Коррупция в России. Стратегия, тактика и методика борьбы. Учебное пособие

В качестве стимулирования деятельности населения по выявлению коррумпированных чиновников следует использовать весь комплекс мероприятий маркетинга и public relations.

Необходимо перейти к систематической публикации информационных материалов о том, что такое коррупция, как она влияет на социально-экономическое развитие страны,

вчем заключается ущерб, наносимый Российской Федерации, обществу и каждому отдельному гражданину коррупцией, какие меры по противодействию коррупции предусматриваются международным законодательством и законодательством Российской Федерации, как эти меры могут повлиять на конкретную ситуацию с коррупцией.

Правовое воспитание государственных служащих в рамках профессионального образования.

Большинство государственных служащих, составляющих группу коррупционного риска, по своей специальности являются юристами. Это работники милиции, таможни, службы судебных приставов, прокуратуры, суда, роспотребнадзора, налоговых инспекций, федеральной инспекции труда, госнаркоконтроля и других правоохранительных органов и органов государственной власти вообще.

Для того, чтобы противостоять соблазну встать на преступный путь коррупции, государственный служащий должен быть не только достаточно обеспечен материально, но и воспитан духовно. Без воспитания личности в духе абсолютного и неукоснительного соблюдения закона, построения правового государства, обеспечения правопорядка невозможно отвернуть чиновничество в его массе от коррупционной кормушки. Обеспечение нормального базового материального уровня государственного служащего со стороны государства или самостоятельно с разрешения государства есть только начало

вделе борьбы с проявлениями коррупции на всех уровнях государственной власти. Для того, чтобы одержать над коррупцией как системным явлением стратегическую победу, необходимо обеспечить внутреннюю неприязнь государственного служащего к самим фактам проявления элементов коррупции, к должностным преступлениям и должностным преступникам. Повлиять на внутренний мир человека значительно легче в молодом возрасте, на студенческой скамье, чем потом пытаться перевоспитать методом принуждения и распространением вечного страха уголовного преследования. Стать и быть коррумпированным чиновником должно считаться неприличным в обществе и ощущаться неприятным для каждой отдельной личности. Сегодня в России, к сожалению, все наоборот. Редкий человек, узнав, что его сосед устроился на ответственную должность

вместную мэрию, не процедит злорадно сквозь зубы на кухне о том, что еще один взяточник появился в доме. А через некоторое время, испытав нужду в оформлении

51

очередных документов, не обратится с ходатайством к этому же чиновнику в служебный кабинет в порядке общей очереди, а постучит к нему в дверь с просьбой устроить все пососедски и побыстрее. И за отдельное вознаграждение, разумеется, приправленное ненатуральной улыбкой сжатых губ. И многие из кандидатов на должности государственных служащих оценивают эти самые должности с точки зрения возможности приносить дополнительные доходы. Вспомните из своей бытовой или может быть служебной практики. Со своей стороны могу привести такой случай. Ехал как-то один мой товарищ на работу на автобусе, в котором так же куда-то направлялся молодой человек, только что после срочной службы. Этот молодой человек, не особенно скрываясь, рассказывал своему попутчику, что он подал документы в Управление исполнения наказаний и уже дали согласие на назначение на должность. «Там, знаешь, хорошо, можно чай зекам передавать, они за это, я слышал, платят». Громкий голос, выработанный в период армейской службы, слышал весь автобус. Думаете, кто-нибудь остановил этого кандидата в мелкие коррупционеры, пожурил? Нет, все одобрительно кивали головами. Одни по добродушию врожденному порадовались за паренька, который только что вернулся из армии, где отдал долг родине, и сразу же нашел такую хорошую работу. Видимо родина за предыдущие два года этому пареньку сильно задолжала, и теперь лицензия на торговлю чаем в стенах исправительно-трудовой колонии номер такой-то должна пойти на погашение задолженности. Другие пассажиры автобуса по российской традиции порадовались за зеков, которым достанется такой добрый надзиратель, будет поить их чаем с баранками по сходной цене. Некоторые просто помолчали с постными лицами. Мой товарищ, являясь сотрудником милиции, подошел к расхваставшемуся будущей должностью гражданину и попросил предъявить документы. Документы он посмотрел, фамилию юнца запомнил и в тот же день сообщил по оперативным каналам в Управление исполнения наказаний. Мелкий коррупционер не состоялся и зеки остались без чая с баранками. Это пример одновременно и сильно распространенной разновидности кандидатов на государственную службу, и обыденной благодушной реакции общественности, и верной активной гражданской позиции сотрудника милиции, пресекшего коррупцию в конкретном случае даже до ее начала. Так должно быть всегда, но на сегодняшний день это исключение.

