Раздел 1

Институционально-правовые основы контроллинга финансовых потоков

Глава 1. Международная система противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

1.1.Становление и общая характеристика международной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма

Проблема борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма достаточно остро стоит в современном мире. Эти преступления международного характера являются одной из основных составляющих транснациональной преступности. В связи с этим особенно важно международное сотрудничество в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию коррупции. Концентрация совместных усилий, направленных на противодействие финансово-эконо- мическим основам организованной преступности и лишение ее финансовых источников, сложилось у международного сообщества к концу 80-х гг. прошлого столетия применительно к незаконному обороту наркотиков как одной из наиболее общественно опасных и, вместе с тем, высокоприбыльных сфер деятельности организованной преступности.

Внастоящее время сформирована система международных институтов,

вкомпетенцию которых в той или иной мере входят функции, связанные с противодействием легализации (отмыванию) преступных доходов.

Организация объединенных наций является направляющей между-

народной организацией в сфере противодействия легализации преступных доходов на международном уровне. В ст. 1 Устава ООН сказано, что ее цель – поддержание международного мира и безопасности, принятие эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы

6

миру, подавление актов агрессии или других нарушений мира мирными средствами в соответствии с принципами справедливости и международногоправа,улаживаниеилиразрешениемеждународныхспоровилиситуаций, которые могут привести к нарушению мира.

Исходя из этого, ООН принимает основополагающие документы, регулирующие принципы борьбы с международными уголовными преступлениями и преступлениями международного характера.

Конвенция ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ», принятая 20.12.1988 в Вене (Австрия), является первым международно-правовым документом по борьбе с отмыванием денег, а также первой международной конвенцией, устанавливающей уголовную ответственность за отмывание денег. В ней признается взаимосвязь между незаконным оборотом наркотиков и другими формами организованной преступности, которые подрывают законную экономику и создают угрозу для стабильности, безопасности и суверенитета государств.Внейотмечаетсятакже,чтонезаконныйоборотнаркотиковобеспечивает большие прибыли, позволяющие транснациональным преступным организациям проникать в правительственные механизмы, законную торговлю и финансовую деятельность на всех уровнях, разлагать и подрывать их. Одна из основных целей Венской конвенции – лишить лиц, занимающихся незаконным оборотом наркотиков, доходов, полученных от преступной деятельности.

Для достижения этой цели Венская конвенция предусматривает следующие основные меры:

1)криминализацию деяний, направленных на отмывание доходов, полученных от незаконного оборота наркотиков;

2)конфискацию таких доходов или иной собственности на соответствующую сумму.

Согласно Конвенции государства-участники должны обеспечить, чтобы их компетентные органы могли определить, выявить и заморозить или арестовать соответствующие доходы, собственность, средства или любые другие предметы с целью их последующей конфискации. Для осуществления указанных обеспечительных мер суды или другие компетентные органы каждого государства должны быть уполномочены издавать постановления

опредоставлении или аресте банковских, финансовых или коммерческих документов. Конвенция не допускает возможности уклонения от принятия указанных мер со ссылкой на необходимость сохранения банковской тайны.

Наряду с принятием указанных мер на национальном уровне, Венская конвенция регламентировала также международное сотрудничество

7

вданной сфере, включая взаимодействие компетентных органов в вопросах конфискации преступных доходов, выдачи преступников, оказания взаимной юридической помощи, передачи материалов и другие формы сотрудничества, в том числе подготовку кадров.

Между тем, уже на начальном этапе разработки стратегии борьбы с отмыванием денег стало ясно, что указанные цели не могут быть достигнуты с использованием только уголовно-правовых механизмов. Кроме того разработкастратегийосложняетсяиз-заограниченногодоступаправоохра- нительных органов к необходимой финансовой информации. Во многих странах мира информация о финансовых операциях и сделках охраняется законом, и ее предоставление правоохранительным органам требует решения суда и/или наличия возбужденного уголовного дела. В то же время

вбольшинстве случаев возбуждение уголовных дел по таким сложным финансовым преступлениям, как отмывание денег, невозможно без наличия соответствующей информации.

Кроме того, учитывая современную скорость и масштабы совершения банковских и иных финансовых операций, правоохранительные органы без помощи соответствующих финансовых учреждений не могут отслеживать в режиме реального времени перемещение активов преступных группировок или средств, предназначенных для финансирования терроризма. Между тем любая задержка с принятием необходимых процессуальных решений о замораживании таких средств из-за отсутствия своевременной информации чревата серьезными рисками, особенно в случае их использования для финансирования террористических актов.

