Конституционно-правовой статус Чеченской Республики. Учебное пособие

в истории российского избирательного права имело ряд аналогов, его природа в настоящее время отличается от природы губернских комиссий царской России или избирательных комиссий по выборам в краевые и областные советы. Исходя из принципа федерализма, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации получили определенную самостоятельность, статус государственных органов субъектов Российской Федерации. Они формируются региональными органами государственной власти и отвечают за региональные выборы.

Компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов устанавливаются федеральным законом, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Так, согласно ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», срок полномочий регионального избиркома составляет 5 лет. Число членов избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливаются конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее 10 и более 14.

Субъектами права назначения членов региональных избиркомов в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» являются высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации) и соответствующий законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации. Каждый из них назначает по половине состава избиркома.

Назначение членов избиркома осуществляется на основе предложений следующих субъектов:

- политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

91

- как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязаны назначить не менее одного члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Установленный законодательством порядок формирования избирательных комиссий должен гарантировать их независимость и беспристрастность.

Объем полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации установлен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поэтому является стандартным для всех субъектов. В число полномочий избиркомов входят также осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан, проведение мероприятий по подготовке и организации выборов и референдумов, контроль развития ГАС «Выборы» и т.д.

С 2005 г. региональные избиркомы получили полномочия по проверке финансовых отчетов региональных отделений политических партий. Соответствующие контрольные функции осуществляют контрольно-ревизионные службы при избиркомах. Специалисты в области избирательного права отмечают, что сегодня для проведения в России успешной избирательной кампании политическая партия должна обладать значительными финансовыми ресурсами, мобилизация которых для предвыборной агитационной деятельности может создать ей существенные преимущества. Поэтому на данном этапе предвыборной деятельности необходима прозрачная модель финансирования предвыборной деятельности политических партий76.

Региональные избиркомы отвечают за организацию работы нижестоящих звеньев системы избирательных комиссий. Они назначают составы территориальных избирательных комиссий, контролируют в рамках своей компетенции работу избирательных комиссий муниципальных образований. Оттого как региональный избирком выстроит работу нижестоящих звеньев системы, зависит управляемость избирательной кампании, начиная с составления списков избирателей (эта работа в основном выполняются территориальными комиссиями) и заканчивая подсчетом голосов.

76 Жестовская Ф.А. Конституционно-правовая ответственность в сфере выборов и референдумов // Вестник экономики, права и социологии. 2011. № 1. С. 128–132.

92

Конечно, дополнительные возможности субъектов Российской Федерации по регулированию тех или иных аспектов избирательного процесса, предоставленные в свете последней реформы законодательства о выборах и референдумах, а также условия для повышения роли комиссий, освоения ими новых правоприменительных и политических сфер (в сущности, комиссиям разрешается до известных пределов возражать власти и отстаивать свою позицию, а также проводить политику по стимулированию демократических процессов) весьма существенны и позволяют разрешить ряд коллизий и аннулировать некоторые пробелы в избирательном законодательстве, но вместе с тем эти новшества не обладают внутренним единством, ведь только часть из них направлена на учет местных и исторических особенностей регионов.

Пожалуй, стоит согласиться с мнением директора Научно-исследо- вательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества В.В. Гончарова, что основными критериями для отнесения того или иного вопроса к собственному ведению субъекта Российской Федерации в области избирательных правоотношений должны выступать его географические, национальные, региональные особенности, проявляющиеся на различных этапах прямого волеизъявления граждан77. Они наиболее характерны для стадий образования избирательных округов, избирательных участков, финансирования выборов, голосования. Во всех других нормах должно быть единство. Думаю, что избирательная реформа получит дальнейшее продолжение, в том числе и в вопросах определения правоспособности регионов.

К демократической организации общества и государственного устройства народ Чеченской Республики прошел сложный и тернистый путь. В ходе трансформации жизни менялись формы управления, правовые и моральные ориентиры. Постоянно меняющиеся формы представительства народа в управлении привели к ныне действующей избирательной системе.

В январе 2000 г., на основании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ЦИК России формирует Избирательную комиссию Чеченской Республики в количестве 14 членов с правом избирательного голоса.

