Конституционно-правовой статус Чеченской Республики. Учебное пособие

полнительному органу; утверждение бюджета республики и отчетов об его исполнении; утверждение программ социально-экономического развития Чеченской Республики, представленных Главой Чеченской Республики; заслушивание ежегодного отчета высшего органа исполнительной власти по итогам его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Парламентом Чеченской Республики, и т.д.

Представительская функция Парламента заключается в том, что она играет роль форума для высказывания точек зрения и обсуждения вопросов, имеющих локальное и государственное значение, а также для определения основ государственной политики по результатам этих обсуждений. Эффективное осуществление представительских функций парламентариями заключается в поддержании ими диалога со своими избирателями с целью выяснения их взглядов, а также в использовании своих полномочий, то есть принятие законов, участие в дебатах, составление парламентских запросов, организация парламентского (депутатского) расследования и т.д, для озвучивания основанных на этих мнениях предложений.

Представительская роль членов парламента подразумевает то, что они должны встречаться со своими избирателями и отчитываться о достигнутых результатах. Помимо поддержания связи с избирателями, парламентарии могут проводить определенную работу с населением, направленную на предоставление избирателям адресной помощи и решение их конкретных проблем.

Вместе с тем, можно сказать, что полномочия Парламента Чеченской Республики, так или иначе, реализуют представительскую функцию этого органа государственной власти. В законодательстве Чеченской Республики выделяются следующие представительские полномочия регионального парламента:

-участие в Северо-Кавказской парламентской ассоциации;

-осуществление парламентских связей с органами законодательной власти субъектов РФ и зарубежных стран;

-одобрение проекта договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

-рассмотрение вопросов национального развития и межнациональных отношений народов субъектов Северо-Кавказского федерального округа;

-принятие решений по вынесению на всенародное обсуждение важных вопросов, проектов нормативных правовых актов, принимаемых Парламентом Чеченской Республики, и т.д.

51

Так, согласно Конституции Чеченской Республики (п. 9 ст. 83) Парламент Чеченской Республики избирает в соответствии с федеральным законодательством на срок своих полномочий представителя в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Парламента Чеченской Республики.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 104) Парламент Чеченской Республики реализует право законодательной инициативы по внесению проектов федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (необходимо отметить, что за 2017 г. Парламентом внесено 12 законодательных инициатив по внесению в Государственную Думу проектов федеральных законов).

Достаточно сложным является законодательный процесс, который организуется по классическим парламентским канонам. Определяется круг субъектов законодательной инициативы, закрепляется процедура обсуждения законопроекта, принятия закона (три чтения). Новым в конституционном законодательстве Чеченской Республики является введение ранее неизвестного вида законодательного акта — конституционного закона. Конституция Российской Федерации не регламентирует формы законодательных актов, которые вправе принимать субъект федерации по вопросам собственной компетенции.

Законодательная функция — это ключевая и наиболее объемная по своему значению и содержанию функция законодательного (представительного) органа государственной власти. Но следует иметь в виду, что без эффективного контроля за соблюдением и исполнением законов Чеченской Республики, законодательная функция Парламента Чеченской Республики во многом утрачивает свое значение, поскольку нет смысла в законах, которые не соблюдаются и не исполняются. Именно в этом проявляется значимость контрольной функции применительно к функции законодательной.

О важности контрольной функции Парламента Чеченской Республики свидетельствует то обстоятельство, что необходимые для ее осуществления контрольные полномочия указаны в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 5).

К числу контрольных полномочий Парламента Чеченской Республики относятся: контроль за соблюдением и исполнением законов Чеченской Республики, исполнением бюджета Чеченской Республики, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Чеченской Республики, соблюдением порядка распоряжения собственностью Чеченской Республики (ст. 86 Конституции Чеченской Республики).

52

Наиболее важные полномочия контрольной деятельности Парламента Чеченской Республики уже определены на конституционно-законодательном уровне. Так, к полномочиям Конституционного Суда Чеченской Республики относится проверка соответствия законов Чеченской Республики республиканской Конституции. Защита прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами — это полномочие Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике. Счетная палата Чеченской Республики является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Чеченской Республики.

В связи с тем, что под контроль Парламента Чеченской Республики подпадают все органы государственной власти, общественные объединения, юридические и физические лица, на которые возлагается обязанность исполнять и соблюдать региональные законы, позволяет нам характеризовать Парламент Чеченской Республики как орган внешнего общего контроля. Представляется, что такой статус соответствует природе парламента. Он наиболее приближен к народу, является каналом, через который избиратели осуществляют свою власть. Следовательно, он более иных органов ответственен за надлежащее соблюдение и исполнение законов, ведь от этого во многом зависит уровень благосостояния населения. Особенностью контрольной деятельности является то, что контроль обеспечивает обратную связь в системе управления, которая сигнализирует о ходе и состоянии реализации решений. Кроме того, систематически ведущийся контроль позволяет своевременно выявлять правовые пробелы в регулировании общественных отношений и принимать новые законы для их устранения.

