Приобретение авиабилетов для семьи из трех человек сопоставимо по стоимости с годовым доходом офицера милиции. На местах дело доходит до того, что требования на авиабилеты разыгрываются в лотерею, ими награждаются «наиболее достойные» сотрудники. Автор наблюдал ситуацию, когда в отделе по борьбе с экономическими преступлениями Управления внутренних дел одного из дальневосточных областных центров в лотерею было предложено разыграть требования на приобретение авиабилетов. Сотрудников в отделе было полтора десятка, каждый с семьей, итого требований в оба конца должно было быть около полусотни. Начальник отдела, тоже к слову участвующий в лотерее наравне со своими подчиненными, тоскливо сказал, что зам по тылу выдал на отдел только два требования. Лица оперуполномоченных уныло вытянулись. Эти же лица вытянулись еще больше, когда начальник отдела не менее тоскливо уточнил, что два требования это значит: одно – «туда» и одно – «обратно». То есть туда и обратно может к месту проведения отпуска вылететь и вернуться только один сотрудник, да и тот без семьи. Такие сцены из жизни работников милиции являются унизительными. Тем более примечателен приведенный пример, что отделы по борьбе с экономическими преступлениями как раз и есть те основные специализированные органы, основная задача которых заключается именно в борьбе с коррупцией. Собственно говоря ситуация с оплатой труда в правоохранительных органах сегодня чем-то напоминает игру с тарифами на рынке предоставления услуг сотовой связи. Сотовые операторы на первый взгляд, вроде бы предоставляют множество удобных тарифов, с индивидуальным подходом, гибкие ставки и прочие удобства безлимитно-псевдобесплатно-посекундной тарификации разговора по мобильному телефону. Но в итоге потребитель этой услуги, как ни крутитвертит этими тарифами, долго ломая голову над самым удобным из самых модных, все равно не заплатит меньше, чем себестоимость этой услуги плюс минимальный размер прибыли сотового оператора. Так же и в правоохранительных органах с заработной платой. Если посмотреть на расчетный лист сотрудника, например, милиции, то можно там увидеть оклад по должности (базовый доход), оклад по званию (совсем маленький), денежную компенсацию продовольственного пайка (примерно равной базовому доходу), надбавку за выслугу лет (такую же маленькую, как и оклад по званию), а так же «надбавку за…». При этом все перечисленные первыми элементы стандартные, а «надбавка за…» меняется в зависимости от должности. Вернее сказать, меняется ее наименование. Так оперуполномоченный получает надбавку за работу с секретной информацией, следователь

21

– за сложность и напряженность работы, преподаватель в учебном заведении системы Министерства внутренних дел РФ – компенсацию на приобретение научной литературы. Самое интересное то, что все эти надбавки в своем размере совпадают до копейки. В итоге, где бы ты ни работал в правоохранительной системе, твоя заработная плата будет примерно одинаковой. На настоящий момент величина дохода российского милиционера - таможенника - судебного пристава составляет от восьми до десяти тысяч рублей в среднем. С учетом изложенного резюмируем еще раз: легальный доход российского государственного служащего правоохранительных органов состоит только из его заработной платы, которая, к тому же, фактически является стандартной по всей стране. Редкие флюктуации вроде заработной платы прокурора, генерала или судьи не влияют на общую картину.