С 2000 г. по настоящее время Избирательной комиссией Чеченской Республики проведены следующие мероприятия:

- выборы Президента Российской Федерации 26 марта 2000 г.;

77 Гончаров В.В. Выборность и участие граждан в управлении государством как принципы формирования и функционирования государственного аппарата в России // Юридический мир. 2010. № 6 (162). С. 12–17.

93

-повторные выборы депутатов Государственной Думы третьего созыва 20 августа 2000 г. по Чеченской Республике78;

-общенародный Референдум Чеченской Республики 23 марта 2003 г. по принятию Конституции Чеченской Республики, Закона Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и Закона Чеченской Республики «О выборах Парламента Чеченской Республики»;

-выборы Президента Чеченской Республики 5 октября 2003 г.;

-выборы депутатов Государственной Думы четвертого созыва 7 декабря

2003 г.;

-очередные выборы Президента Российской Федерации 14 марта 2004 г.;

-досрочные выборы Президента Чеченской Республики 29 августа 2004 г.

врезультате трагической гибели Президента Чеченской Республики А.А. Кадырова;

-выборы в Парламент Чеченской Республики 27 ноября 2005 года;

-проведен Референдум Чеченской Республики по внесению изменений и поправок в Конституцию Чеченской Республики в целях приведения ее в соответствие с федеральным законодательством, а также проведены очередные выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва 2 декабря 2007 г. Здесь необходимо отметить, что депутаты Парламента Чеченской Республики, а также руководители и сотрудники структурных подразделений аппаратов палат Парламента Чеченской Республики приняли активное участие в подготовительных мероприятиях, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы и Референдума Чеченской Республики по принятию поправок в Конституцию Чеченской Республики. Была осуществлена огромная разъяснительная работа среди населения. С этой целью в предвыборные дни было проведено свыше 190 встреч в учреждениях и предприятиях, в высших и средних учебных заведениях, мечетях, офисах общественных организаций и политических партий и т.д. Следует отметить, что избрание депутатом Государственной Думы Председателя комитета Народного Собрания А.К. Яхихажиева свидетельствует об определенном авторитете законодательного органа республики, с которым население продолжало связывать надежды на улучшение своего благосостояния. Всего разъяснительной работой было охвачено около 30-ти тысяч человек. Высокая активность избирателей на этих выборах была обеспечена, в том числе, благодаря активной разъяснительной работе представителей Избирательной комиссии Чеченской Республики;

78 Постановление Центризбиркома Российской Федерации от 13 апреля 2000 г. № 100/1122-3 «О назначении повторных выборов депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва по Чеченскому одномандатному избирательному округу № 31, Чеченская Республика» // Парламентская газета. № 74. 19.04.2000.

94

-выборы Президента Российской Федерации 2 марта 2008 г.;

-выборы в Парламент Чеченской Республики второго созыва 12 октября

2008 г.;

-выборы в представительные органы местного самоуправления Чеченской Республики 11 октября 2009 г.;

-очередные выборы депутатов Государственной Думы шестого созыва и очередные выборы в представительные органы местного самоуправления Чеченской Республики 4 декабря 2011 г.;

-выборы Президента Российской Федерации 4 марта 2012 г.;

-выборы в Парламент Чеченской Республики третьего созыва 8 сентября

2013 г.;

-2016 год в Чеченской Республике ознаменован проведением выборов трех уровней публичной власти.

Федеральный уровень — проведение выборов депутатов Государственной Думы. В связи внесенными изменениями в федеральное законодательство выборы прошли по смешанной избирательной системе, то есть 225 депутатов Государственной Думы были избраны по пропорциональной избирательной системе, остальные 225 — по мажоритарной избирательной системе.

Региональный уровень — проведение выборов Главы Чеченской Республики. Согласно внесенным изменениям в Конституцию Чеченской Республики от 20 мая 2012 г., Глава Чеченской Республики избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Чеченской Республики

иобладающими активным избирательным правом, на основе прямых выборов. 18 сентября 2016 года прошли выборы Главы Чеченской Республики, а

также досрочные выборы депутатов Парламента Чеченской Республики, в связи с досрочным сложением с себя полномочий депутатами третьего созыва.

Местный уровень — проведение выборов депутатов представительных органов местного самоуправления Чеченской Республики на основе Закона Чеченской Республики «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Чеченской Республике».

