Конституционный вопрос в России в 60-х – начале 80-х годов XIX века. Учебное пособие

В полном соответствии с приведенной сентенцией находилось предписание названного проекта о том, чтобы «иметь усердие о Б[о]жией ц[е]ркве, дабы Закон Б[о]жий и Устав ц[е]рковный никако нарушим не был и никто б дерзал толковат[ь] против догматов ц[е]ркви»1.

Именно отсутствие у «верховников» более или менее конкретных и реально осуществимых идей по организации механизма государственной власти, способного обеспечить права всех сословий и создать устойчивую основу для обуздания произвола самодержавной власти, порождало в среде дворянства мнение о том, что они желают оставить все как есть и намерены лишь заменить самодержца Верховным тайным советом.

§ 3. Конституционные проекты периода правления Екатерины II.

«Рассуждение о непременных государственных законах» Н. И. Панина

Череда государственных переворотов, последовавших после смерти Анны Иоанновны, прошла без каких-либо попыток установить юридические ограничения самодержавной власти. За двенадцать дней до своей кончины — 5 октября 1740 года — императрица подписала сочиненный графом Остерманом Манифест, которым назначила наследником всероссийского престола великого князя Иоанна, двухмесячного сына своей племянницы принцессы Анны Леопольдовны и принца Антона Ульриха герцога Брауншвейг-Люнебургского2. 17 октября 1740 года именно он и стал новым российским императором. В изданном по этому случаю Манифесте Иоанн был назван внуком Анны Иоанновны3.

На следующий день указом «его величества Иоанна Третьего, императора и самодержца всероссийского, из Правительствующего Се-

1Форма присяги императрице Анне Иоанновне. 1730 г. Февраля [4]. С. 43.

2Принц Иоанн Антонович появился на свет 12 августа 1740 г.

3Манифест (копия) о кончине императрицы Анны Иоанновны и о вступлении на престол внука ее Иоанна. 17 октября 1740 г. // Внутренний быт Русского государства с 17-го октября 1740 года по 25-е ноября 1741 года, по документам, хранящимся в Московском архиве Министерства юстиции. Кн. 1: Верховная власть и Императорский Дом. М., 1880. С. 532–535.

перии, о развитии армии и военного образования1. Сочинял проекты нововведений и его двоюродный брат, фаворит государыни, Иван Иванович Шувалов. Самый известный из них «Проект о учреждении Московского университета», составленный с помощью М. В. Ломоносова2.

Елизавета Петровна не имела особого желания заниматься государственными делами и предоставляла своим сановникам довольно большую свободу действий. С другой стороны, хотя она и взошла на императорский престол в результате государственного переворота, ее права на императорский престол не вызывали сомнений. В этих условиях замыслы об ограничении самодержавной власти, даже если они и существовали в среде русской знати, не могли вылиться в какой-либо конституционный проект. Тем более что у Елизаветы Петровны имелся вполне законный наследник императорской власти — великий князь Петр Федорович, внук Петра I, сын ее покойной сестры цесаревны Анны Петровны и владетельного герцога ШлезвигГольштинского. О назначении его наследником российского престола было объявлено высочайшим Манифестом еще в 1742 году3.

25 декабря 1761 года, после кончины Елизаветы Петровны, великий князь Петр Федорович был провозглашен императором и самодержцем всероссийским4.

Свержение Петра III и возведение на трон его супруги Екатерины II, произошедшее в результате государственного переворота, создало условия для оживления в среде русской знати замыслов ограничения самодержавия учреждениями и законами. Императрица оказалась в слишком большой зависимости от самых активных участников заговора — узкой группы дворян, объединявшихся вокруг братьев

1См.: Шувалов П. И., Шувалов И. И. Избранные труды. С. 155–222.

2См.: Там же. С. 237–249.

3О назначении Его Королевского Высочества Петра, Владетельного Герцога Шлезвиг-Голштинского, наследником Престола Российского Государства, с титулом Императорского Высочества. С приложением формы клятвенного обещания в верности назначенному от Ее Императорского Величества наследнику Всероссийского Престола // Законодательство императрицы Елизаветы Петровны / Составитель и автор вступительной статьи В. А. Томсинов. М.: Зерцало, 2009. С. 15–17.