Во-вторых, складывающийся, как мы уже отметили выше, только из официальной заработной платы доход отечественного государственного служащего из числа «силовиков» средней руки, при его современном размере никогда не обеспечит такому служащему достойную жизнь. Так, по данным Т. Б. Басовой среди причин коррумпированности сотрудников органов внутренних дел согласно их самооценке на первом месте называется именно крайне низкий размер заработной платы1. Не будем приводить никаких расчетов, читатель может это сделать и самостоятельно, даже не прибегая к бумаге. Если же читатель сам является государственным служащим, то такие расчеты он проводил в уме неоднократно. Как ни считай, заработной платы государственного служащего, работай он в таможенном комитете или в каком-либо комитете при областной администрации, хватает только на текущие расходы, да и то только в случае запросов, не выходящих за рамки «эконом класса». Ни о какой покупке квартиры, прочей недвижимости, автомобиля речи идти не может. Копить можно до пенсии. Выручает развитая система банковского кредитования, но это только для одиноких государственных служащих или для женатых, но бездетных. Если работают двое супругов, то для малодетных семей. Если же вы состоите на государственной службе, и у вас на иждивении находится или жена, или ребенок, или и все они вместе взятые, то доход на душу населения вашей семьи будет таким, что никакой уважающий себя банк вам кредит не выдаст. Кредит выдаст банк, не очень себя уважающий, но проценты за пользование кредитом будут такими, что сами не возьмете. Несложные расчеты показывают, что приобретение любой недвижимости под ипотеку даже на самых выгодных условиях увеличивают ее стоимость как минимум вдвое. Показательно, что

1 Басова Т. Б. Положение с коррупцией в органах внутренних дел (опыт криминологического исследования) // Преступность в России и борьба с ней: региональный опыт. М., 2003., с. 80

22

именно жилищный вопрос является одним из наболевших в среде государственных служащих и одним из наиболее мощных стимулов к коррумпированности. Так, согласно данным С. А. Алтухова, за недолгое время у 47 % опрошенных лиц, из числа осужденных сотрудников милиции, появились собственная квартира или дом2. Здесь необходимо обращать внимание не только на слова «квартира или дом», негодующе тряся кулаками по поводу того, сколько умудрились нахапать оборотни в погонах, но и на слово «появились». Появились – значит раньше не было. Работали, работали в милиции, боролись с преступностью, но при этом ни дома, ни квартиры не было и в помине. Многие годы мыкались с семьей по съемным квартирам, общежитиям. В итоге надоело и окунулись с головой в омут коррупции. Но ведь государство не позволяет иначе – или живи до старости в общаге, подработать не смей, или бери взятки, или увольняйся. Но увольнение тоже ведь не выход – работу не каждый найдет, тем более, если не автослесарь, не хирург, а оперуполномоченный или вообще патрульный - постовой. К приобретению жилья прибавляются расходы на обучение ребенка, обеспечение его занятий спортом, в различных кружках, наем репетиторов. Список объемен, но продолжать его нет смысла, так как и то, что перечислено, уже не вместилось в рамки дохода государственного служащего. Автор не призывает государство или общество взвалить на себя бремя обеспечения государственных служащих всеми необходимыми им благами, но обеспечение качества жизни на достойном уровне является необходимым условием системного поражения коррупции на современном этапе правовой и государственной реформы. Сегодня же такой уровень не обеспечен.

Поэтому верным является утверждение:

НАЛИЧНЫЙ ЛЕГАЛЬНЫЙ ДОХОД СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ НЕ ДОСТАТОЧЕН ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТОЙНОГО УРОВНЯ ЕГО ЖИЗНИ

И для этого утверждения, конечно же, можно найти множество исключений. Немало государственных служащих живут достойно. Им квартира досталась по наследству. Или супруга (супруг) работает в банковской сфере и обеспечивает семью, давая возможность второму супругу реализовать себя на государственной службе. Или бездетность. Удручающе, но финансовых расходов при этом меньше. Но это все опять же, исключения, только подтверждающие правило. В целом же удел современного российского государственного служащего, проходящего службу по контракту в правоохранительных органах – экономия. Экономия во всем. Или второй путь – пополнение своего дохода нелегальным путем. Это и есть коррупция.

2 Алтухов С. А. Преступления сотрудников милиции. СПб., 2001., С. 117

23

В-третьих. Если мы доказали, что официальная заработная плата государственного служащего правоохранительных органов не достаточна для обеспечения его жизнедеятельности на достойном уровне, а других источников дохода у него нет, то следует исправлять ситуацию. То, что ситуацию исправлять надо, никто и не оспаривает, в противном случае экономическое основание коррупции останется. А экономическое основание всегда самое надежное, ибо экономика есть базис, а право есть надстройка. Поэтому любые нормативные правовые акты, направленные на борьбу с коррупцией, не учитывающие экономическую составляющую этого явления, являются волюнтаристскими по своей сути и, следовательно, можно ожидать массового уклонения от их исполнения на низовом уровне.

