Конституционно-правовой статус Чеченской Республики. Учебное пособие

данской службы Чеченской Республики, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления Чеченской Республики. Данная независимость не является полной, поскольку финансовое обеспечение рассматриваемых органов осуществляется за счет государства, формирование части Общественной палаты происходит при непосредственном участии Главы Чеченской Республики. Так, например, Общественная палата Чеченской Республики формируется из сорока граждан, из которых: двадцать утверждаются Главой Чеченской Республики из числа граждан Российской Федерации, проживающих на территории Чеченской Республики; двадцать принимаются членами Общественной палаты, утвержденными Главой Чеченской Республики, из числа представителей отделений общероссийских и межрегиональных общественных объединений, региональных и местных общественных объединений. Подобные факты свидетельствуют о наличии некоторой косвенной зависимости Общественной палаты Чеченской Республики от органов государственной власти.

Общественная палата Чеченской Республики представлена различными слоями населения. В ней присутствуют работники культуры и искусства, экономисты, юристы, журналисты, религиозные деятели, предприниматели, врачи, педагоги, ученые и др.71. Разнообразие составов палат позволяет наиболее полно отражать мнение различных слоев общества. Вместе с тем остается спорным вопрос о квалифицированности данных граждан в решении проблем, касающихся осуществления общественной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Чеченской Республики, а также проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, поскольку лишь немногие из них обладают специальными познаниями в области юриспруденции и экономики.

Помимо правовых актов органов государственной власти Чеченской Республики, деятельность Общественной палаты Чеченской Республики регулируется ее собственными нормативными актами, главным из которых является Регламент.

Регламентом Общественной палаты устанавливаются:

-порядок участия членов Общественной палаты в ее деятельности;

-сроки и порядок проведения пленарных заседаний Общественной палаты и заседаний ее комиссий;

71 Ежегодный доклад о деятельности Общественной палаты Чеченской Республики // Интернет-сайт пресс-службы Главы и Правительства Чеченской Республики. 2014.

81

-состав, полномочия и порядок деятельности Совета Общественной

палаты;

-полномочия и порядок деятельности Председателя Общественной палаты и его заместителя;

-порядок формирования и деятельности комиссий и рабочих групп Общественной палаты, а также порядок избрания и полномочия их руководителей;

-порядок прекращения и приостановления полномочий членов Общественной палаты;

-формы и порядок принятия решений Общественной палаты;

-порядок деятельности аппарата Общественной палаты;

-порядок привлечения к работе Общественной палаты общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, представители которых не вошли в ее состав, и формы их взаимодействия с Общественной палатой;

-порядок подготовки и публикации ежегодного доклада Общественной палаты;

-порядок подготовки и проведения мероприятий в Общественной палате;

-порядок отбора кандидатов от общественных объединений для приема в члены Общественной палаты;

-иные вопросы внутренней организации и порядка деятельности Общественной палаты.

На наш взгляд, именно Законом Чеченской Республики «Об Общественной палате Чеченской Республики» должны устанавливаться основные положения о деятельности палаты с характерными особенностями, присущие именно Чеченской Республике. Регламент, в свою очередь, призван детально регулировать различные процедуры в работе палаты.

Приведенные отличительные особенности Общественной палаты Чеченской Республики носят, скорее, декларативный характер и не отражают самой сути ее создания. Вместе с тем, в названном законе Чеченской Республики указание на контроль за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, напротив, представляется излишним, поскольку фактически она не обладает такими функциями. Но в то же время, Общественная палата Чеченской Республики призвана стать своеобразным проводником между органами государственной власти и органами местного самоуправления, населением.

Как было указано выше, одной из форм деятельности Общественной палаты Чеченской Республики является проведение общественной экспертизы проектов нормативных актов. Наличие необходимости подобных форм обще-

82

ственного участия стало следствием отсутствия налаженных механизмов взаимодействия между органами публичной власти в процессе разработки проектов законов, что приводит к определенным управленческим дефектам в реализации государственной политики. «Нереализованность потенциала взаимодействия между государством и обществом порождает проблемы не только для граждан, но и для самой власти. Во многом именно с этим связаны следующие проблемы: низкая степень доверия общества к институтам государства; трудности в реализации необходимых социально-экономических преобразований и их повышенная конфликтность; низкая эффективность государственного регулирования; низкое качество и недостаточная доступность публичных услуг»72.