4Манифест от 25 декабря 1761 года «О кончине Государыни Императрицы Елизаветы Петровны и о вступлении на престол Государя Императора Петра Третьего» // Законодательство императора Петра III: 1761–1762 годы. Законодательство императрицы Екатерины II: 1762–1782 годы / Составитель и автор вступительных статей В. А. Томсинов. М.: Зерцало, 2011. С. 3–4.

Орловых, что не могло не тревожить русских аристократов. Вместе с тем право Екатерины II на императорскую корону было весьма сомнительным1. Все это заставляло ее искать более прочной опоры для своей власти. А такой опорой могли быть только закон и государственные органы, содействующие императрице в управлении страной. Не случайно ее величество заявила в «Обстоятельном Манифесте», объяснявшем причины ее восшествия на престол: «А как Наше искреннее и нелицемерное желание есть прямым делом доказать, сколь Мы хотим быть достойны любви Нашего народа, для которого признаваем себя быть возведенными на престол: то таким же образом здесь наиторжественнейше обещаем Нашим императорским словом

узаконить такие государственные установления, по которым бы правительство любезного Нашего отечества в своей силе и принадлежащих границах течение свое имело так, чтоб и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка, и тем уповаем предохранить целость Империи и Нашей самодержавной власти, бывшем нещастием несколько испроверженную, а прямых верноусердствующих своему отечеству вывести из уныния и оскорбления»2 (курсив мой. — В. Т.).

Самым убежденным сторонником идеи ограничения самодержавной власти был среди участников заговора против Петра III главный воспитатель великого князя Павла Петровича обер-гофмейстер Никита Иванович Панин. До своего назначения на эту должность летом 1760 года он двенадцать лет провел в Стокгольме в качестве посланника императрицы Елизаветы Петровны. В Швеции в то время действовала Конституция («Орудие управления») 1720 года, закреплявшая существенное ограничение власти монарха государственным

1Отсутствие у Екатерины II законного основания занять императорский престол признавали даже ее сторонники. Княгиня Екатерина Дашкова передала в своих записках разговор с Н. И. Паниным, настаивавшим на том, чтобы императором был провозглашен после свержения Петра III семилетний великий князь Павел Петрович. «Я согласна с вами, — сказала она Панину, — что императрица не имеет прав на престол и по закону следовало бы провозгласить императором ее сына, а государыню объявить регентшей до его совершеннолетия; но вы должны принять во внимание, что из ста человек девяносто девять понимают низложение государя только в смысле полного переворота» (Записки княгини Дашковой / Перевод с французского по изданию, сделанному с подлинной рукописи / Под ред. и с предисловием Н. Д. Чечулина. СПб., 1907. С. 44).

2Обстоятельный манифест о восшествии ее императорского величества на Всероссийский престол [июля 6 дня 1762 года] // Законодательство Екатерины II / Под ред. Т. Е. Новицкой и О. И. Чистякова. М., 2000. Том 1. С. 69.

советом и парламентом (риксдагом). А к моменту прибытия в эту страну Н. И. Панина сформировались даже первые политические партии1. Русского посланника шведский государственный строй, предполагавший свободную конкуренцию политических сил, по-настоящему восхитил: Никита Иванович стал желать его установления и в России. Как-то весной 1762 года племянница Н. И. Панина Екатерина Дашкова завела с ним разговор о вероятности низложения с престола Петра III и спросила, какие последствия может повлечь это событие и кто будет управлять после него Россией. По словам княгини, ее дядя ответил, что «будет царствовать его воспитанник, следуя законам и формам шведской монархии»2.

Супруге Петра III в этом замысле Н. И. Панина отводилась роль всего лишь регентши при малолетнем сыне-императоре. Главный воспитатель великого князя Павла Петровича не учел, что согласиться на подобный исход государственного переворота Екатерина не могла, даже если бы сама его желала, поскольку в этом случае она немедленно лишилась бы поддержки самых активных своих сторонников из дворян-гвардейцев, что обрекало ее заговор против мужа на неуспех.