Обеспечение достойного материального уровня государственного служащего возможно различными путями. Попытаемся их обрисовать.

Предоставление служебного, социального и, возможно, в собственность, жилья. Этот путь весьма эффективный, так как именно жилье есть наиболее дорогая покупка в жизни человека. Если предоставить государственному служащему отдельное жилье и гарантировать ему постоянное право пользования им, то риск того, что этот государственный служащий подвергнется коррупции, значительно снижается. С одной стороны его законопослушное поведение будет мотивировано тем, что он в случае осуждения по факту коррупции лишится и должности и служебного жилья. С другой стороны отпадет фактор, мотивирующий противоправное увеличение дохода – уже нет необходимости копить на квартиру, свободных денег в семейном бюджете значительно больше, можно нормально питаться, одеваться и периодически менять бытовую технику. Вариант с обеспечением жильем всех государственных служащих в деле борьбы с коррупцией идеален, но труднореализуем. Кроме того, он никогда и не переставал реализовываться. В нашей стране вопрос обеспечения населения жильем стоит остро на протяжении всей истории российской государственности. Из новейшей истории все мы помним обещание первого и единственного президента канувшего в Лету Союза Советских Социалистических Республик об обеспечении всех трудящихся отдельными квартирами к двухтысячному году. К указанному году ни квартир, ни должности того президента не стало, а проблемой две тысячи стал называться страх перед глобальным системным сбоем электронно-вычислительных машин. Сегодня несколько преодолен постперестроечный депрессивный период в строительной отрасли. Отчеты муниципальных, региональных и федеральных министерств и ведомств запестрели цифрами и диаграммами, из коих следует, что дело строительства жилья для населения активизировано, по новостям начали показывать счастливых россиян (в основном –

24

военных, как самых сильных физически, но традиционно не защищенных социально наших сограждан), устремляющихся в новенькие высотные дома сквозь торжественно разрезанные красные ленточки. Это хорошо, но далеко не вся продукция строительных фирм выкупается на нужды государственных органов, ища частного покупателя, к тому же нам еще не один десяток лет ждать, пока вселят в новые высотные дома последнего военного, не говоря уже о массовом вселении милиционеров, судебных приставов, санитарных инспекторов и прочих лиц, относящихся к группе коррупционного риска. Поэтому автор не предлагает к разработке упомянутое направление, так как оно уже и без него разрабатывается и разрабатываться будет еще долго.

Увеличение заработной платы. Этот вывод напрашивается сам по себе. Но не является верным и, собственно, не является выводом вообще. Это только на первый взгляд кажется очевидным и простым – увеличить размер денежного довольствия государственного служащего, и он сразу откажется от неприличных предложений вступить в коррупционные связи. Эффект от подобных экономических авантюр может быть только кратковременным. Резкое повышение заработной платы многочисленного аппарата российских государственных служащих приведет к неравному и, по сути, несправедливому распределению доходов. Врачи, учителя и инженеры то же ведь работают, не покладая рук, и тоже хотят иметь достойный заработок. И делают они для общества не меньше, а во многих ситуациях и больше, чем государственные чиновники. Зарабатывать желают достойно и работники сферы услуги и торговли. Именно эта сфера первой отреагирует на приток новой денежной массы на рынки сбыта товаров народного потребления со стороны государственных служащих в случае резкого увеличения их заработной платы. Отпускная стоимость товаров и услуг повысится, обеспечив новый уровень торговой надбавки, который обеспечит, в свою очередь, повышение уровня личного дохода продавцов, предпринимателей, прочего населения, занятого в негосударственных сферах деятельности. Постепенно до нового уровня дотянутся все отрасли и экономика стабилизируется. Фактически простое повышение заработной платы государственных служащих приведет к столь же простому по своей сути экономическому явлению, привычному для россиян на протяжении последних двадцати лет – к резкому витку инфляции. Повышенные доходы государственных служащих вновь обесценятся в реальном выражении до прежнего уровня, и все вернется на круги своя. В том числе и уровень коррупции. Поэтому повышение денежного содержания оправдано только как точечная мера. В частности хорошие результаты дало значительное повышение уровня оплаты судей. В советской России уровень заработной платы судьи был в два раза ниже уровня дохода сапожника, судьи даже устраивали своеобразные тихие забастовки,