Итак, можно сказать, что значимость контрольной функции Парламента Чеченской Республики проявляется в том, что она представляет собой важнейший элемент системы сдержек и противовесов, обеспечивающий надлежащее исполнение органами и должностными лицами Чеченской Республики своих обязанностей.

На мой взгляд, необходимо согласиться с мнением ведущего конституционалиста С.А. Авакьяна о необходимости закрепления нормы, что региональный парламент — это высший законодательный, представительный и контрольный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не только в законодательстве субъектов Российской Федерации, но и в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве47.

47 Авакьян С.А. Государственное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2011. С. 676.

53

Парламенту Чеченской Республики присущи формы и методы парламентской деятельности, его работа осуществляется на пленарных заседаниях и постоянных комитетах.

Формирование проекта повестки заседания Парламента происходит на основании плана законопроектной работы, рекомендаций комитетов, с учетом иных вопросов, внесенных на рассмотрение Парламента Чеченской Республики в установленном порядке. Предложения вносятся вместе с проектами нормативных правовых и иных актов, подлежащих принятию Парламентом Чеченской Республики. Подлежат рассмотрению только те вопросы, которые тщательно подготовлены соответствующими профильными комитетами, и материалы, по которым заблаговременно розданы всем депутатам для ознакомления.

Помимо очередных вопросов в Регламенте Парламента Чеченской Республики установлены вопросы, имеющие приоритетное значение и подлежащие внеочередному рассмотрению. Например, на сессии Парламента Чеченской Республики внеочередному рассмотрению подлежат (ч. 5 ст. 52 Регламента Парламента Чеченской Республики):

-послания и обращения Главы Чеченской Республики; законы Чеченской Республики, отклоненные Главой Чеченской Республики;

-о даче согласия на назначение на должности Председателя Правительства Чеченской Республики, его заместителей, а также министров, на назначение которых, в соответствии с Конституцией Чеченской Республики, требуется согласие Парламента Чеченской Республики;

-о согласовании назначения на должность прокурора Чеченской Республики;

-о назначении на должность конституционных и мировых судей Чеченской Республики;

-о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике;

-о назначении представителей Парламента Чеченской Республики в квалификационную комиссию при Адвокатской палате Чеченской Республики;

-о назначении представителей общественности в квалификационную коллегию судей Чеченской Республики;

-о назначении половины членов Избирательной комиссии Чеченской Республики;

-об утверждении договоров и соглашений Чеченской Республики и т.д. Проект повестки заседания Парламента составляется Советом Парламен-

та не менее, чем за два дня до заседания. Совет Парламента является постоянно

54

действующим совещательным органом, образован для рассмотрения вопросов и выработки рекомендаций, связанных с планированием работы Парламента, формированием проекта повестки заседания Парламента, и решения иных вопросов работы Парламента.

Заседания постоянных комитетов — форма деятельности вспомогательных органов регионального парламента, без которых он был бы неспособен осуществлять свои функции. На заседаниях комитетов депутатами обсуждаются вопросы, относящиеся к специальным отраслям общественной жизни, являющихся предметом деятельности соответствующего комитета.

Деятельность постоянных комитетов носит плановый характер. Формирование плана работы комитета осуществляется с учетом плана работы Парламента, иных государственных органов, предложений органов местного самоуправления, граждан, организаций. План работы комитета включается в план основных мероприятий парламента на очередную сессию.

Вцелях расширения гласности деятельности Парламента Чеченской Республики, их комитетов депутатами могут проводиться выездные заседания, которые предполагают беседы, доклады, выступления, ответы на вопросы, в том числе непосредственно перед населением, а также передаваться через средства массовой информации.

Парламентские слушания — это еще одна организационная форма деятельности Парламента Чеченской Республики, направленная на широкое публичное обсуждение наиболее важных вопросов общественной жизни. Парламентские слушания существенно обогащают депутатов информацией, необходимой для решения сложных государственных дел, являются формой законотворческой деятельности депутатов, обеспечивающей единый подход к выработке концепции поставленной проблемы. На слушаниях могут обсуждаться любые вопросы, представляющие общественную, социальную, экономическую значимость: проекты федеральных и региональных нормативных правовых актов, договоры с федеральными органами государственной власти и с государственными органами других субъектов Российской Федерации, соглашения об участии в ассоциациях, программы по различным направлениям со- циально-экономического развития и др.

