Конституционно-правовой статус Чеченской Республики. Учебное пособие

соответствии с Законом Чеченской Республики «О представительствах Чеченской Республики»43, а также в порядке, установленном федеральным законодательством, — представителей Чеченской Республики в субъектах зарубежных государств;

-реализует принадлежащие ему полномочия в области правотворчества исполнительной ветви власти Чеченской Республики — он приостанавливает действие нормативных и иных актов органов исполнительной власти Чеченской Республики и отменяет их, если они противоречат федеральному законодательству и Конституции Чеченской Республики;

-правом поощрения лиц, отличившихся и проявивших себя с лучшей стороны во благо Чеченской Республики — он награждает государственными наградами Чеченской Республики, представляет в установленном порядке к награждению государственными наградами Российской Федерации;

-несет ответственность за функционирование органов исполнительной власти единого государства и Чеченской Республики, за обеспечение гражданского мира и согласия, за единство страны в повседневной жизни общества и государства в Чеченской Республике — он обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Чеченской Республики с иными органами государственной власти Чеченской Республики и в соответствии с законодательством Российской Федерации — взаимодействие органов исполнительной власти Чеченской Республики с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

-реализует и ряд других полномочий в соответствии с федеральным законодательством, Конституцией Чеченской Республики и законами Чеченской Республики.

Глава Чеченской Республики входит по должности в состав Государственного Совета, который образован 1 сентября 2000 г. в соответствии с указом Президента Российской Федерации В.В. Путина. В соответствии с положением Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В Государственном Совете обсуждаются взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов, вопросы государственного строительства и укрепления федерализма. Государственный Совет занимается про-

43 Закон Чеченской Республики от 20 декабря 2006 г. № 58-РЗ (ред. от 14.02.2011) «О представительствах Чеченской Республики» // СПС «Консультант Регион».

41

блемами реализации действующего законодательства на всех уровнях власти, то есть содействует главе государства в преодолении разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Глава Чеченской Республики в соответствии с федеральными законами, Конституцией Чеченской Республики, Конституционным законом Чеченской Республики «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» и иными законами Чеченской Республики издает указы и распоряжения по вопросам формирования и функционирования системы исполнительных органов государственной власти Чеченской Республики. Акты Главы Чеченской Республики издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Чеченской Республики и законов Чеченской Республики. Правовые акты Главы Чеченской Республики направляются в Парламент Чеченской Республики в течение десяти дней после их издания (ч. 6 ст. 9 Конституционного закона Чеченской Республики «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики». Однако, ч. 3 ст. 69 Конституции Чеченской Республики установлено, что правовые акты Главы Чеченской Республики направляются в Парламент Чеченской Республики в течение четырнадцати дней. Безусловно, данная коллизия в законодательстве Чеченской Республики должна быть устранена.

Согласно Конституции Чеченской Республики, — Глава Чеченской Республики не может быть одновременно депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, иные государственные должности Чеченской Республики, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Глава Чеченской Республики не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностран-

42

ных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации, их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (ст. 67).

Полномочия Главы Чеченской Республики прекращаются досрочно в случае:

1)его смерти;

2)отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия Парламентом Чеченской Республики;

3)его отставки по собственному желанию;

4)отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом;

5)признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6)признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7)вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

8)его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9)утраты им гражданства Российской Федерации, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

10)его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории Чеченской Республики, по основаниям и в порядке, установленным федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом Чеченской Республики.

Решение о досрочном прекращении полномочий Главы Чеченской Республики принимается Парламентом Чеченской Республики по представлению Президента Российской Федерации.

Парламент Чеченской Республики вправе выразить недоверие Главе Чеченской Республики в случае:

1)издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Чеченской Республики и законам Чеченской Республики, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Глава Чеченской Республики не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

43

2)установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Чеченской Республики и законов Чеченской Республики, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

3)ненадлежащего исполнения им своих обязанностей.

Решение Парламента Чеченской Республики о недоверии Главе Чеченской Республики принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов Парламента Чеченской Республики по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов Парламента Чеченской Республики.

Решение Парламента Чеченской Республики о недоверии Главе Чеченской Республики направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении Главы Чеченской Республики от должности.

Решение Президента Российской Федерации об отрешении Главы Чеченской Республики от должности влечет за собой отставку Правительства Чеченской Республики.