Утвердившись на императорском престоле, Екатерина II не забыла, однако, своего обещания поставить государственную власть в рамки закона, и поручила Н. И. Панину составить план реформы механизма ее осуществления, предполагавший создание нового государственного органа — императорского совета.

Первый вариант такого плана был представлен государыне уже в августе 1762 года. И Екатерина II первоначально отнеслась к нему благосклонно и приняла решение об учреждении императорского совета. Об этом свидетельствует составленный тогда же черновой проект высочайшего Манифеста о возвращении прежних достоинств графу А. Бестужеву-Рюмину и о непорицании его за состояние под судом и наказанием3. В нем говорилось, в частности: «За долг христианский и монарший Мы приняли его, графа Бестужева-Рюмина, всенародно

1См. о политической жизни в Швеции в 40–50-е годы XVIII в. в книге: Roberts M. Age of Liberty. Sweden 1719–1772. Cambridge, 2002. P. 111–126.

2Записки княгини Дашковой. С. 42.

3В «Полном собрании законов Российской империи» данный акт напечатан под названием «Манифест о Всемилостивейшем прощении графа Бестужева-Рюмина, лишенного по манифесту 1758 [года] февраля 27 дня всех чинов и достоинств» (1-ПСЗРИ. Том 16. № 11659. С. 64–65).

показать паче прежнего достойным покойной тетки Нашей, бывшей его государыни, доверенности, и Нашей особливой к нему милости, яко сим Нашим своеручным манифестом исполняем и, возвратя ему прежние чины действительного тайного советника и ранг генералфельдмаршала, сенатора, обоих российских орденов кавалера и сверх того жалуем его первым императорским советником и первым членом нового, учреждаемого при дворе Нашем императорского совета»1. Государыней был даже составлен список лиц, которых она хотела включить в состав данного органа. В него вошли князья Яков Шаховской и Михаил Волконский, графы Алексей Бестужев-Рюмин, Кирилл Разумовский, Михаил Воронцов, Захар Чернышев и Григорий Орлов. В структуре императорского совета надлежало быть четырем департаментам: внутреннему, во главе с Н. И. Паниным; чужестранному, под руководством М. И. Воронцова; военному, под началом З. Г. Чернышева; и морскому (фамилию его главы императрица не указала).

Выделенная курсивом фраза, в которой упоминался императорский совет, отсутствовала в печатном тексте манифеста о возвращении прежних достоинств графу А. Бестужеву-Рюмину, изданном 31 августа 1762 года2. Следовательно, Екатерина II к этому времени передумала учреждать этот государственный орган. Однако три месяца спустя государыня снова стала склоняться к мысли о его создании. 28 декабря 1762 года она подписала манифест об учреждении императорского совета и разделении Сената на департаменты. Но затем еще раз переменила свое мнение и не стала вводить данный манифест в действие3. Его текст сохранился в архиве (с надорванной под-

1Манифест, писанный Екатериною II о возвращении прежних достоинств графу А. Бестужеву-Рюмину и о непорицании его за состояние под судом и наказанием (31 августа 1762 года) // Сборник Русского исторического общества. СПб., 1871. Том 7. С. 143.

2Нет фразы об императорском совете в тексте указанного манифеста, напечатанном в «Полном собрании законов Российской империи».

3Когда именно последовал отказ Екатерины II вводить в действие манифест об учреждении императорского совета, трудно сказать. Однако можно с уверенностью утверждать, что отказалась государыня от этого намерения не сразу после подписания текста манифеста. 6 февраля 1763 г. ее величество повелела одному из своих сановников, пребывавших в Москве, представить «мнение о проекте манифеста, касающегося до учреждения императорского совета», и тот на следующий день выполнил это поручение. В своем докладе, написанном 7 февраля, он признал «пользу и нужду в учреждении Совета» и сделал ряд примечаний к пунктам проекта высочайшего манифеста. Он, в частности, указал, что «положение или основание манифеста может некоторым образом сокращено быть, потому что учреждение Совета

писью императрицы) и в 1871 году был напечатан в седьмом томе Сборника Русского исторического общества.

