Конституционно-правовой статус Чеченской Республики. Учебное пособие

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

К. С. Иналкаева

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Учебное пособие

Вузовское образование Саратов • 2018

4

ВВЕДЕНИЕ

С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации изменилось правовое положение субъектов Российской Федерации, которое нужно расценивать как дальнейшее расширение их полномочий и приобретение ими нового конституционно-правового статуса.

Вопросы правового положения субъекта Российской Федерации являются важными в науке государственного права. Проблемы улучшения конституци- онно-правового статуса субъектов Российской Федерации есть проблемы упрочения государственного единства Российской Федерации.

Чеченская Республика относится к числу молодых республик в составе Российской Федерации, к поколению субъектов Российской Федерации, учрежденных в период радикальных реформ в СССР и РСФСР конца XX в. Поскольку Чеченская Республика находится у начал формирования своей самостоятельной государственности в составе Российской Федерации, первые шаги делает и научная доктрина, посвященная исследованиям конституционно-правового статуса Чеченской Республики, совершенствованию законодательства и практики конституционно-правового строительства в Чеченской Республике.

Вданной работе проводится анализ правового статуса Чеченской Республики с учетом современных социально-политических условий. Нельзя не согласиться с мнением отечественных ученых-конституционалистов, что «приобщение к современной конституционной модели российского бытия в новейший

период истории Чеченской Республики было неоднозначным, сложным и вместе с тем уникальным»1.

Вработе выдвинут и аргументирован ряд предложений, направленных на совершенствование правового статуса Чеченской Республики как субъекта Российской Федерации. Изучение государственно-правовой природы республики в составе Российской Федерации, а равно и принципов организации и компетенции высших государственных органов государственной власти, наличие которых является важнейшим признаком ее государственности, объясняется потребностями как теории, так и практики. Следовательно, актуальным является уяснение правового положения, сущности и предназначения Чеченской Республики как государства — субъекта Российской Федерации, всесторонний учет тенденций и процессов их внутреннего развития.

Иналкаева Казбан Саматовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Чеченского государственного университета

1 Абдулханов С.С., Озиев Т.Т. Основы конституционного строя Чеченской Республики (Современное, постатейное прочтение). Грозный: ФГУП «Издательско-полиграфический комплекс «Грозненский рабочий», 2013. 208 с.

5

ГЛАВА 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

1.1. Становление и развитие национальной государственности Чеченской Республики

Начиная с 90-х гг. прошедшего столетия небольшая Чеченская Республика, о которой в советские времена мало кто знал не только за рубежом, но в и Советском Союзе, стала широко известной всему миру в связи с происходившими здесь драматическими событиями. Естественно, что это обстоятельство возбудило интерес многих людей к чеченцам, их истории, современному положению.

Пытаясь разобраться в нынешних глобальных проблемах, мы то и дело натыкаемся на «мины из прошлого» — будь то незрелость гражданских общественных институтов, сложности в области отношений между народами, пробелы в государственном и правовом развитии. Очевидно, что корни многих ключевых проблем, которые сейчас волнуют российские народы находятся в прошлом.

Вопросы права и государственности народов Северного Кавказа стали предметом научного интереса не только российских и зарубежных ученых, но также энтузиастов, ведущих постоянный поиск сведений по этническому наследию народов России.

Чеченцы — один из древнейших коренных народов Кавказа, сыгравший видную роль в этническом, социально-политическом, экономическом и культурном развитии региона. Согласно исследованию кавказоведа Б.К. Далгат, — все чеченское племя занимало горную полосу Северного Кавказа, гранича с се- веро-запада с осетинами, казаками, кабардинцами и кумыками; с востока — с лезгинскими племенами; с юга — с грузинскими племенами. С покорением Чечни в 1859 г. она получила следующее административное деление:

1)округ Ичкерийский, включавший общества: Ичкерию, Гумбет, Андию

иТехнуцал;

2)округ Аргунский, включавший общества: Акинское, Шатойское, Чантийское (с включением Шаро, Шикаро и мелкие общества в верховьях Аргуна), Чаберлоевское и Чамалальское. Участок Ауховский потом присоединен к Кумыцкому округу;

3)округ Чеченский2.

2 Далгат Б.К. Родовой быт и обычное право чеченцев и ингушей. Исследование и материалы 1892– 1894 гг. М.: Изд-во ИМЛН РАН, 2008. С. 42–43.