Общественная экспертиза разумеет создание рабочей группы из членов Общественной палаты с последующим рассмотрением проекта документа. Для реализации данных полномочий могут применяться такие формы экспертизы, как привлечение экспертов, интерпелляция, направление членов Общественной палаты Чеченской Республики для работы в комитетах Парламента Чеченской Республики, или для участия в заседаниях Правительства, или иных органов исполнительной власти Чеченской Республики, где рассматривается проект нормативно-правового акта, являющийся объектом общественной экспертизы.

Стоит заметить, что на сегодняшний день нет разработанной и применяемой единой методики проведения общественной экспертизы Чеченской Республики, что затрудняет оценки эффективности ее проведения. Кроме того, согласно Закону Чеченской Республики «Об Общественной палате Чеченской Республики», любые решения, вытекающие из реализации полномочий Общественной палаты Чеченской Республики, носят рекомендательный характер и не имеют обязательной силы. Тем не менее, выносимые ее рекомендации являются обязательными для рассмотрения соответствующим органом власти. Так, например, заключения Общественной палаты Чеченской Республики по результатам общественной экспертизы проектов законов Чеченской Республики, проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях Парламента Чеченской Республики. Заключение Общественной палаты Чеченской Республики по результатам экспертизы проекта нормативного правового акта Правительства или иных органов исполнительной власти Чеченской Республики подлежат обязательному рассмотрению на заседании Пра-

72 Гриб В.В. Исторические предпосылки создания Общественной палаты России: правовой аспект // История государства и права. 2010. № 6. С. 30–38.

83

вительства Чеченской Республики и соответственно в иных органах исполнительной власти Чеченской Республики.

Общественная палата Чеченской Республики ежегодно, не позднее 1 апреля текущего года, представляет доклад о состоянии гражданского общества в Чеченской Республике, формах и методах общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, иных формах взаимодействия общества и власти и т.д.

Ежегодный доклад Общественной палаты Чеченской Республики направляется Главе Чеченской Республики, Парламенту Чеченской Республики, Правительству Чеченской Республики, Прокурору Чеченской Республики, Главному федеральному инспектору по Чеченской Республике Аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе.

Правовой статус Общественной палаты Чеченской Республики позволяет государственным органам, органам местного самоуправления принимать решения и вопреки мнению граждан, выраженному через своих представителей в палате. Однако, следовало бы предусмотреть реальные законодательные рычаги, обязывающие учесть высказанное Общественной палатой Чеченской Республики мнение по наиболее значимым социально-экономическим вопросам.

Ввиду непродолжительной деятельности Общественной палаты Чеченской Республики нельзя пока сказать, что она стала проводником общественного мнения, время покажет, какое место она займет среди институтов гражданского общества.

3.2.Счетная палата Чеченской Республики

Кодной из приоритетных задач современного государства относится реализация контроля за исполнением бюджета и государственными финансами. Вероятность не только воздействовать на формирование государственных доходов, но и проверять целесообразность и обоснованность распоряжения бюджетными средствами является важнейшим инструментом в руках государства для достижения своих политических целей. Соответственно актуальность образования органа финансового контроля является целиком обоснованной и особенно важной в любом государстве.

Основным звеном в системе финансового контроля во всех демократических государствах являются органы контроля, создаваемые законодательной властью.

84

На федеральном уровне постоянно действующим органом финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации. После принятия Конституции 1993 г. в субъектах Российской Федерации, не дожидаясь федерального закона, начали разрабатывать и утверждать законы о контрольносчетных палатах, которые сыграли заметную роль в разработке и принятии Федерального закона «Об общих принципах организации деятельности контрольсчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»73. Данным законом заложена правовая основа по созданию единой системы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. В большинстве случаев федеральное регулирование вопросов организации отдельных органов субъектов Российской Федерации, унифицирующие наиболее принципиальные вопросы их образования и функционирования, оказывали содействие более эффективной их деятельности. В данном случае это подтверждает Федеральный закон «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в котором предусматриваются цели создания контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, основы их статуса и принципы деятельности, состав и структура этих органов, порядок назначения в них должностных лиц и гарантии статуса, формы осуществления их деятельности и другие вопросы.