Финансовые учреждения, являясь своеобразными пропускными пунктами, через которые капиталы поступают в глобальную финансовую систему и экономику, могут или облегчить, или осложнить ее использование в преступных целях. Именно банкиры, страховщики, профессиональные участники рынка ценных бумаг, другие финансовые посредники,

всилу своего профессионального опыта, знания специфики своей деятельности и клиентской базы, имеют большие возможности для выявления на ранней стадии операций, связанных с отмыванием денег.

Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег

(ФАТФ) создана в 1989 г. на совещании глав государств и правительств «Большой семерки» в Париже «для оценки текущих результатов сотрудничества с целью предотвращения использования банковской системы и финансовых учреждений для отмывания денег и рассмотрения возможности принятия дополнительных превентивных мер в данной области». На английском языке этот орган получил название Financial Action Task Force

8

on Money Laundering (FATF). В официальных документах ООН (например,

вРезолюцииСоветаБезопасности1617(2005))указанноеназваниепереводится на русский язык как «Целевая группа по финансовым мероприятиям

вобласти отмывания денег». В 2001 г. его мандат был расширен за счет финансирования терроризма.

Внастоящее время основными задачами ФАТФ являются:

1)разработка и совершенствование международных стандартов противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ);

2)изучение тенденций и методов (типологий) отмывания денег

ифинансирования терроризма и подготовка предложений по необходимым контрмерам;

3)содействие распространению предложенных ФАТФ мер в глобальном масштабе.

Для выполнения указанных задач ФАТФ располагает необходимыми условиями, включая, в частности, постоянные рабочие органы и соответствующий бюджет.

Решения ФАТФ принимаются на пленарных заседаниях, которые проходят три раза в год (в феврале, июне и октябре). Все решения принимаются на основе консенсуса, т.е. через процедуру согласования позиций всех членов ФАТФ, с объявлением согласованного решения председателем без проведения голосования и при отсутствии возражений со стороны хотя бы одного из них.

Членами ФАТФ являются 37 стран (в том числе РФ с 2003 г.) и две международные организации (Еврокомиссия и Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива), наблюдателями – 23 организации

иодно государство.

Членство любого государства в межправительственной организации ФАТФ имеет существенное значение, поскольку резиденты государства – члена ФАТФ вправе открывать банковские счета в банках лишь тех государств, которые являются членами либо этой организации, либо Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В странах, входящих в ОЭСР, банковские счета «открыты» для ведомств, уполномоченных пресекать финансовые преступления.

На данный момент ФАТФ выработано 40 рекомендаций, которые направлены на противодействие финансовым преступлениям, а также 9 специальных рекомендаций, направленных на противодействие финансирования терроризма. Страны имеют различные правовые, административные и оперативные рамки и различные финансовые системы, и поэтому не все могут принять одинаковые меры для противодействия этим угрозам.

9

Поэтому Рекомендации ФАТФ устанавливают международный стандарт, который страны должны осуществлять с помощью мер, адаптированных к их конкретным обстоятельствам.

Рекомендации подразделяются на четыре группы.

Группа A (правовые системы) включает рекомендации относительно законотворческой деятельности органов национальных властей, направленной на закрепление в законодательстве соответствующих полномочий национальных органов, обеспечивающих реальное противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем.

Группа B (обеспечительные меры и конфискация) включает рекоменда-

ции, связанные с осуществлением общих принципов работы банковских учреждений в русле обеспечения компетентных органов соответствующей информацией, за проверкой и подтверждением которой следует организацияконфискации.Сюдаследуетдобавитьмеры,исключающиепреступную продажу конфискованного имущества. Такие факты имели место в МВД РФ, по которым было заведено уголовное дело.

Группа C (институциональные и организационные меры) охватывает рекомендации относительно формирования механизмов «прозрачности» деятельности, связанной с осуществлением финансовых операций (механизм обеспечения потоков информации, сайты, отчетность и т.д.).

Группа D (международное сотрудничество) охватывает рекомендации в части международного сотрудничества в области борьбы с отмыванием

илегализацией доходов, связанных с преступной деятельностью, а также

ис повышением его эффективности.

Среди мер, предписываемых финансовым учреждениям, особое внимание обращалось на следующее:

––идентификация клиентов, включая запрет на ведение анонимных счетов, и правила ведения и хранения отчетности;

––повышенная бдительность при проведении необычных и подозрительных операций, не имеющих явной экономической или очевидной законной цели;

––направлениекомпетентныморганамсообщенийвслучаевозникновения подозрения относительно преступного происхождения определенных средств;

––запрет на информирование клиента о том, что касающаяся его информация направлена компетентным органам;

––разработка внутренних программ, направленных на предупреждение отмывания денег.