6

С 1 января 1871 г. в Терской области, где проживали чеченцы, ингуши, осетины, кабардинцы, балкарцы, а также территории Терского казачьего войска, было введено гражданское управление, причем территория была разделена на семь полицейских округов: Владикавказский, Пятигорский, Грозненский, Аргунский, Хасавюртовский, Веденский, Кизлярский. Чеченцы жили в Грозненском, Аргунском, Веденском и на части Хасавюртовского округах, причем Веденский округ составлен из двух прежних округов — Ауховского и Ичкерийского, а прежний Чеченский округ переименован в Грозненский3.

Февральская революция, падение самодержавия всколыхнули народные массы. В бурном потоке событий того времени выделяется Северный Кавказ с его пестрой национальной спецификой, политическими и социальными противоречиями. Как нигде, здесь проявилась активизация политических партий и движений, перед которыми, помимо решения политических задач, стояли проблемы национального самоопределения.

15 (2) ноября 1917 г. была опубликована Декларация прав народов России, где впервые было сказано о «добровольном и честном союзе народов России» — этот союз определялся как форма решения вопроса о праве наций на самоопределение (в частности, говорилось о праве наций (народов) на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства)4.

В 1917 г. на Северном Кавказе создается Союз объединенных горцев Кавказа (горское правительство). Логическим завершением формирования Национальных Советов стало проведение 14 мая 1917 г. во Владикавказе I Съезда горских народов Кавказа, на котором были приняты несколько резолюций и политическая программа, был избран Центральный Комитет Союза, основным документом по данному вопросу стала Конституция Союза объединенных горцев. Программа национального самоуправления предусматривала, в первую очередь, защиту общих интересов горских народов и проведение в жизнь некоторых элементов национально-территориальной автономии. В целом она совпала с практической частью его политической программы — проведения реформы местной власти, судопроизводства, просвещения, аграрной реформы, введения земского самоуправления и др. До сих пор в исторической литературе нет единого мнения относительно функций Союза объединенных горцев Кавказа, некоторые исследователи считают его национально-политическим движением. Действительно, Союз ставил перед собой определенные политические задачи (укрепление демократии, отстаивание гражданских свобод, расши-

3Далгат Б.К. Родовой быт и обычное право чеченцев и ингушей. Исследование и материалы 1892– 1894 гг. М.: Изд-во ИМЛН РАН, 2008. С. 42–43.

4Терские ведомости (Владикавказ). 1917.

7

рения национального самоуправления, создание национально-территориальной автономии, участие в политической борьбе и выборных кампаниях, в частности, в выборах в Учредительное собрание страны5.

Росло социальное напряжение, участились столкновения между горцами и казаками, Центральный Комитет Союза объединенных горцев пошел на заключение союза с казачеством, подписав договор о создании Юго-Восточного Союза казачьих войск, горцев Кавказа и вольных народов степей. Целью нового объединения провозглашалось: «...а) достижение скорейшего учреждения Российской Демократической Федеративной Республики с признанием членов Союза отдельными ее штатами;... г) содействие Центральной Государственной власти в борьбе с внешним врагом;... з) согласование и объединение мер к обеспечению порядка и спокойствия на территории членов Союза...». Собственно, это соглашение было последней попыткой горской социальной верхушки сохранить свое положение в союзе с российской правящей верхушкой. Однако Октябрьская революция в Петрограде показала слабость российского союзника, а разогревшаяся на Тереке война с казачеством наглядно демонстрировала всю непопулярность в народе политического союза с ним. Совершенно очевидно, что в конце 1917 г. Союз объединенных горцев начинает склоняться к курсу на создание Независимой Горской Республики. 11 мая 1918 г. публикуется Декларация об объявлении независимой Горской Республики. Во главе ее стали Абдул-Межид (Тапа) Чермоев и Гайдар Бамматов. В декабре 1918 г. был сформирован состав коалиционного правительства Горской Республики. Независимая Горская Республика просуществовала 3 года. После окончания гражданской войны и восстановления Советской власти в марте 1920 г. видными деятелями Коммунистической партии и Советской России немало усилий было потрачено на поиски наиболее оптимального варианта самоопределения горцев Северного Кавказа, тем более, что прецедент был создан в лице «независимой» Горской Республики. В новых условиях расклада политических сил Горская Республика не могла быть призвана как приемлемая форма управления горцами.

Краевое совещание коммунистических организаций Дона и Кавказа, созванное в октябре 1920 г. Кавказским бюро ЦК РКП-(б) в г. Владикавказе, высказалось за создание на Северном Кавказе Горской и Дагестанской автономных республик, считая это одним из наиболее верных способов организации горских автономных советских республик, и решило внести этот вопрос на обсуждение Советов народов Терека и Дагестана6.