Одним из столпов отечественной коррупции является непозволительное состояние качества профессионального образования, в частности юридического. Испытывая сильнейший дефицит к началу девяностых годов в высших учебных заведениях, наше общество после введения рыночных отношений накинулось на образовательные услуги, впрочем как и на все прочие услуги и продукцию, жадно и начало поглощать все без

52

разбора. Спрос, как и положено, породил предложение. Предложение выдало на рынок различного рода товары чрезвычайно низкого качества. Продукты питания, в которых не разберешь, из чего они сделаны (молоко из порошка, восстановленные соки под видом натуральных, именуемых стопроцентными, колбаса из сои), духовную пищу (выступления певцов под фонограмму, матерщина с голубых экранов, взломанные компьютерные игры, виснущие на самом интересном месте), дурно пахнущие «химией» детские игрушки, поющие колыбельные со скверно дребезжащим акцентом и прочее, прочее, прочее. И среди этого прочего так долго ожидаемые и ранее недоступные платные образовательные услуги. Как правило - не очень высокого качества. На рынке высшего образования стали предлагаться в основном специальности юристов, экономистов, психологов и еще нескольких наименований в гуманитарной области. Предложение именно этих специальностей на рынке высшего образования обусловлено относительной легкостью их организации. Сегодня нет ничего проще (имеется в виду в сфере услуг высшего образования), чем открыть институт, академию, университет, филиал или представительство, подготавливающие специалистов в области права, экономики и психологии. Попробуйте открыть институт прикладной физики. Даже простенький синхрофазотрон купить будет накладно. Для института автомобильного транспорта нужно приобрести как самый минимум десяток-второй-третий единиц этого самого автомобильного транспорта. Не говоря уже о медицинских академиях, процесс качественного становления которых занимает десятилетия. А с юриспруденцией все просто: это ведь чисто гуманитарная специальность, то есть такая, которая изучается исключительно по литературе. Поэтому купил эту самую литературу, арендовал помещение, нанял парочку преподавателей (не всегда эти преподаватели имеют даже ученые звания или степени, стаж педагогической деятельности) – и все, филиал юридического вуза готов. В будущем может быть еще руководство этого филиала призадумается над получением лицензии, а может быть и не призадумается. Не говоря уже об аттестации и аккредитации. Справедливости ради следует сказать, что определенная часть филиалов держат марку, обеспечивая всеми силами качественное обучение, лицензируя, аттестовывая и аккредитовывая свою образовательную деятельность. Но нередки случаи полной фальсификации образовательного процесса. Многие новоиспеченные высшие учебные заведения не только халатно относятся к даче основ юридических знаний, нанимая на работу преподавателей из числа случайных лиц, но и принимают в кассу оплату за изготовление контрольных, курсовых и дипломных работ. Множество студентов в России в институт ходят только для произведения оплаты и для получения диплома.