25

отказываясь подавать документы на продление полномочий на новый срок целыми районными судами. Сегодня российский судья получает в пять раз больше, чем офицер милиции. Такое повышение уровня оплаты труда привело к возможности более качественного отбора судейского корпуса, можно вести речь об относительной достаточности такого денежного содержания соответственно с тяжестью профессиональной нагрузки. Так как судейский корпус относительно всего чиновничества немногочислен, а на фоне всего населения Российской Федерации и вообще составляет некоторые знаки после запятой от процента, повышение инфляции такое повышение заработной платы вызвать не в состоянии. Одновременно необходимо отметить, что размер денежного содержания российского судьи еще имеет резервы для роста.

Возьмемся утверждать в качестве верного следующее высказывание: ЛЕГАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ЖИЗНИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО

СЛУЖАЩЕГО НУЖДАЕТСЯ В УЛУЧШЕНИИ, НО ГОСУДАРСТВО НЕ СПОСОБНО ОБЕСПЕЧИТЬ ТАКОЙ РОСТ БЫСТРО И ЭФФЕКТИВНО

Изложенное выше нуждается в синтезе, в результате которого можно прийти к следующим выводам.

Оставление легального уровня доходов российского государственного служащего правоохранительных органов в масштабах страны является сильнейшим, базовым фактором, поддерживающим состояние коррупции на высоких показателях. Государство не в состоянии быстро и эффективно устранить этот фактор собственными экономическими силами (обеспечение всех нуждающихся силовиков жильем или при помощи увеличения размера их заработной платы). Государственный служащий правоохранительных органов так же не может сам увеличить уровень своего дохода легально в силу наложенного на это государством запрета. Какого либо иного субъекта общественных отношений, кроме государства и государственного служащего, способных улучшить материальное положение последнего, не существует. Государственный служащий правоохранительных органов в силу естественных причин желает улучшения своего материального состояния. При таких условиях часть государственных служащих правоохранительных органов увеличивает свое материальное положение нелегально, то есть является коррумпированным. Эта система достигает равновесия, которое зависит от фактора «уровень дохода государственного служащего правоохранительных органов». Равновесие достигается по шкале «уровень коррумпированности российских государственных правоохранительных органов». При этом, чем ниже уровень дохода государственного служащего правоохранительных органов, тем выше уровень коррумпированности соответствующей части государственного аппарата.

26

Сегодня уровень дохода российского государственного служащего невысок, следовательно и уровень коррумпированности отечественных силовых ведомств не низок.

Конечно, существуют и иные факторы, влияющие на уровень коррупции, они будут рассмотрены в иных разделах настоящей книги.

При ознакомлении с положением вещей можно схватиться за голову от кажущейся безвыходности положения. Но не торопитесь, уважаемый читатель, выход есть. И выход простой, быстрый, эффективный и недорогой. Даже бесплатный. Но пугающий своей революционностью. Все дело в том, что современная теория и практика построения государственного аппарата правоохранительных органов за аксиому принимает запрет государственного служащего на любую деятельность, не укладывающуюся в рамки научной, педагогической или творческой. Но может быть это не аксиома, а только принятое правило, которые можно изменить?