Всистеме взаимоотношений с федеральными органами власти и представительными органами субъектов Российской Федерации, Парламент Чеченской Республики входит в состав комиссии Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской

55

Федерации (Совета законодателей). Работа Совета законодателей направлена на формирование оптимальной модели правового регулирования вопросов взаимоотношений органов власти, целью которых является, прежде всего, поднятие социально-экономического уровня жизни населения.

В Парламенте Чеченской Республики созданы депутатские объединения, формируемые по партийной принадлежности. Они привносят парламентскую атмосферу в процесс обсуждения и голосования по законопроектам, а также особенности в работе с избирателями, средствами массовой информации.

Для обеспечения действенного противостояния коррупции, терроризму и другим противоправным явлениям, создающим реальную угрозу как для каждого гражданина России, так и для всего гражданского общества, депутатами Парламента проводятся идеологические беседы, встречи с населением, студентами высших и средних учебных заведений, школьниками.

По инициативе председателя Парламента, его заместителей, комитетов и их председателей, депутатов в помещениях регионального парламента могут проводиться совещания, конференции, «круглые столы», семинары, пресс-кон- ференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью.

Также при Парламенте Чеченской Республики создан Молодежный совет, который является совещательно-консультативным сообществом молодых работников Аппарата Парламента, целью его является содействие в эффективном осуществлении государственной молодежной политики.

Парламент Чеченской Республики имеет собственный сайт в сети «Интернет», на котором размещаются правовые акты в течение 48 часов после их принятия.

Парламент Чеченской Республики может принять решение о всенародном обсуждении проекта закона, принятого в первом чтении. Поправки к проекту закона, вынесенного на всенародное обсуждение, вправе вносить любой гражданин Чеченской Республики.

Качественные законы могут принимать только хорошо подготовленные для этой работы депутаты, для которых законотворчество является единственной профессией. Поэтому необходима полная профессионализация деятельности регионального парламента. Требуется изменение избирательного законодательства с тем, чтобы в региональный парламент избирались лица, имеющие достаточный жизненный опыт, образование, квалификацию и, что самое главное, навыки работы в сфере правотворчества. Чрезвычайно важно обеспечить реальную ответственность депутатов за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, чему будет способствовать восстановление императивного ман-

56

дата депутата, существовавшего в Советском Союзе, с его непременными атрибутами: наказами, отчетами и отзывом.

Огромное значение в обеспечении высокого качества принимаемых законов имеет их независимая правовая экспертиза, осуществляемая учеными, специалистами в различных областях знаний. Поэтому при Парламенте Чеченской Республики необходимо создать специальный научный совет для разработки проектов законов и их правовой экспертизы. Но при этом нужно помнить, что одно лишь принятие качественных, с правовой точки зрения, законов не гарантирует их исполнение. Помимо правовых факторов, важно учитывать и другие — экономические, политические, психологические и т.д.

Основными целями Парламента Чеченской Республики является дальнейшее совершенствование законодательной базы Чеченской Республики, охватывающей наиболее значимые стороны общественной и экономической жизни региона, обеспечение принципа гласности в работе законодательного органа, законодательное обеспечение реализации ежегодных посланий Президента Российской Федерации и Главы Чеченской Республики, совершенствование действующего законодательства по результатам анализа практики его применения (мониторинга), приведение республиканского законодательства в соответствие с изменениями федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики, в пределах полномочий Чеченской Республики и т.д.

Законодательный (представительный) орган государственной власти — чрезвычайно значимый институт демократии и государственности, поэтому совершенствование его деятельности — актуальная задача как для государства, так и для граждан. Ее решение позволит Парламенту Чеченской Республики стать подлинным институтом народного представительства, служащим народу

иисполняющим его волю

2.3.Исполнительная власть

всистеме разделения властей

Осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную не говорит об их фактическом равенстве по силе. Бесспорно, среди других ветвей государственной власти выделяется исполнительная власть: во-первых, она включает в себя основную массу различных государственных органов и наибольшее количество служащих; во-

57

вторых, в ее руках сосредоточены финансы и материальные средства государства; в-третьих, широкая разветвленность ее органов, структур, звеньев, подразделений и образований; в-четвертых, она играет первостепенную роль в защите прав и свобод человека и гражданина; в-пятых, природа исполнительной власти обусловливает ограниченное применение в ее организации и деятельности начал выборности и широкое применение принципов назначения, единоначалия, строгой иерархической соподчиненности ее органов и структур; в- шестых, особенности характера и построения исполнительной власти в какойто мере предопределяют определенный консерватизм, недостаточную открытость этих органов, а также недостаточную связь с населением, что порождает бюрократизм и иные негативные явления и т.д.

Всоответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в отличие от иных органов государственной власти, функционирующих на федеральном и региональном уровнях, что объясняется спецификой решаемых ими задач. Соответственно, в силу исполнительнораспорядительного характера ее деятельности по своей публичности уступает другим ветвям власти.

Наряду с единством исполнительной власти, Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которая проявляется в:

- осуществлении собственного правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта;

- установлении видов органов исполнительной власти, их наименований и правового положения в системе органов государственной власти субъекта;

- определении территориальных пределов осуществления государственной исполнительной власти;

- определении структур органов исполнительной власти и подчиненность между различными органами;

- распределении функции и компетенции исполнительной власти субъекта между различными видами органов.

Всубъекте Российской Федерации, как и на федеральном уровне, устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

58

Хотя высшее должностное лицо относится к исполнительной ветви власти, все же его статус специфичен — он встроен и в представительную систему субъекта в качестве ее самостоятельного звена.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок формирования устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

ВЧеченской Республике он именуется Правительством. Правительство Чеченской Республики осуществляет на профессиональной основе руководство по управлению регионом, является постоянно действующим высшим исполнительным органом Чеченской Республики48. Тем самым отмечается, что Правительство Чеченской Республики осуществляет в данном регионе наряду с Главой, Парламентом и судами Чеченской Республики государственную власть на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

Правительство Чеченской Республики обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Конституции Чеченской Республики, законов и иных нормативных правовых актов Чеченской Республики на ее территории.

Формируется Правительство Чеченской Республики на срок полномочий Главы Чеченской Республики. Являясь высшим исполнительным органом государственной власти в регионе, Правительство Чеченской Республики возглавляет единую систему исполнительной власти в регионе, другие органы исполнительной власти находятся в ведении данного органа.

Всоответствии с Конституционным законом Чеченской Республики «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики», исполнительную власть Чеченской Республики возглавляет Глава Чеченской Республики. В систему органов исполнительной власти Чеченской Республики входят:

- Правительство Чеченской Республики; - Администрация Главы и Правительства Чеченской Республики; - министерства Чеченской Республики;

- ведомства Чеченской Республики — государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, службы и иные органы исполнительной власти Чеченской Республики;

48 Конституционный закон Чеченской Республики от 31 октября 2006 г. № 7-РКЗ (ред. от 20.05.2012) «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» (принят Народным Собранием Парламента Чеченской Республики 21.09.2006) // СПС «Консультант Регион».

59

- представительства Чеченской Республики, в случае наделения их статусом органов исполнительной власти нормативными правовыми актами Главы Чеченской Республики.

Состав Правительства Чеченской Республики выражает коллегиальные начала этого органа и включает руководителя этого органа — Председателя Правительства, его заместителей, число которых законодательно не устанавливаются, а определяются потребностями практики исполнительной власти, министров и других лиц.

Председатель Правительства Чеченской Республики назначается на должность Главой Чеченской Республики с согласия Парламента Чеченской Республики.

Назначение Председателя Правительства Чеченской Республики с согласия законодательного органа республики говорит о его высокой значимости и ответственном должностном положении. Об этом говорит тот факт, что Председатель Правительства утверждается в должности с участием различных ветвей власти, и это обеспечивает его значительную самостоятельность.

Предложение по кандидатуре Председателя Правительства Чеченской Республики вносится Главой Чеченской Республики в Парламент Чеченской Республики не позднее месячного срока после сложения Правительством полномочий перед вновь наделенным полномочиями Главой Чеченской Республики или после отставки Правительства Чеченской Республики либо отставки Председателя Правительства Чеченской Республики.

Глава Чеченской Республики также назначает с согласия Парламента Чеченской Республики заместителей Председателя Правительства Чеченской Республики, министров, осуществляющих полномочия в сфере финансов, экономики, промышленности и сельского хозяйства, а также освобождает их от должности.

Другие министры назначаются на должность и освобождаются от должности Главой Чеченской Республики по предложению Председателя Правительства Чеченской Республики.

Правовое регулирование и реализация кадровых вопросов о назначении «вторых» лиц исполнительной власти и руководителей иных исполнительных органов в большей мере сосредоточено в самих регионах. В этом отношении субъектам Российской Федерации предоставлена достаточная свобода в регламентации и практическом осуществлении конституционных (уставных) норм организационно-кадрового свойства.

60