Коррупция в России. Стратегия, тактика и методика борьбы. Учебное пособие

-нарушения трудового законодательства, принципа справедливости в решении кадровых, социальных и бытовых вопросов, допускаемые некоторыми руководителями государственных и муниципальных органов;

-недостатки в подборе и расстановке кадров, изъяны в морально-психологическом климате в некоторых коллективах государственных и муниципальных органов;

-отсутствие нормативного правового акта, закрепляющего правовой статус, виды органов исполнительной власти, классификацию и правила издания ими актов;

-отсутствие общих правил деятельности государственных и муниципальных

органов;

-отсутствие правил рассмотрений обращений граждан и организаций;

-отсутствие порядка информационного взаимодействия государственных и муниципальных органов, с гражданами и организациями;

-расширительное толкование компетенции государственных и муниципальных

органов;

-нечеткое определение сферы деятельности государственных и муниципальных

органов;

-отсутствие связи между предоставленными государственному или муниципальному органу правами и его обязанностями.

Оценка наличного уровня коррупции в деятельности государственных и муниципальных органов власти, а так же отслеживание его динамики, должна предполагать использование следующих объективных показателей:

-число выявленных коррупционных правонарушений со стороны государственных

имуниципальных служащих;

-доля граждан и организаций, официально обратившихся с жалобами на проявления коррупции в деятельности государственных и муниципальных служащих;

-соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли граждан

иорганизаций, официально обратившихся с жалобами на проявления коррупции в деятельности государственных и муниципальных служащих;

-объем выявленных коррупционных рынков (руб.);

-уровень удовлетворенности заявителей качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг.

11

2. Основные направления борьбы с коррупцией как системным явлением

Основными направлениями борьбы с коррупцией как системным явлением на современном этапе развития российской государственности видятся следующие.

Снятие части запретов на работу по совместительству для работников правоохранительных органов.

Отметим, что отечественное законодательство идет по пути смягчения ограничений, связанных с государственной и муниципальной службой, направленных на получение служащими дополнительных доходов вне своего основного места службы.

Ранее действовавший Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации от 12 января 1998 г., N 2, ст. 224) ограничивал любую оплачиваемую деятельность муниципального служащего, кроме педагогической, научной и иной творческой (пункты один, три и четыре части первой статьи одиннадцатой). Реформа правовых основ муниципальной службы значительно сократила объем таких ограничений.

Так, согласно части второй статьи одиннадцатой Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 10 ст. 1152) муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной

12

форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Согласно части первой статьи четырнадцатой Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (пункты первый, третий, пятнадцатый и шестнадцатый) в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; заниматься предпринимательской деятельностью; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Согласно части второй статьи четырнадцатой Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории

13

Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Таким образом, суть запретов, налагаемых на муниципального служащего в связи с получением им дополнительных доходов, сводится в общем порядке к ограничениям предпринимательской деятельности, участия в управлении коммерческими организациями и получения заработной платы исключительно за счет средств иностранных государств, а так же направлена на устранения прямого конфликта интересов. Как видно указанные ограничения довольно мягкие, такой уровень ограничения прав муниципального служащего вполне приемлем для обеспечения баланса между возможностью его материального самообеспечения и необходимостью соблюдения интересов службы. Повышенный уровень ограничений рассматриваемого вида установлен для главы муниципального образования, что объясняется увеличенным по сравнению с рядовым муниципальным служащим объемом властных полномочий и высокой политической значимостью такого лица.

Однако смягчение ограничений для муниципальных служащих, проведенное на федеральном уровне до настоящего времени воспринято не всеми субъектами федерации. Так, например, пункт второй части первой статьи четырнадцатой Закона г. Москвы от 24 марта 2004 г. N 15 «О муниципальной службе в городе Москве» (Бюллетень «Ведомости Московской городской Думы», 2004 г., N 5) продолжает содержать запрет на занятие для служащих муниципальных образований г. Москвы любой оплачиваемой деятельностью кроме педагогической, научной и творческой.

В соответствии с пунктами первым, третьим, шестнадцатым и семнадцатым части первой статьи семнадцатой Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3215) в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя

14

оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью второй статьи семнадцатой Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в случае, если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Согласно части второй статьи четырнадцатой Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Понятие конфликта интересов дается в статье девятнадцатой того же закона. Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте пятом части первой статьи шестнадцатой Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также для

15

граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы. Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Приведенные нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» позволяют сделать вывод о серьезном снижении объема ограничений для государственного гражданского служащего по сравнению с положениями утратившего силу Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации от 31 июля 1995 г., N 31, ст. 2990) статья одиннадцатая которого позволяла государственному служащему получать дополнительный доход только лишь от педагогической, научной и иной творческой деятельности.