53

К слову сказать, повсеместно имеет место жонглирование таким понятием, как «диплом государственного образца». Сегодня гражданин, собираясь поступать на учебу в вуз, при ознакомлении со множеством рекламной информации везде видит, что институты и академии предлагают дипломы государственного образца. Потребитель наивно полагает, что это государственный диплом, а точнее, диплом государственного вуза. Но суть определения «диплом государственного образца» заключается не в слове «государственный», а в слове «образца». Это образец установлен государством, то есть размер диплома, его цвет, расположение реквизитов и наличие бланка с водяными знаками. Но по этому образцу диплом может выдать любое учебное заведение, даже без аккредитации и аттестации. Поэтому многие выпускники частных вузов с удивлением после пяти лет учебы обнаруживают, что выданный им диплом – частный документ, изготовленный по государственному образцу. Эта ситуация очевидна, прямого обмана в предложении диплома государственного образца нет, да и никакой иной диплом в России об окончании высшего учебного заведения выдать нельзя – только государственного образца, возможно еще международный или иностранный, но параллельно. Обмана нет, но если при рекламе услуг высшее учебное заведение делает особый упор на то, что оно выдает по окончании обучения диплом государственного образца, здесь имеется некоторая доля осознанного лукавства и это лукавство приводит к серьезным последствиям. Автор считает целесообразным вынести на обсуждение общественности вопрос о возможности и целесообразности введения прямого запрета на использование в рекламных и информационных целях словосочетания «диплом о высшем образовании государственного образца» и любых его модификаций. Предвижу, что читатель может упрекнуть автора в том, что это довольно далеко в цепочке причинно-следственных связей, на конце которой рассматриваемая нами коррупция государственных органов. Но сразу для профилактики таких упреков предлагаю читателю самостоятельно ознакомиться с качеством специалистов в области юриспруденции, выпускаемых на рынок труда из аудиторий таких вузов. Справедливости ради оговоримся, что в данном разделе автор не ведет речь именно о частных вузах. Качество обучения сегодня не зависит от формы собственности на имущество учебного заведения: государственная федеральная, субъекта федерации либо частная. Есть и отличные частные институты и их филиалы, оказывающие услуги высокого качества, а есть и филиалы государственных вузов, даже вполне классических, работающих в качестве своеобразных денежных пылесосов, использующих названия головных вузов как раскрученный бренд, без особой натуги несущий золотые яйца. При работе с юридическими вузами и филиалами внимание нужно

54

обращать больше на непосредственное руководство ими и атмосферу в коллективе, а не на форму собственности.

Массовый выпуск юридических кадров низкой квалификации влечет разбавление коллективов государственных и муниципальных органов работниками, не только не умеющими и не готовыми работать, но и со сформировавшимися дефектами правосознания. Очень с малой долей вероятности можно предположить, что не станет коррумпированным чиновником человек, получивший диплом о высшем юридическом образовании не в результате демонстрации своих знаний, а уплатив в кассу (или вне кассы) определенные суммы.

Сама проблема формирования качественного и устойчивого правосознания российских юристов в процессе правового обучения и воспитания в стенах высших учебных заведений является составляющей частью более глобальной проблемы того же содержания, но касающейся всех российских студентов поголовно, а не только будущих юристов. Ведущие вузы России могут похвастаться вековыми сложившимися традициями, устоявшимся элитным корпусом педагогов, выступающих и в качестве воспитателей. Но не все высшие учебные заведения и их филиалы строят свою профессиональную деятельность с учетом принципа преемственности профессионально-этических принципов отечественной педагогики. Массовое неэтичное поведение преподавателей высших и средних специальных учебных заведений постепенно деформирует сознание студента, воспитывая в нем не столько стремление к профессионализму, сколько такие деструктивные черты личности, как равнодушие, бессилие и приспособленчество. В современных вузах нередким проявлениями «профессиональной» деятельности педагогов являются вымогательство со студентов денежных средств как обязательное условие успешного продвижения по учебе, необоснованное завышение или занижение оценок, прочие виды субъективизма, завышенные требования к знаниям студента на фоне слабого знания предмета преподавателем и т. д.