Содержание названного манифеста начиналось с преамбулы, в которой указывались причины плохого состояния российского государственного управления до восшествия на престол Екатерины II. «Задолго до Нашего принятия Российской державы, — заявляла императрица, — Мы, познавая существо правления сей великой империи, познали и причины, которые так часто при всяких обстоятельствах и переменах подвергали оное пренебрежению государственных дел, то есть слабости народного правосудия, упущению его благосостояния и, наконец, всем тем порокам, которые по временам внедривались во все течение правления; как особливо при возведении на престол покойной императрицы Анны Иоанновны и самая самодержавная власть, никогда не разделяемая от Нашей императорской короны, уже потрясена была. Таковые государству вредные приключения происходили, несомненно, частию от того, что в производстве дел действовала более сила персон, нежели власть мест государственных; частию же и от недостатка таких начальных оснований правительства, которые бы его форму твердою сохранять могли»1.

Далее в преамбуле манифеста об учреждении императорского совета и разделении Сената на департаменты объяснялось, почему Петр I и его преемники сохранили такое состояние государства: «Краткая, неспокойная и войнами отягощенная жизнь созидателя и законодавца Российской империи Великого Петра, Нашего любезного деда, не допустила его привести к совершенству гражданское государственное установление; а последователи его на российском престоле, поставляя государственною формою одни им начатые тому основания, когда усматривали в действиях неудобности, старались оные награждать разными временными распорядками и узаконениями, которые не имев прямого государственного основания и не получая силы

само по себе не соответствует всем тем намерениям, которые объявляются в пользу народа. Наиглавнейшее потребно к тому исправление законов (установление новых и непременных, при соблюдении самодержавной власти, в случае преемничества престола) и истребление всех поныне в правительстве усмотренных недостатков» (Доклад императрице Екатерине Второй об учреждении Совета. (Неизвестного сочинителя). 1763 // Архив князя Воронцова. Кн. 26: Бумаги разного содержания. 1747–1791. М., 1882. С. 1–2).

1Манифест об учреждении императорского совета и разделении Сената на департаменты // Сборник Русского исторического общества. СПб., 1871. Том 7. С. 209– 210.

которому одновременно надлежало состоять и в соответствующей коллегии, а также в учреждениях, к ней приписанных.

Круг дел, передававшихся манифестом в ведение императорского совета, определялся в четвертой статье. В него включались все дела, принадлежавшие «по уставам государственным и по существу монаршей самодержавной власти», как то: вносимые в Сенат доклады, мнения, проекты, всякие обращенные к императрице просьбы, сведения обо всех частях государства и т. д. «Словом, — указывала Екатерина II, — все то, что служить может к собственному самодержавного государя попечению о приращении и исправлении государственном, имеет быть в Нашем императорском совете, яко у нас собственно»1.

Учреждение императорского совета и разделение Сената на департаменты представлялось в манифесте в качестве мер, направленных всего лишь на упорядочение осуществления самодержавной власти. Это упорядочение призвано было ограничить государя «в ошибках, свойственных человечеству» и одновременно предотвратить присвоение государственной власти окружением самодержца — разного рода фаворитами или временщиками типа Бирона. В докладе, предпосланном проекту рассматриваемого манифеста, Н. И. Панин писал на сей счет: «Осмелюсь себя ласкать, Всемилостивейшая Государыня, что в сем проекте установляемое формою государственною верховное место лежисляции, или законодания, из которого, яко от единого государя и из единого места истекать будет собственное монаршее изволение, все оживотворяющее, оградит самодержавную власть от скрытых иногда похитителей оной»2.

Однако последствия учреждения императорского совета с теми функциями, которые ему вверялись манифестом, могли выйти далеко за рамки простого упорядочения осуществления самодержавной власти. Данный орган был предназначен содействовать государю в исполнении его функций, но при этом фактически заменял его величество в управлении государством. «Императорский совет не что иное есть, — объявляла Екатерина II в пятой статье манифеста, — как то самое место, в котором Мы об империи трудимся, и потому все доходящие до нас, яко до государя, дела должны быть по их свойству

1Манифест об учреждении императорского совета и разделении Сената на департаменты. С. 212.

2Список с чернового, собственноручного доклада графа Н. Панина (28-го декабря 1762 года) // Сборник Русского исторического общества. СПб., 1871. Том 7. С. 208.