В разработке и принятии избирательных законов и нормативно-правовых актов, регулирующих отношения субъектов избирательного процесса, определяющее значение имеет тесное взаимодействие Избирательной комиссии и Парламента Чеченской Республики.

К основным законам, принятым Парламентом Чеченской Республики, относятся законы, закрепляющие «…права участвовать в управлении делами Чеченской Республики как непосредственно, так и через своих представителей;

95

право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления» (ст. 29 Конституции Чеченской Республики).

Статус, порядок формирования и деятельности, а также полномочия Избирательной комиссии Чеченской Республики регулируются Законом Чеченской Республики «Об Избирательной комиссии в Чеченской Республике»79. Согласно данному закону срок полномочий Избирательной комиссии Чеченской Республики составляет 5 лет (Закон Чеченской Республики «О внесении изменений в Закон Чеченской Республики «Об Избирательной комиссии Чеченской Республики» от 9 ноября 2010 г. № 48-РЗ), установлено 12 членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Членом избирательной комиссии может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет и обладающий избирательным правом.

Создана система территориальных избирательных комиссий, работающих на постоянной основе. Статус территориальных избирательных комиссий Чеченской Республики определен Законом Чеченской Республики «О территориальных избирательных комиссиях Чеченской Республики»80. В соответствии с данным законом на территории Чеченской Республики сформированы 20 территориальных избирательных комиссий на постоянной основе со статусом юридического лица. Срок полномочий территориальной избирательной комиссии составляет 5 лет. Территориальные избирательные комиссии формируются в составе 5-14 членов комиссии с правом решающего голоса. Количественный состав территориальной избирательной комиссии определяется Избирательной комиссией Чеченской Республики с учетом местных условий, числа избирателей, зарегистрированных на территории, на которую распространяются полномочия указанной комиссии, средств, выделяемых из республиканского бюджета на обеспечение деятельности территориальных комиссий.

При проведении референдума Российской Федерации, республиканского референдума, а также при проведении местного референдума, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума.

Институт Избирательной комиссии Чеченской Республики закреплен в Конституции Чеченской Республики в общей форме. Представляется целесообразным включение в Конституцию Чеченской Республики самостоятельной главы под названием «Избирательная система Чеченской Республики». Важность внесения данной поправки в Конституцию Чеченской Республики обусловлена тем, что именно избирательная система является демократическим

79 Закон Чеченской Республики от 10 июля 2006 г. № 15-РЗ (ред. от 09.11.2010) «Об Избирательной ко-

миссии Чеченской Республики» (принят Народным Собранием ЧР 08.06.2006) // СПС «Консультант Регион». 80 Там же.

96

способом формирования органов государственной власти, показателем подлинности демократии. Избирательная система представляет собой совокупность норм, регулирующих права граждан избирать и быть избранными, закрепляющих принципиальные положения, на основании которых осуществляются выборы. Отсюда и актуальность регулирования этих вопросов на конституционном уровне.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. нет норм, закрепляющих избирательную систему, хотя в Конституции советского периода она была закреплена, также в некоторых конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации ей посвящены специальные главы. Так, например, в Конституции Республики Алтай гл. VIII под названием «Избирательная система Республики Алтай» посвящена избирательной системе, где закреплены принципы организации выборов. Аналогично гл. VIII под названием «Выборы» Конституции Республики Башкортостан посвящена избирательной системе и т.д.

Конституционное закрепление избирательной системы позволит избежать ограничения избирательных прав граждан, закрепляемых законодательными актами, как повышенные возрастные цензы, срок проживания на определенной местности — ценз оседлости и т.д.

С учетом того, что проведение в жизнь законов, регулирующих права и обязанности граждан избирать и быть избранными, прежде всего, закреплено в федеральных и республиканских правовых актах избирательного законодательства, важнейшее значение имеет формирование правовой культуры граждан. От того, каково правовое сознание людей, во многом зависит, насколько осознанно и ответственно граждане будут подходить к реализации своего неотъемлемого права.