Для нивелирования отрицательного воздействия педагогического корпуса на личность будущего государственного служащего необходимо разработать, обсудить и принять Кодекс профессиональной этики российского педагога, распространив его действие на всех лиц педагогической профессии и разработав действенный механизм привлечения нарушителей профессиональных этических норм в сфере педагогической деятельности к ответственности. Разработка такого кодекса не является предметом детального обсуждения настоящей книги, это объемная и сложная работа, но автор приведет несколько эскизных набросков, объясняющих его видение содержания предлагаемого документа. В любом случае российскому педагогу должны быть

55

запрещены и расцениваться как нарушение профессиональной этики следующие поступки:

-получение каких-либо денежных или материальных ценностей от своих учащихся;

-склонение обучаемых лиц к дополнительным занятиям по специальности на платной основе в обход администрации учебного заведения;

-сокрытие факта предложения незаконного денежного вознаграждения со стороны обучаемых лиц;

-высказывания, необоснованно принижающие способности обучаемого (некоторые педагоги любят такую фразу: «этот предмет и я знаю только на «четыре», а студент не может знать лучше меня, значит все вы знаете предмет только на «три». Это неэтично, потому что студент вполне способен знать предмет лучше, чем его преподаватель, хотя это и нечастое явление);

-непрофессиональное рецензирование письменных работ обучаемых (нередко студент в отношении своей выстраданной курсовой работы слышит от преподавателя: «я это уже где-то видел», «это скачано из Интернета», «студент так написать не может», «упростите текст до нормального русского языка», «сейчас никто сам не делает, все заказывают, и Вы тоже заказали» и т. п. Все такие мнения педагога должны быть изложены в рецензии в письменном виде и обоснованы. Если «где-то уже видел», то где именно, если «скачано из Интернета», то указать адрес сайта и т. д.);

-принудительная торговля авторской продукцией преподавателем (ни для кого не секрет, что редкий отечественный преподаватель, издав книгу, удержится от того, чтобы предложить ее купить своим студентам. При этом одни авторы предлагают приобрести книгу на добровольных началах, привлекая студентов своим авторитетом и возможностью получения автографа, а другие понуждают свои книги скупать в списочнопринудительном порядке, ставя возможность сдачи зачета или экзамена в зависимость от наличия именного экземпляра книги у конкретного студента. Автор считает, что первый вариант вполне допустим при полнейшей неэтичности второго варианта поведения педагога);

-необоснованный отказ от рецензирования письменной работы обучаемого (нередко педагог на словах бросает студенту свысока: «я это проверять не буду». Подобное поведение научного руководителя недопустимо, так как он обязан по роду своей деятельности проверить и оценить любую работу, сдаваемую ему в срок в соответствии с учебным планом. К необоснованному отказу от рецензирования письменной работы следует отнести так же случаи подмены качественной письменной

56

рецензии короткими пометками, которые в учебной практике сводятся к следующим: (а) перечеркивание полностью всей работы крест на крест, (б) короткая надпись на титульном листе «тема не раскрыта» или «не то», «списано» и т. д.

Иногда такие надписи у недобросовестных преподавателей доходят до автоматизма, как приемы боевого самбо у мастеров спорта. Так автору приходилось видеть надпись «тема не раскрыта» на титульном листе контрольной работы по … английскому языку, задание которой предполагало перевод текста и проставление артиклей, а как таковой «темы» в задании вообще не было, следовательно и раскрыть ее студент никак не мог. Студент этот к слову учился именно на юридическом факультете, а педагог использовал подобные надписи на контрольных работах для вымогательства с обучаемых денежных подачек. В описываемом случае педагог оказался не только недобросовестным, но к тому же еще достаточно низкого интеллектуального развития, так как механически воспринял поведение своих недобросовестных коллег, ставящих рецензии «тема не раскрыта» на контрольных работах по дисциплинам, предполагающим проведение научного исследования, то есть раскрытие темы. Но, несмотря на отсутствие у преподавателя английского языка из нашего примера и чести и ума, его действия явно затруднили процесс обучения студента первого курса юридического факультета, одновременно показав ему, что без соответствующей мзды в этой жизни делается далеко не все. Так правосознание будущего студента подверглось небольшой деформации. В зависимости от качества руководства учебным заведением таких небольших деформаций может быть единицы или десятки, которые складываются в итоге в прочный деформационный фактор профессионального правосознания российского юриста.