После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации деятельности контроль-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» законы и регламенты контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации начали приводить в соответствие с ним. Это касается и Закона Чеченской Республики от 20 марта 2006 г. № 2-РЗ «О Счетной палате Чеченской Республики», который был признан утратившим силу в связи с принятием нового Закона Чеченской Республики от 3 ноября 2011 г. № 37-РЗ «О Счетной палате Чеченской Республики»74.

Согласно ст. 1 Закона Чеченской Республики «О Счетной палате Чеченской Республики», она является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Парламентом Чеченской Республики и подотчетным ему. При этом деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением

73Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации деятельности контроль-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс».

74Закон Чеченской Республики от 3 ноября 2011 г. № 37-РЗ «О Счетной палате Чеченской Республики» // Официальный сайт Парламента Чеченской Республики. 2015.

85

полномочий Парламента Чеченской Республики, что свидетельствует об организационной и функциональной независимости ее деятельности, которую осуществляет самостоятельно, обладая правами юридического лица.

Счетная палата Чеченской Республики состоит из Председателя и его заместителя, аудиторов и аппарата, обеспечивающего его деятельность.

Председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты Чеченской Республики назначаются Парламентом Чеченской Республики сроком на шесть лет. Предложения о кандидатурах на должность Председателя Счетной палаты вносятся в Парламент республики Главой Чеченской Республики, Председателем Парламента Чеченской Республики, депутатами Парламента Чеченской Республики — не менее одной трети от их установленного числа, комитетами и комиссиями Парламента Чеченской Республики.

Статья 6 Закона Чеченской Республики «О Счетной палате Чеченской Республики» устанавливает требования к кандидатурам на должности председателя, его заместителя и аудиторов Счетной палаты Чеченской Республики. Ими могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции не менее пяти лет. В данной статье устанавливается, что к кандидатурам на должности Председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты предъявляются и иные требования, определенные ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контроль- но-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Какие требования определяет ст. 7 указанного федерального закона? Гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должность Председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа в случае: во-первых, при наличии у кандидата неснятой или непогашенной судимости и признания его недееспособным или ограничено дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; во-вторых, при отказе от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну; в-третьих, при выходе из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

86

Для решения задач, поставленных перед Счетной палатой Чеченской Республики, она наделяется широкими полномочиями. Согласно ст. 8 республиканского закона, к ним относятся:

-контроль за исполнением бюджета Чеченской Республики и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

-экспертиза проектов законов о бюджетах Чеченской Республики и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;

-внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета Чеченской Республики, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

-организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Чеченской Республики, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

-контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Чеченской Республики, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими Чеченской Республике;

-оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета Чеченской Республики, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета Чеченской Республики и имущества, находящегося в государственной собственности Чеченской Республики;

-финансово-экономическая экспертиза проектов законов Чеченской Республики и нормативных правовых актов органов государственной власти Чеченской Республики (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств Чеченской Республики, а также государственных программ Чеченской Республики;

-анализ бюджетного процесса в Чеченской Республике и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

-контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из

87

бюджета Чеченской Республики бюджетам муниципальных образований, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

-подготовка информации о ходе исполнения бюджета Чеченской Республики, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Парламент Чеченской Республики и Главе Чеченской Республики;

-участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

-иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами и законами Чеченской Республики.

Согласно ч. 2 ст. 8 республиканского закона внешний государственный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой Чеченской Республики: во-первых, в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориального государственного внебюджетного фонда, органов местного самоуправления, государственных учреждений и унитарных предприятий Чеченской Республики, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной собственности Чеченской Республики; во-вторых, в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств бюджета Чеченской Республики в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета Чеченской Республики, предоставивших указанные средства,

вслучаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств бюджета Чеченской Республики.