Вслучае досрочного прекращения полномочий Главы Чеченской Республики, признания выборов Главы Чеченской Республики несостоявшимися или недействительными и в иных случаях, установленных федеральным законом, Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности Главы Чеченской Республики.

Вслучаях, когда Глава Чеченской Республики временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Чеченской Республики, а в случае осуществления Главой Чеченской Республики непосредственного руководства Правительством Чеченской Республики — первый заместитель Председателя Правительства Чеченской Республики, или лицо, назначенное Президентом Российской Федерации временно исполняющим обязанности Главы Чеченской Республики в связи с указанными в федеральном законе обстоятельствами.

Временно исполняющий обязанности Главы Чеченской Республики не вправе распускать Парламент Чеченской Республики, а также вносить предложения об изменении Конституции Чеченской Республики.

Анализ института высшего должностного лица Чеченской Республики показал, что Глава Чеченской Республики является гарантом проведения внутренней и внешней политики единого федеративного государства — Российской Федерации на территории Чеченской Республики. Соответственно, было бы це-

44

лесообразно ст. 63 Конституции Чеченской Республики дополнить нормой, аналогично норме ст. 80 Конституции Российской Федерации, что Глава Чеченской Республики является гарантом Конституции Чеченской Республики, прав и свобод человека и гражданина.

Частью 2 ст. 64 Конституции Чеченской Республики установлено, что законом Чеченской Республики может предусматриваться выдвижение кандидатов на должность Главы Чеченской Республики в порядке самовыдвижения. Однако законодательством Чеченской Республики не предусмотрена указанная норма. Наиболее демократичный способ занятия должности главы государства (республики) — выборы на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании аналогично порядку самовыдвижения кандидатуры на пост Президента Российской Федерации.

Правовую коллизию в ч. 3 ст. 69 Конституции Чеченской Республики и в ч. 6 ст. 9 Конституционного закона Чеченской Республики «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики», касающегося срока направления правовых актов в Парламент Чеченской Республики, необходимо устранить.

Для приведения Конституции Чеченской Республики в соответствие с федеральным законодательством, ст. 65 Конституции Чеченской Республики изложить в следующей редакции: «Глава Чеченской Республики избирается сроком на пять лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Срок полномочий Главы Чеченской Республики исчисляется со дня его вступления в должность».

2.2.Организация законодательной власти

вЧеченской Республике

Существование современного демократического государства немыслимо без парламента, являющегося высшим представительным и законодательным органом в государстве, который призван выражать волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом путем принятия законов, осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти.

Вплоть до XIX в. Чечня представляет собой конгломерат политически и экономически самостоятельных общин, обходящихся минимальным аппаратом управления, состоящего из сельского старшины (юрт-да) и его помощников. Все важнейшие вопросы, касающиеся конкретного селения, решались сходом

45

его жителей, в котором право решающего голоса принадлежало отцам семейств. Вопросы, касающиеся жизни целого общества, решались, как правило, на совете представителей от всех селений, входивших в состав общества, а в исключительных случаях — народным собранием. Однако наличие более масштабных проблем в экономической жизни (например, совместное владение и эксплуатация некоторых угодий сразу несколькими селениями или обществами, необходимость регулирования экономической деятельности и т.д.), а также общие политические интересы неизбежно вели к созданию органа, призванного решать наиболее важные вопросы, касающиеся интересов всей страны. Таким органом у чеченцев традиционно был Мехк-кхел (Совет страны), созываемый по мере необходимости и состоявший из представителей всех чеченских обществ и селений. Некоторые ученые-историки Мехк-кхел считают прообразом первого парламента, возникшего в Чечне. К сожалению, не сохранилось точных данных о времени появления у чеченцев этого высшего органа власти, представлявшего собой, скорее, съезд народных представителей, чем парламент в подлинном смысле этого слова. Причиной созыва Мехк-кхела могли быть конфликты между различными чеченскими обществами, с соседними народами или государством, вопросы вероисповедания, необходимость обсудить и утвердить изменения в обычном праве. Мехк-кхел имел право от имени всего чеченского народа объявлять войну и заключать мир, одобрять или отвергать политическое соглашение и т.д. Причем, война никогда не объявлялась Мехккхелом без одобрения духовенства44.

Чеченский Мехк-кхел прекратил существование с возникновением имамата Чечни и Дагестана. В создаваемом Шамилем авторитарном теократическом государстве, естественно, не нашлось места для органа народного волеизъявления, который мог поставить под сомнение почти неограниченную власть имама.