Однако автор верит в способность педагогических коллективов к самоочищению от своих представителей, порочащих честь и достоинство профессии, и репутацию учебного заведения. Нужно только этой способности дать соответствующие возможности в виде правового механизма привлечения к ответственности представителей педагогической профессии. Для этого необходимо ввести в России обязательное объединение педагогов всех уровней в самоуправляемые организации, построенные по типу самоуправления адвокатурой и нотариатом. При этом в каждом регионе следует создать органы управления педагогическим сообществом соответствующего субъекта федерации, при котором предусмотреть квалификационные комиссии с широкими дисциплинарными полномочиями. В обязанности комиссий должно входить рассмотрение жалоб населения и представлений правоохранительных органов и правозащитных организаций на факты неэтичного поведения конкретного педагога. Этим, как минимум, устраниться ведомственность дисциплинарного производства в отношении педагога. Сегодня

57

российский студент на своего преподавателя, поступающего с грубым нарушением этических норм, может пожаловаться в ректорат своего же вуза или в Министерство образования и науки РФ. Ни тот ни другой вариант не является в достаточной мере эффективным. Ректорат удобного преподавателя все равно не накажет, тем более не выгонит, разве что самого студента. В министерстве образования и науки РФ полномочиями по надзору за деятельностью высших учебных заведений, их лицензированием, аттестацией и аккредитацией занимается в основном центральный аппарат, региональные же, а тем более местные структурные подразделения министерства образования и науки РФ рассматривают вопросы, связанные со средними, средними специальными, профессионально-техническими и дошкольными учебными заведениями. А для студента например, из Сибири, жалоба в Москву равнозначна помещению такого документа в долгий ящик. Обращение же в квалификационную комиссию может стать доступной формой обжалования неэтичного и незаконного поведения преподавателя. Кроме того, в полномочия квалификационной комиссии должны входить обязанности по созданию и ведению единого реестра лиц, которым дозволено заниматься педагогической деятельностью. Действующее законодательство каких-либо императивных запретов на занятие педагогической деятельностью на территории Российской Федерации не содержит, кроме случаев прямого судебного запрета в рамках обвинительного приговора. Существуют и рекомендательные нормы, советующие принимать на должности научнопреподавательского состава учебных заведений лиц, уровень образования которых на одну ступень выше, чем уровень даваемого образования. Так же существует, например, запрет принимать на должности научно-преподавательского состава лиц, не имеющих высшего профессионального образования (п. 88 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. N 71 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 февраля 2008 г. N 8 ст. 731). Но всех этих норм и частичных запретов-рекомендаций не достаточно для выстраивания полноценной педагогической структуры в масштабах страны, в силах которой была бы подготовка не только профессиональных, но и ориентированных на соблюдение нормы права, выпускников. Так, предписание п. 88 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. N 71 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» о наличии у преподавателя вуза высшего профессионального образования не уточняет, что это образование должно соответствовать преподаваемому циклу дисциплин. Поэтому во многих отечественных вузах юриспруденцию преподают историки, философию филологи,

58

а экономику – математики и наоборот. Более того, согласно пункту первому того же типового положения оно регулирует деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений). Для негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования оно является примерным. Это к вопросу о качестве образования.