На официальном сайте Избирательной комиссии Чеченской Республики в разных разделах много дается информации о выборах, есть информация о всероссийском конкурсе среди средств массовой информации за лучшее освещение выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления в Российской Федерации и вопросов избирательного законодательства. Просвещение населения в этом плане, конечно, играет не малую роль. Есть также раздел «Школа молодого избирателя». Данная рубрика посвящена работе не только с молодыми, но и с будущими избирателями, а также со всеми, кому интересно разобраться в выборных коллизиях. Избирательная комиссия предлагает получить знания или проверить их в тестах, заданиях, игровых ситуациях, получить правовую помощь. По ходу изучения сайта мы выяснили, что «Школа молодого избирателя», это программа, разработанная Методическим

97

советом при Избирательной комиссии города Чеченской Республики и утвержденная ее решением, направлена на работу со студентами и учащимися Чеченской Республики. На наш взгляд, данная рубрика на сайте очень интересна для молодежи, так как непосредственно через игры, задания можно детально ознакомится с избирательным процессом, например, сформировав партию, выступить в роли кандидата, члена избирательной комиссии.

3.4.Уполномоченный по правам человека

вЧеченской Республике

Институт уполномоченного по правам человека под разными названиями известен с античных времен и занимал важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления. Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник — омбудсмен — это служба, учрежденная основным законом государства или законодательным актом, руководимая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, принимает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих либо иных работодателей, либо функционирует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады.

Вразных странах институт омбудсмена организовывается как на государственном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципальных образований, а также могут вводиться должности «специализированных» омбудсменов, то есть функционирующих по конкретным направлениям защиты прав человека, например, по делам армии, по правам потребителей, по проблемам дискриминации и т.д.

Исторически омбудсмен — детище парламента, он появился как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента, то есть представителей народа за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью.

ВРоссии впервые должность уполномоченного по правам человека была упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации от 22 ноября 1991 г., принятой Верховным Советом. Причем в ней говорилось именно о парламентском уполномоченном, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и

98

депутат. Согласно Декларации, парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Был разработан проект закона «О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации», в котором были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмена. Все же в Конституции Российской Федерации 1993 г. эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции определение «парламентский» исчезло, и единственная норма, затрагивающая уполномоченного по правам человека, относит к ведению Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 103).

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят 26 декабря 1997 г.81. Он определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Пункт 1 ст. 1 указанного закона устанавливает, что должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, а п. 1 ст. 5 устанавливает, что в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации их основными законами предусмотрены уполномоченные по правам человека, приняты соответствующие специальные законы о них, учреждены уполномоченные по правам человека.

8 февраля 2008 г. в Чеченской Республике принят Конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике» и образован данный институт власти82. Известно, что любая постконфликтная ситуация порождает массовые нарушения гражданских прав. Чеченская Республика не стала исключением: в ходе наведения конституционного правопорядка на ее

81 Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

82 Конституционный закон Чеченской Республики от 8 февраля 2006 года № 1-РКЗ (ред. от 22.10.2015) «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике» // СПС «Консультант Регион».

99

территории было зафиксировано большое количество преступлений против человечности. В этих условиях данный закон сыграл весьма позитивную роль в развитии правозащитной системы республики.

Конституционный закон Чеченской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике» определяет порядок назначения на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. В соответствии со ст. 1 республиканского закона Уполномоченный учреждается в целях защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный также способствует восстановлению нарушенных прав граждан, совершенствованию законодательства Чеченской Республики в сфере защиты прав и свобод личности и приведению его в соответствие с законодательством Российской Федерации, правовому просвещению и методов их защиты.

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий, связанных с защитой прав и свобод граждан, независим и неподотчетен каким-либо органам государственной власти и должностным лицам.

Согласно Конституционному закону Чеченской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике» на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее высшее юридическое образование и стаж работы по специальности не менее пяти лет. Как представляется, наиболее предпочтительным является наличие высшего юридического образования, поскольку оно позволяет обеспечить более высокий образовательный и профессиональный уровень у кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека.

Кандидатура на должность Уполномоченного предлагается Главой Чеченской Республики, назначается на должность Парламентом Чеченской Республики тайным голосованием, если за него проголосовало большинство от числа избранных депутатов Парламента. Республиканским законом определяются и другие составляющие правового статуса по правам человека в Чеченской Республике, в частности подробно регламентируется его компетенция.

Уполномоченный по правам человека в Чеченской Республике рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Чеченской Республики, на решения или действия (бездействие) органов государственной власти, органов мест-

100