5 Музаев Т.М. Союз горцев. Русская революция и народы Северного Кавказа, 1917 — март 1918 г. 2-е изд. исп. и доп. Нальчик: ООО «Печатный двор», 2012. С. 49–101.

6 Очерки истории Чечено-Ингушской АССР, 1917–1920 гг. Т. II. Грозный, 1972. С. 4.

8

17 ноября 1920 г. на съезде народов Терской области была провозглашена автономия Горской Советской Социалистической Республики.

20 января 1921 г. Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета издал Декрет об образовании Горской Автономной Социалистической Советской Республики, в котором постановлялось:

Образовать Автономную Горскую Социалистическую Советскую Республику как часть РСФСР, в состав коей включить территорию, занимаемую ныне чеченцами, ингушами, осетинами, кабардинцами, балкарцами и карачаевцами, и живущими между ними казаками и иногородними, а именно:

а) Чеченской округ (бывшие Веденский и Грозненский округа, Правотеречная часть Кизлярского отдела и восточная часть бывшего Сунженского отдела);

б) Назрановский округ (Ингушетия); в) Владикавказский округ (Осетия и западная часть бывшего Сунженско-

го отдела); г) Кабардинский округ (северная часть бывшего Нальчикского округа);

д) Балкарский округ (южная часть бывшего Нальчикского округа); е) Карачаевский округ (западная часть бывшего Нальчикского, южная

часть Пятигорского отдела и южная часть Баталпашинского отдела Кубанской области).

Становление российского федерализма в северокавказском регионе стало вектором формального обеспечения чистоты реализации принципа создания федерации по национальному признаку, становления этнической государственности.

Органами управления Горской АССР было признано иметь: Центральный Исполнительный Комитет и Совнарком Горской АССР, местные Советы, избираемые на основе Конституции РСФСР. Были проведены первые выборы сельских Советов в областях, входящих в Горскую АССР, из состава сельского Совета два человека с соответствующими мандатами направлялись в качестве делегатов на Окружной съезд Советов; одновременно один делегат направлялся на Областной съезд Советов, который созывался в г. Владикавказе в августе этого же года. Наряду с собраниями представителей всех областей Горской АССР собирались также сельские сходы для выборов должностных лиц, поземельных депутатов, доверенных от сельского общества для обсуждения хозяйственных и других вопросов.

9

Горская АССР сыграла огромную роль в национально-государственном строительстве объединившихся в ее составе горских народов. Единая территориальная автономия позволяла аккумулировать и наиболее целесообразно использовать экономические и природные ресурсы, культурные силы, партийные кадры, что, в свою очередь, способствовало быстрейшему решению первоочередных задач Советской власти.

Выражением учета местных условий, различий в уровне политического, экономического и культурного развития, особенностей семьи и быта, национальных традиций и обычаев горцев явилось временное сохранение среди горских народов шариатских судов наряду с народными, предоставление мусульманскому духовенству в 1921 г. право участия в выборах в Советы, создание национальных партийных секций, административно-территориальных советов для национальных меньшинств, создание национальных клубов и специальных учебных заведений для горянок7.

В рамках следующего периода (1922-1936гг.) был осуществлен переход к другой форме государственности — национальной советской автономии.

Интересы дальнейшего экономического и культурного развития, стремление к более тесным связям с РСФСР потребовали выделения из состава Горской АССР Кабарды (1921 г.), Карачая, Балкарии и Чечни (1922 г.).

Так, например, ВЦИК на своем заседании от 30 ноября 1922 г., приняв решение о выделении Чечни из состава Горской АССР в автономную область, утвердил состав Ревкома Чеченской автономной области в количестве 13 человек и предложил Совнаркому РСФСР выделить необходимые средства для оказания помощи Чечне8. Были предусмотрены отчисления в пользу Чеченской автономной области доли добычи нефти в установленном Советом Труда и Обороны размере и передача ей 50 процентов собранного налога на местные нужды.

К 1924 г. каждая народность Горской АССР окрепла и экономически, и политически, что являлось надежной основой для дальнейшего успешного советского строительства горских народов. В этих условиях исчезла необходимость существования Горской АССР. Более того, ее сохранение в новых условиях могло создать дополнительные трудности в национальнотерриториальном строительстве горских народов.

7Бугаев А.М. Советская автономия Чечни Чечено-Ингушетии: очерки истории становления и развития. Грозный, 2012. С. 34.

8Декрет ВЦИК от 30 ноября 1922 г. «Об образовании автономной области Чечни» // Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 80. Ст. 1009.

10