10

Действие соответствующих рекомендаций ФАТФ распространялось не только на банки, но и на небанковские финансовые учреждения. Особо отмечалось, что законодательство о тайне информации финансовых учреждений не должно препятствовать реализации данных рекомендаций.

Важное значение для дальнейшего распространения соответствующих международных стандартов имела Рекомендация 21, согласно которой от всех финансовых учреждений требовалось обращать особое внимание на деловые отношения с лицами, включая компании и финансовые учреждения, из стран, в которых Рекомендации ФАТФ вообще не выполняются или выполняются недостаточно.

ФАТФ при необходимости принимает меры по ужесточению контроля, раскрытию взаимосвязи отмывания денег с финансированием терроризма. Усиливается внимание к финансовым операциям акционеров, контролирующих более 25% уставного капитала.

Основным инструментом принятия решений ФАТФ является Пленарное заседание, которое собирается три раза в год, а также рабочие группы ФАТФ: по оценкам и практической реализации; по типологиям; по противодействию финансированию терроризма и отмыванию денег; по обзору международного сотрудничества.

Не имея статуса международного правового акта, Рекомендации ФАТФ на практике получили всеобщее признание в качестве универсальных международных стандартов ПОД/ФТ. В частности, в Резолюции № 1617 (2005) Совета Безопасности ООН, имеющей обязательный характер для всех государств – членов ООН, содержится настойчивый призыв выполнять 40 + 9 рекомендаций ФАТФ.

Являясь общепризнанным разработчиком международных стандартов в сфере ПОД/ФТ, ФАТФ проводит также большую работу по разъяснению их положений. По каждой рекомендации ФАТФ разрабатываются и публикуются подробные пояснительные записки и примеры передового опыта их реализации.

Внедрение и соблюдение Рекомендаций ФАТФ обеспечивается благодаря механизму взаимного мониторинга, не имеющему аналогов в международной практике по масштабам и эффективности применения.

В целях контроля за соблюдением рекомендаций странами – членами ФАТФ используются два типа оценок (аттестаций):

1) самооценка на основе стандартной анкеты (вопросника), заполняемой самими членами ФАТФ;

11

2) взаимные оценки, в ходе которых состояние каждой национальной системы ПОД/ФТ анализируется и оценивается группой экспертов из других стран – членов ФАТФ.

ФАТФ в своей деятельности достаточно активно сотрудничает с другими международными организациями в сфере противодействия легализации преступных доходов. Среди них ООН, МВФ, Всемирный банк и подразделения финансовой разведки на национальном уровне.

Региональные группы по типу ФАТФ (РГТФ) – это структуры,

собъединяющие ряд соседних государств, имеющих схожую экономику, культуру, национальный менталитет При этом ФАТФ является участником и поддерживает партнерские отношения почти со всеми региональными организациями по типу ФАТФ, обеспечивая тем самым им методическую поддержку и участие во взаимных проверках на предмет соответствия национального законодательства в сфере ПОД/ФТ Рекомендациям ФАТФ.

В 2011 г. все страны мира, осуществляющие национальные программы противодействию отмыванию денег, былиобъединеныв восемьрегиональных групп по типу ФАТФ (РГТФ):

1.Карибская группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег (КФАТФ) основана в 1990–1992 гг.

2.Азиатско-Тихоокеанская группа по борьбе с отмыванием денег (AТГ) основана в 1997 г.

3.Специальный экспертный комитет Совета Европы по оценке мер

всфере борьбы с отмыванием денег (МАНИВЭЛ) основан в 1997 г.

4.ГруппапоборьбесотмываниемденегвВосточнойиЮжнойАфрике (ЕСААМЛГ) основана в 1999 г.

5. Межправительственная группа по борьбе с отмыванием денег

вЗападной Африке (ГИАБА) основана в 1999 г.

6.Группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег

вЮжной Америке (ГАФИСУД) основана в 2000 г.

7.Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) основана в 2004 г.

8.Группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег наБлижнемВостокеивСевернойАфрике(МЕНАФАТФ)основанав2004г.