В возрождении Мехк-кхела не была заинтересована и российская колониальная администрация, которая существенно ограничивала даже права сельских сходов. Впрочем, царская Россия очень долго обходилась без парламента и лишь революционный подъем 1905 г. вынудил императора Николая I приступить к созданию в стране представительной власти. И хотя созыв I Государственной Думы практически ничего не изменил в жизни чеченского народа, появление общероссийского парламента стало первым шагом к возрождению парламента Чечни. Весьма показательно, что на выборах, прошедших весной

44 Хасмагомедов Э. Парламент Чеченской Республики, 2012 // Официальный сайт Парламента Чечен-

ской Республики. URL: www.parlamentshr.ru.

46

1906 г., от горских народов Терской области (горцы, казаки и иногородние голосовали раздельно) депутатом Государственной Думы оказался избран Таштемир Эльдарханов, до этого времени занимавшийся почти исключительно просветительской деятельностью. Таким образом, интересы горской части населения области в Государственной Думе представлял чеченский просветитель и общественный деятель демократического направления.

Несмотря на то, что «дарованная» монархом Конституция существенно ограничивала полномочия Государственной Думы, как высшего законодательного органа власти, ее трибуна стала местом бурных политических дискуссий, во время которых депутат от горцев выступал с острой критикой существующих в Терской области порядков. Так, в одном из своих (ставших знаменитыми) выступлений Т. Эльдарханов подчеркивал, что горцы «...очутились в лапах всесильной бюрократии. Управляют нами военные чины, отбросы армии, которые ничего общего с народом не имеют, не заинтересованы в судьбах его». При этом «...главные причины нежелательных явлений, — отсутствие образования, невыносимое экономическое положение, — их совершенно не интересует».

Впрочем, парламентская деятельность Т. Эльдарханова оказалась недолгой. Уже летом 1906 г. I Государственная Дума была распущена, а сам бывший депутат оказался вынужденным уехать в Баку — подальше от тех государственных чинов, чью деятельность он обличал с парламентской трибуны.

Первая попытка восстановить в Чечне власть народных представителей относится к периоду Февральской революции. Уже 14 марта 1917 г. в Грозном собрался чеченский национальный съезд, на котором присутствовало (по разным данным) от 3 до 10 тысяч человек. Несмотря на выявившиеся серьезные противоречия во взглядах его участников на будущее политическое устройство Чечни, съезд принял историческое решение о создании национальных органов власти, хотя и в рамках политического союза с другими горскими народами Северного Кавказа.

Высшим органом власти в Чечне декларируется народный съезд, а исполнительная власть передается в руки так называемого Чеченского исполнительного комитета. Предусматривалось и создание национального парламента (меджлиса), однако бурные политические процессы не позволили в полной мере осуществить это намерение. В ходе революции в Чечне возникают два органа власти, претендовавшие на то, чтобы представлять интересы народа — это так называемые Атагинский и Гойтинский Советы, политическое противостояние между которыми во многом определило ход гражданской войны в Чечне.

47

Помимо этого, существует еще один парламент — меджлис Горской Республики, провозглашенной Союзом объединенных горцев. Союзный меджлис просуществовал до конца мая 1919 г. и в его составе, насчитывалось несколько представителей от Чечни, о деятельности которых почти ничего неизвестно до сих пор.

После установления советской власти роль местного парламента отводится Верховному Совету Чеченской Автономной области (после объединения с Ингушетией формируется Верховный Совет Чечено-Ингушской Автономной Советской Социалистической Республики).

Высшим органом государственной власти автономной республики являлся Верховный Совет, который избирался гражданами республики на четыре года. Верховный Совет признавался единственным законодательным органом республики. Он обладал следующими полномочиями:

а) принимал Конституцию автономной республики и вносил ее на утверждение Верховного Совета РСФСР;

б) устанавливал районное деление автономной республики и границы районов и городов и вносил на утверждение Верховного Совета РСФСР;

в) утверждал народнохозяйственный план и бюджет автономной республики;

г) формировал Правительство автономной республики — Совет Народных Комиссаров;

д) присваивал почетные звания автономной республики.

Вряд ли советский Верховный Совет можно рассматривать в качестве полноценного парламента хотя бы в силу того, что его деятельность полностью контролировалась партийными органами. Собиравшиеся два раза в год на краткосрочные сессии депутаты Верховного Совета безоговорочно принимали документы, разработанные партийным руководством республики или «спущенные» из Москвы.