На основании рассмотренных положений основных нормативных актов о порядке и условиях прохождения государственной гражданской и муниципальной службы можно сделать вывод о пересмотре законодателем ранее доминировавшей позиции о необходимости глобального запрета на оплачиваемую деятельность для этих категорий служащих с оставлением незначительной отдушины в виде разрешения на занятие педагогической, научной и иной творческой деятельностью на возмездной основе. Однако для сотрудников силовых ведомств подобные ограничения сохранены.

В частности, согласно части второй статьи седьмой Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июля 1997 г. N 30, ст. 3586) сотрудник таможенного органа не вправе заниматься другой оплачиваемой

16

деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. В начале 2007 года этот запрет еще более ужесточен Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы» (Собрание законодательства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 10 ст. 1151). Согласно действующей редакции такая преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей шестнадцатой Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (Собрание законодательства Российской Федерации от 10 апреля 1995 г. N 15 ст. 1269) сотрудникам и гражданскому персоналу органов федеральной службы безопасности запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, а также оказывать содействие физическим и юридическим лицам в осуществлении такой деятельности. Сотрудники органов федеральной службы безопасности не вправе совмещать военную службу с иной оплачиваемой деятельностью, кроме занятий научной, преподавательской и иной творческой деятельностью, если она не препятствует исполнению служебных обязанностей (за исключением случаев, когда это вызвано служебной необходимостью).

Согласно части седьмой статьи десятой Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (Собрание законодательства Российской Федерации от 1 июня 1998 г. N 22 ст. 2331) военнослужащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы. При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Оговорка о запрете иностранного финансирования дозволенной военнослужащим оплачиваемой деятельности так же введена Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований

17

к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы».

Абсолютный запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью кроме педагогической, научной и иной творческой предусмотрен для лиц, проходящих правоохранительную службу в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (подпункт первый пункта девятнадцатого Указа Президента РФ от 5 июня 2003 г. N 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» (Собрание законодательства Российской Федерации от 9 июня 2003 г. N 23 ст. 2197)), в милиции (статья двадцатая Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 22 апреля 1991 г., N 16, ст. 503)), для судей (часть третья статьи третей Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., N 30, ст. 1792)).

Как видим, запрет на занятие иной оплачиваемой деятельностью сохранен для служащих государственных правоохранительных органов, а так же военнослужащих и практически полностью снят для государственных гражданских и муниципальных служащих.

Сегодня нет необходимости доказывать соотечественникам то обстоятельство, что доход сотрудников основного звена правоохранительных органов является мизерным и ни коим образом не может обеспечить достойного существования. К работодателям, предлагающим своим работникам трудиться за заработную плату, размер которой ниже среднего по региону или стране, относятся практически все основные силовые министерства и ведомства: органы внутренних дел, таможенные органы, министерство юстиции и т. д. В более или менее нормальном положении с точки зрения конкуренции на рынке труда находятся такие работодатели, как суд и прокуратура. При обсуждении наболевшего и набившего всем уже на языке оскомину вопроса о недостаточности размера дохода российских следователей, оперативных и участковых уполномоченных, различного рода инспекторов и прочих служащих необходимо обратить особое внимание на следующее.

Во-первых, доход работника правоохранительных органов и остальных государственных служащих складывается из его заработной платы. И все. Действующие нормативные правовые акты повсеместно разрешают государственным силовым служащим получать доходы от научной, педагогической или творческой деятельности, но реально такие доходы получает незначительное количество из них. Вряд ли следует

18

рассчитывать на то, что еле сводящий свои финансовые концы с концами участковый уполномоченный милиции в качестве подработки устроиться преподавателем в профессиональное техническое училище, станет писать пользующиеся спросом пейзажи или окунется с головой в науку, выдав в результате десяток-другой патентов на изобретения, которые позволят ему бороться с преступностью на отдельно взятом административном участке, не ломая голову над вопросами, чем кормить семью сегодня на ужин и через сколько лет он накопит сыну на велосипед. Наличие реальной возможности получать доход от занятия педагогической, научной или иной творческой деятельности среди лиц младшего, среднего, да и старшего командного состава правоохранительных органов, прочих государственных служащих имеет место в редких, единичных случаях. Кроме того, если работник достиг такого уровня профессионального мастерства, что получает предложения заняться научной, творческой или педагогической деятельностью по своему профилю, чрезвычайно редко он продолжает совмещать такую деятельность с тяжелой, опасной и в большинстве случаев неблагодарной работой в качестве бойца передовой борьбы с внутренним врагом – захлестывающей страну волной правонарушений. Поэтому в настоящий момент верным является следующей утверждение:

ЛЕГАЛЬНЫЙ ДОХОД РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ СОСТОИТ ТОЛЬКО ИЗ ЕГО ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ

Различные законодательные мелочи вроде официального разрешения на занятие научной, педагогической или творческой деятельностью на платной основе является исключением из правила, редким и лишь подтверждающим его. Такие побочные доходы нами при дальнейших рассуждениях не будут приниматься во внимание по причине своей единичности, исключительности, тогда как эффективное противодействие коррупции предполагает возможность массового применения средств борьбы с ней. Не оказывают существенного влияния на положение вещей и различные ведомственные попытки выдать за улучшение материального обеспечения своих сотрудников различного рода премии, тринадцатые зарплаты, надбавки за сложность, напряженность, особые условия работы, компенсации продовольственного пайка и прочие манипуляции с фондом оплаты труда. Эти средства не велики сами по себе. Надбавка за очередное звание для сотрудника милиции исчисляется максимум в несколько процентов. Собственно говоря, в милиции, например, достойную заработную плату получают только сотрудники, занимающие должности от начальников управлений внутренних дел, предполагающих присвоение генеральских званий, и выше. Для лиц младшего и среднего начальствующего состава

19

присвоение очередного звания ощущается только добавлением количества лычек или маленьких звездочек на погонах, размер заработной платы же увеличивается примерно на один процент. Поэтому, к примеру, если вы были сержантом и получали пять тысяч рублей в месяц, дослужились до старшего сержанта и стали получать на двести рублей больше. Через несколько лет, если повезет и не будет неснятого дисциплинарного взыскания, получите следующее очередное звание старшины и получите еще двести – триста рублей. Размеры премиальных в правоохранительных органах ничего, кроме улыбки, не вызывают. Автор настоящей книги в период службы в следственных подразделениях Министерства внутренних дел РФ был очевидцем ситуации, когда членам следственно-оперативной группы, раскрывшей и расследовавшей многоэпизодное уголовное дело экономической направленности, начальник УВД распорядился выдать премию за достигнутые успехи в служебной деятельности. За достигнутые успехи в служебной деятельности была положена премия в размере трехсот рублей. Количество эпизодов в расследованном преступлении равнялось тридцати. Начальник следственной части, вручавший премию на общей планерке процитировал начальника УВД, который сказал: «по десяти рублей за эпизод им будет нормально». Кривоватая полуулыбка начальника следственной части, надо полагать, должна была определить это высказывание как шуточное. Однако премия была довольно-таки настоящая и ни рублем больше. Воистину, в каждой шутке есть доля правды. В этой шутке доля правды составляла сто процентов. Не лучшим образом дела обстоят и с дополнительными материальными стимулами, которые по закону должны быть предоставлены все тому же младшему и среднему начсоставу отечественных правоохранительных органов. Так, в большинстве правоохранительных структур работодатель обязан оплачивать проезд своим работникам. В милиции – ежегодно работнику и всем членам его семьи. Однако дело более или менее хорошо обстоит только в тех райотделах и управлениях, которые расположены в населенных пунктах, имеющих доступ к железнодорожному или хотя бы нормальному автомобильному междугородному транспорту. Билеты на поезд стоят приемлемо и работодатель их в большинстве оплачивает. Но часто мы, россияне, забываем, насколько велика наша родина. Просторы ее необъятны и просторы эти во многих местах не объяты сетью железных дорог. Многие населенные пункты России, в том числе и города регионального значения, такие, как Анадырь, Магадан, Якутск, Петропавловск-Камчатский и проч. железнодорожного транспорта не имеют. Выбраться в отпуск из подобных северных и сибирских городов можно только на авиалайнере. Но авиабилеты стоят на порядок выше, чем железнодорожные. Государственные служащие не имеют никакой финансовой возможности такие билеты приобрести на свои деньги, а со

20