Квопросу же об уровне соблюдения норм профессиональной педагогической этики

иправа можно сказать следующее. Отсутствие единого реестра российских педагогов не позволяет отследить качество педагогической деятельности отдельного лица на протяжении его карьеры. Как известно, дисциплинарные взыскания в трудовые книжки не заносятся (п. 5 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей (утв. постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. N 225) (с изменениями от 6 февраля 2004 г., 1 марта 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. N 16 ст. 1539). Нередки случаи, когда педагог, особенно работающий в дошкольных и специализированных учебных заведениях, допускает в отношении воспитуемых и обучаемых не только неэтические, но и преступные посягательства. Если он будет привлечен к дисциплинарной ответственности, в трудовой книжке это не отразиться, если он будет осужден по приговору суда, то, как правило, такой работник учебного заведения успевает уволиться по собственному желанию задолго до вступления обвинительного приговора суда в законную силу. Даже если такое лицо, не достойное звания педагога, будет в качестве дисциплинарного взыскания подвергнуто крайней мере наказания, предусмотренного Трудовым кодексом РФ – увольнению – и в этом случае, особенно в молодом возрасте, можно выбросить в мусорное ведро трудовую книжку и завести новую. Или учредить юридическое лицо, которое обозвать любым образовательным или частным научным центром, оформить себе трудовой договор с нанятым на короткий срок директором, и получить в результате новую трудовую книжку с педагогическим стажем и даже с благодарностями и комплектом похвальных грамот за успехи, достигнутые на ниве преподавания. И много, много, много других вариантов, в которых для сведущего человека действующее законодательство об образовании не является препятствием. Поэтому сегодня руководитель образовательного учреждения никогда не уверен, кроме случаев личного знакомства с кандидатом, кого именно он берет на должность педагога: добропорядочного профессионала, пьяницу или маньяка-насильника, отбывшего срок заключения. Последствия очевидны. Здесь и коррупция, и много чего покруче. Однако этого можно избежать, если ввести единый реестр лиц, допущенных к педагогической

59

практике. В нем всего-то и нужно отслеживать: фамилию, имя и отчество гражданина, факт их смены, наличие педагогического или иного профессионального образования, смежного с преподаваемым циклом дисциплин, стаж работы, причины увольнений, наличие профессиональных поощрений и взысканий. Именная выписка из такого реестра должна быть приобщена к документу, обязательному к представлению при трудоустройстве в учебное заведение любого уровня, а факты трудоустройства работников без истребования таких выписок должны быть поводами к лишению учебного заведения государственной аттестации, аккредитации и отзыву лицензии.

Очищение педагогических кадров от нечистоплотных и преступных элементов является серьезным фактором борьбы с коррупцией на системном уровне, так как нельзя вывести коррупционера иначе, как в его зародыше.

Основная задача этического образования государственных гражданских служащих - разъяснение им основных положений международного законодательства, законодательства Российской Федерации по противодействию коррупции, корпоративных ценностей соответствующего государственного органа, вопросов административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения и преступления, разъяснение ситуаций конфликта интересов и механизмов его преодоления.

Следует организовывать семинары по вопросам этики государственной и муниципальной службы, на которых рассматривать вопросы правового образования.

Действенная реализация запрета на рассмотрение жалобы тем органом, действия которого обжалуются.

Современное отечественное государственное устройство имеет диковинный и несколько варварский обычай: направлять жалобу на рассмотрение в тот орган, на который эта жалоба написана. Редким и приятным исключением являются отделы собственной безопасности основных силовых министерств и ведомств, цепко хватающихся за любой сигнал о наличии в рядах их коллег фактов коррупции. Согласно же устоявшемуся обычаю стандартный процесс прохождения жалобы рядового россиянина выгладит примерно следующим образом, который мы опишем на двух примерах.

Пример первый. Заканчивается две тысячи седьмой год. Середина декабря. Год заканчивается не только календарный, но, что намного более важно, отчетный. Поэтому в одном из мировых судов Дальнего Востока дверь канцелярии запирается на замок и на всеобщее обозрение нескольких десятков посетителей, сжимающих в руках исковые заявления на сумму до пятидесяти тысяч рублей, вывешивается объявление, в котором предлагается приносить исковые заявления после новогодних праздников, так как

60