Основой деятельности РГТФ является содействие соответствующим регионам в распространении общепринятых стандартов борьбы с отмыванием денег, оценка в государствах региона законодательства в сфере ПОД/ ФТ и изучение типичных схем и моделей отмывания денег для конкретного региона. Организации на основании международных стандартов производят взаимные проверки национальных систем государств, относящихся

12

к региональной группе. В результате взаимных оценок выявляются тенденции и основные типологии (методы) отмывания денег, распространенные в данном регионе. Повышенное внимание уделяется странам или географическим зонам, где высокий показатель уровня коррупции, организации подпольных азартных игр и других видов незаконной деятельности, предшествующих отмыванию доходов.

Группа «Эгмонт». В 1995 г. в Брюсселе (Бельгия) состоялась встреча представителей 24 стран и ряда международных органов, включая ФАТФ, Интерпол, Европол, Европейскую комиссию, Всемирную таможенную организацию и др., на которой было принято решение о создании неформального объединения национальных ведомств, выполняющих функции финансовой разведки. Это объединение стало называться Группой подразделений финансовой разведки «Эгмонт» (по названию дворца ЭгмонтАренберг, где проходило ее первое заседание). Так же как и ФАТФ, Группа «Эгмонт» не является пока международной организацией, поскольку она не основана на договоре и не имеет постоянно действующих рабочих органов, штаб-квартиры и собственного бюджета. Выбор неофициального формата изначально имел целью создание динамичной и небюрократической структуры, объединяющей профессионалов-практиков в интересах развития международного сотрудничества в сфере борьбы с отмыванием денег.

Основная задача Группы «Эгмонт» – содействие созданию новых подразделений финансовой разведки (ПФР) и развитие оперативного обмена финансовой информацией.

Несмотрянанеформальныйстатус,вГруппе«Эгмонт»сложиласьопределенная внутренняя организационная структура, включающая:

––совещание глав ПФР;

––правление (руководящий комитет);

––пленарные заседания;

––рабочие группы;

––постоянного администратора (секретаря);

––администратора защищенной компьютерной сети.

Совещания глав ПФР проходят раз в год (как правило в июне) в различных государствах, ПФР которых являются членами Группы. Совещания глав ПФР принимают решения по важнейшим вопросам деятельности Группы, включая решения о признании и принятии новых ПФР. Все решения принимаются при достижении консенсуса.

Важную роль в деятельности Группы «Эгмонт» играют пять рабочих групп со следующей специализацией:

13

1)рабочая группа по развитию (работа по созданию глобальной сети ПФР путем выявления кандидатов на вступление и оказание содействия соответствующим странам для обеспечения их соответствия международным стандартам);

2)рабочая группа по правовым вопросам (оценка потенциальных кандидатов на вступление в Группу, рассмотрение всех юридических аспектов

ипринципиальных вопросов в рамках Группы, включая сотрудничество между ПФР);

3)рабочая группа по обучению (выявляет потребности и возможности для обучения персонала ПФР, публикует сборники «очищенных» дел по отмыванию денег и финансированию терроризма, которые используются

втипологических исследованиях ФАТФ);

4)рабочая группа по информационным технологиям (изучает новые программные продукты, которые могут облегчить аналитическую работу,

атакже такие аспекты, как хранение данных, синтез информации, информационная безопасность);

5)рабочая группа по оперативному взаимодействию (рассматривает возможности совместной работы ПФР по конкретным делам и стратегическим проектам, таким как страховые схемы и т.п.).

Рабочие группы проводят регулярные заседания (два-три раза в год), на которых рассматриваются предложения, выносимые затем для утверждения на совещания глав ПФР.

ВГруппу «Эгмонт» могут быть приняты ПФР стран, полностью соответствующие критериям определения Группы к подразделению финансовой разведки. Эти ПФР должны быть действующими и обладать правовой возможностью обмениватьсяинформацией со всеми партнерскимиПФР на основе Принципов информационного обмена. На сегодня по всему миру создано 164 ПФР, входящих в группу «Эгмонт», включая Россию, Азербайджан, Армению, Белоруссию, Грузию, Казахстан, Киргизию, Молдавию, Сербию, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Украину.

Подводя итог проведенному обзору, отметим следующее:

1. Существует сложная система противодействия легализации преступных доходов на международном уровне, построенная на руководящей роли ООН, которая декларативными действиями регулирует основные направления деятельности по противодействию легализации преступных доходов,

атакже деятельности Совета Европы, которая определяет основные норма- тивно-правовыеаспектыпротиводействиялегализациипреступныхдоходов.

2. Проводниками нормативно-правовых решений на международном уровне являются созданные с целью противодействия легализации

14