Одним из основополагающих положений Федерального закона «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» исследователи называют конкретные формы реализации контрольных полномочий75. И Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», и законы субъектов Российской Федерации к ним относят контрольные

75 Янбулганов А.А. Контрольно-счетные органы и осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Реформы и право. 2012. № 1. С. 23–28.

88

мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия. Так, согласно ст.9 республиканского закона, Счетная палата Чеченской Республики осуществляет внешний государственный финансовый контроль в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

О результатах проведенных контрольных мероприятий, об ущербе, причиненном республике, муниципальному образованию, Счетная палата Чеченской Республики информирует Парламент и Главу республики, а при выявлении нарушений, влекущих уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

По результатам своей деятельности Счетная палата Чеченской Республики, в зависимости от характера выявленных нарушений, составляет представления и предписания в адрес соответствующих государственных органов, организаций и должностных лиц, которые обязаны в установленном законом порядке рассмотреть и принять меры, о чем проинформировать Счетную палату Чеченской Республики.

В целях соответствующего исполнения должностными лицами Счетной палаты Чеченской Республики своих должностных полномочий в республиканском законе устанавливаются их права, обязанности и ответственность.

Счетная палата в целях обеспечения доступа к информации о деятельности размещает на своем официальном сайте в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» и публикует в своих официальных изданиях или других средствах массовой информации сведения о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, выявленных при их проведении нарушениях, внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах.

Счетная палата ежегодно представляет отчет о своей деятельности Парламенту Чеченской Республики, который публикуется в средствах массовой информации и размещается в сети «Интернет» только после его рассмотрения Парламентом Чеченской Республики.

Порядок опубликования в средствах массовой информации и размещения в сети «Интернет» сведений о деятельности Счетной палаты осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Чеченской Республики и Регламентом Счетной палаты.

Подводя итог, можно сказать, что, осуществляя контрольную, экспертноаналитическую, информационную и иные виды деятельности, Счетная палата Чеченской Республики, наряду с другими контролирующими органами республики, способствует единой системе контроля исполнения республиканского бюджета.

89

Детализировав полномочия Счетной палаты Чеченской Республики в части осуществления контроля за исполнительными органами государственной власти, было бы целесообразно наделить ее правами по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов (например, по внесению представлений в органы исполнительной власти об устранении причин и условий, порождающих и способствующих уменьшению уровня исполнительской дисциплины в части неэффективного использования средств регионального бюджета, по обращению в суд с исками и заявлениями относительно признания незаконными актов и действий должностных лиц органов исполнительной власти, которые повлекли неэффективное использование бюджетных средств). Кроме того, следует разработать механизм принуждения органов исполнительной власти к повышению уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышению эффективности расходования бюджетных средств. В качестве подобных мер может выступить обнародование в официальных средствах массовой информации фактов неэффективного использования бюджетных средств и низкого уровня исполнительской дисциплины, выявленных контрольно-счетными органами в результате проведения контрольно-финансовых проверок, анализа и оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. Кроме того, внесение Счетной палатой Чеченской Республики представлений в органы исполнительной власти, касающихся вышеупомянутых фактов, должно служить основанием для проведения ведомственных проверок, устранения нарушений с обязательным уведомлением Счетной палаты Чеченской Республики о принятых мерах.

3.3. Избирательная комиссия Чеченской Республики

Новые реалии демократических институтов народовластия потребовали принятия соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих проведение выборов. В настоящее время в Российской Федерации действует избирательное законодательство, прошедшее этапы становления, развития и совершенствования. Нормативные правовые акты, регулирующие проведение выборов в Российской Федерации, соответствуют международным избирательным стандартам и нацелены на дальнейшее развитие демократических институтов.

Институт избирательных комиссий субъектов Российской Федерации создан с целью организации выборов новых региональных властных институтов и организации работы нижестоящих комиссий. Хотя это звено системы комиссий

90