Предлагаю подумать над следующим. Если участковый инспектор милиции, не имеющий возможности прожить со своей женой и двумя новорожденными детишками от получки до получки начинает побираться мелкими подачками от торговок семечками, хот-догами, прочей мелочью на своем административном участке, это мы назовем коррупцией. Мелкой до противного ее разновидностью, но все же коррупцией. Такие поборы неэтичны и ничем, кроме должностного положения участкового уполномоченного инспектора милиции, не обеспечены. Но если государство снимет запрет на работу участкового инспектора по совместительству. Если он будет в свободное от основной работы время охранять местный супермаркет, за что получать зарплату, равную его милицейской, то материальное положение его значительно улучшиться. Но нанесет ли такое положение вещей вред обществу? Нет, не нанесет. Суть запрета на другую работу для государственных служащих правоохранительных органов заключается в том, чтобы таким образом: (а) не передавались взятки в виде заработной платы и (б) не было мотивации оказывать покровительство с использованием своего служебного положения тому юридическому лицу, в котором чиновник работает по совместительству. Но можно возразить, что: (а) взятку, если нужно, владелец супермаркета участковому инспектору милиции и в конверте сунет и (б) покровительство все равно будет оказано: за взятку. Только еще появляется (в) – недокормленный в прямом и переносном смысле участковый инспектор милиции из нашего примера будет активно эту взятку искать, прилагать усилия к налаживанию и поддержанию своих коррупционных связей. К тому же не такая уж высокая должность, чтобы покровительство супермаркету было чувствительным для обеспечения правопорядка. Более опасно в данном случае само прикармливание чиновника мелкими взятками с последующим их увеличением по мере роста аппетита.

27

Или шантаж уже полученными деньгами и принуждение к совершению более серьезных должностных преступлений. Поэтому само по себе снятие абсолютного запрета на вступление государственного служащего правоохранительных органов в трудовые отношения с частными работодателями не только не опасно для общества, но и является мощным фактором в борьбе с коррупцией. Тем более, что такой запрет еще ни одного из чиновников не удержал от коррупции. Запрет на занятие любой деятельностью кроме педагогической, научной или творческой действует, по сути, только и на без того добропорядочных чиновников. Они живут, экономя от зарплаты до зарплаты, не имея возможности подработать. В то же время коррумпированные чиновники с легкостью этот запрет обходят, получая деньги либо в конверте, либо устраивая на работу в нужные места своих родственников. Либо учреждая фирмы на подставных лиц. Способов много и коррупционная практика в своем разнообразии всегда будет опережать антикоррупционное законодательство. Запрет российскому чиновнику заниматься оплачиваемой иной деятельностью стоит на одной полке с запретом на ношение оружия. Оружие не носит только добропорядочный гражданин, а бандит за лицензией в разрешительную систему не обращается, оружие покупает не в оружейном магазине, поэтому оно у него всегда есть.

Предлагается в качестве мощного удара по коррупции разрешить государственным служащим правоохранительных органов вступать в трудовые правоотношения по своему усмотрению. Необходимо только определить перечень должностей, которые будут исключением из этого разрешения. Это должны быть те государственные служащие, которым само государство уже обеспечило возможность жить достойно: судейский корпус, генералитет и частично работники прокуратуры. Сделать такой шаг можно быстро, средства из государственного бюджета не понадобятся. Нужно только не бояться того, что латентная составляющая связей государственных правоохранительных органов с окружающей средой легализуется. Ее станет легче контролировать. Можно разработать кодексы профессиональной этики, рекомендующие, какие именно из должностей не следует занимать сотрудникам конкретного государственного органа или учреждения, как вести себя при коллизии интересов службы и работы по совместительству. Если оперуполномоченный или юрисконсульт областного таможенного управления ночь через две будет сторожить детский садик, уровень коррупции не вырастет. Одновременно тот же оперуполномоченный или юрисконсульт будет иметь больший доход в месяц. Оперуполномоченный перестанет (или не начнет) гоняться за взятками, а станет более активно гоняться за взяточниками, юрисконсульту просто станет веселее жить с прибавкой к основной зарплате, так как это должность вообще редко подвергается

28

коррупции. Тем более не следует распространять запрет на занятие иной деятельностью огульно на всех государственных служащих, так как среди этих должностей много и таких, лицам, замещающим которые, никому и в голову не придет предлагать взятки, и служебное положение они свое превысить не могут, как тот же юрисконсульт областного таможенного управления.