«Тем не менее, — отмечает Э. Хасмагомедов, — советский период нельзя считать и полностью потерянным для становления чеченского парламентаризма. Достаточно сказать, что именно в советский период в общественном сознании укрепилось мнение о необходимости существования независимого законодательного органа власти, являющегося естественным противовесом исполнительной власти»45.

45 Хасмагомедов Э. Парламент Чеченской Республики. 2012 // Официальный сайт Парламента Чечен-

ской Республики. URL:www.parlament.ru.

48

Итак, одним из признаков, позволяющих отнести выборный орган к числу парламентов, является формирование его из числа депутатов, избираемых населением, то есть представительная функция парламента. Другим важнейшим признаком является осуществление представительным органом законодательной функции. Наличие этих двух отличительных черт уже достаточно, чтобы вести речь о функционировании парламента, поскольку уже сама по себе организация законодательной деятельности представительного органа подразумевает весь набор парламентских средств и методов работы:

-во-первых, законодательный (представительный орган) является органом государственной власти;

-во-вторых, выполняет важнейшую функцию — принятие законов. Законодательная функция — это ключевая и наиболее объемная по свое-

му значению и содержанию функция законодательного (представительного) органа государственной власти.

Всистеме разделения властей законодательная власть призвана устанавливать посредством принятия законов правила поведения и осуществлять контроль за их исполнением. Ученые-конституционалисты указывают на первостепенное место законодательной власти в системе разделения властей. Вопервых, законодательная власть определяет правила поведения субъектов всех ветвей государственной власти. Во-вторых, устанавливая нормы организации и деятельности исполнительной и судебной власти, законодательная власть выполняет ориентирующую роль по отношению к ним, что не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на качественное и продуктивное функционирование. В-третьих, законодательная власть обладает полномочиями по контролю качества и своевременности реализации законов46.

Парламент Чеченской Республики. В силу известных событий Парла-

мент Чеченской Республики сравнительно молодой, первые выборы депутатов Парламента прошли в ноябре 2005 г. Парламент Чеченской Республики первого созыва состоит из двух палат (Совет Республики и Народное Собрание).

Вдекабре 2007 г. в Чеченской Республике состоялся всенародный референдум, на котором подавляющим большинством голосов были одобрены поправки в Конституцию Чеченской Республики, согласно которым Парламент Чеченской Республики становится однопалатным, избирается на 5 лет и состоит из 41 депутата.

46 Безруков А.В. Законодательная власть в системе разделения властей // Современное право. 2010. № 2.

С. 34–37.

49

Необходимость мобильного принятия законов в условиях стремительного развития региона, желание привести функционирование законодательного органа власти республики в соответствие с новой редакцией Конституции Чеченской Республики, а также общая стабильная ситуация в республике, в целом, позволили депутатам Парламента Чеченской Республики первого созыва в июне 2008 г. принять решение о самороспуске.

12 октября 2008 г., согласно действующему законодательству, состоялись досрочные выборы в Парламент Чеченской Республики второго созыва, убедительную победу на которых одержала Всероссийская политическая партия «Единая Россия» (37 мандатов — «Единая Россия», 4 мандата — «Справедливая Россия»).

30 октября 2008 г. на первом заседании нового парламента было избрано руководство Парламента Чеченской Республики (председатель и 4 заместителя), а также представитель законодательного органа власти Чеченской Республики в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

8 сентября 2013 г. прошли очередные выборы депутатов в Парламент Чеченской Республики третьего созыва.

На первом заседании Парламента был вновь избран спикер Парламента Дукуваха Баштаевич Абдурахманов и его заместители. В ходе последующих заседаний депутаты утвердили численный состав 10 парламентских комитетов, их председателей, заместителей, а также структуру Аппарата Парламента Чеченской Республики.

Парламент Чеченской Республики является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Чеченской Республики.

Парламент Чеченской Республики на основании полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Конституцией Чеченской Республики, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Чеченской Республики и предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики в пределах полномочий Чеченской Республики (п. 5 ст. 83 Конституции Чеченской Республики). Для этого он наделяется соответствующей компетенцией, реализовать которую никакой другой орган не может.

Деятельность Парламента Чеченской Республики осуществляется на основе принципа разделения власти. Проявлением этого принципа является участие Парламента в назначении на ключевые должности высшего исполнительного органа государственной власти; возможность выражения недоверия ис-

50