Снятие или, точнее говоря, значительное сокращение степени запрета на занятие иной оплачиваемой деятельностью для государственных служащих правоохранительных органов способно выбить один из основных столпов коррупции в нашей стране.

Как мы уже рассмотрели выше, государством уже сделаны серьезные шаги в этом направлении. Значительно ослаблены ограничения на профессиональную деятельность для государственных гражданских и муниципальных служащих. Однако законодатель, как это нередко бывает, зашагал в этом направлении настолько быстро, что наследил в разных направлениях, действуя без должной координации между различными министерствами и ведомствами. Наличное служебное законодательство после внесения соответствующих поправок заметно перекосило, вызвав вместо оптимистической улыбки подобие раздувшегося флюса. Можно положительно оценить осторожность в подходе законодателя к вопросам профессиональных ограничений для государственных служащих правоохранительных органов. Правильным и, безусловно, обоснованным является подход, при котором государство первым реформирует систему рассматриваемых запретов, касаясь именно системы муниципальной и государственной гражданской службы, апробируя на них новый, революционный подход. Конечно, аналогичные действия применительно к системе правоохранительной и военной службы подлежат тщательной подготовке. Правильно все. Но на этом правильном и благополучном фоне довольно странно выглядит положение российской прокуратуры. Согласно части первой статьи сорок бис два Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366) на лиц, занимающих должности прокуроров и следователей, распространяются ограничения и запреты, установленные статьями 16 и 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как это изволите понимать? Именно прокуратура, самый правоохранительный из всех правоохранительных органов в России, орган, надзирающей за законностью в деятельности всех остальных государственных органов в нашей стране, сотрудники которого получают заработную плату вдвое по сравнению с работниками сопоставимых должностей в милицейских или таможенных погонах, именно этот орган укомплектован сегодня лицами, которые имеют

29

право работать по совместительству в частных структурах. Ситуация складывается чрезвычайно ассиметричная. Так, например, прокурор-криминалист имеет право работать на стороне, а эксперт-криминалист экспертно-криминалистического отдела районного отдела внутренних дел, который выполняет те же функции, но в ином ведомстве и за вдвое меньшую зарплату аналогичного права не имеет. Следователь прокуратуры может после основной работы подработать где-либо еще, а дознаватель таможенного управления

– нет, хотя функция у них абсолютно одинаковая: организация предварительного расследования, предусмотренного Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Оба они привлекают лиц к уголовной ответственности, направляют дела в суд, но правовой статус их существенно различен, при этом менее защищенный экономически работник таможни еще и гораздо более ограничен в поиске официального приработка. Несправедливо. По каким-то причинам законодатель решил, что Прокуратура Российской Федерации – это не правоохранительный орган, что для любого профессионального юриста, политика и просто здравомыслящего человека является абсурдным утверждением. Часть первая статьи второй Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. N 22 ст. 2063) однозначно определяет, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. И законодатель по необъяснимым мотивам среди этих трех возможных мест в системе государственной службы для органов прокуратуры избрал не правоохранительную службу, а государственную гражданскую. Выше мы убеждали читателя в том, что снятие запрета на ограничения в дополнительных вариантах трудоустройства государственных служащих должны быть распространены на все разновидности государственных органов с некоторыми исключениями. Так вот именно таким исключением и должна стать прокуратура, наравне с судьями всех уровней.

Однако системное противоречие в проводимой законодателем реформе государственной службы даже несколько шире описанного. Противоречие выходит за рамки государственной и муниципальной службы вообще и затрагивает правовой статус некоторых иных лиц, которым законом запрещено работать по совместительству, хотя они на государство не работают. Это адвокаты и нотариусы.

Согласно части первой статьи второй Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации от 10 июня 2002 г. N 23 ст. 2102) адвокат не вправе вступать в трудовые отношения в качестве работника, за исключением научной,

30