Конституционно-правовой статус Чеченской Республики. Учебное пособие

7 июля 1924 г. Декретом ВЦИК РСФСР Горская АССР была упразднена, на ее основе образованы Ингушская и Осетинская области9.

Рассматривая этапы движения народов Северного Кавказа к нынешней форме государственного устройства, мы не должны обойти стороной и создание на Юге России Северо-Кавказского края с центром в г. Ростове-на-Дону. От 10 января 1925 г. специальным декретом ВЦИК было принято решение: «Образовать из Донской области, Кубано-Черноморской, Терской и Ставропольской губерний, гор. Грозного и автономных областей: Кабардино-Балкарской, Кара- чаево-Черкесской, Адыгейской (Черкесской) и Чеченской — Северо-Кав- казский край с центром в г. Ростов-на-Дону» (упразднен Декретом ВЦИК РСФСР от 10 января 1934 г.).

5 января 1934 г. постановлением Президиума ВЦИК были объединены автономные области Чеченская и Ингушская.

Следующий этап в развитии государственности Чечено-Ингушетии (1936-1944гг.) связан с преобразованием Чечено-Ингушской автономной области в автономную республику на основе Конституции СССР 1936 г. без принятия соответствующих актов высших органов власти РСФСР и характеризуется как трансформация «национальной государственности» в «советскую государственность». Конституция РСФСР 1937 г. устанавливала, что «каждая автономная республика имеет свою конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР» (ст. 20)10.

Автономные республики приобрели государственные властные структуры: Верховный Совет, Совет Народных Комиссаров, Президиум Верховного Совета, Верховный Суд и т.д.

Третий этап в развитии государственности Чечено-Ингушетии (40-е гг.) — депортация чеченцев, ингушей, в том числе карачаевцев, калмыков, балкарцев, и ликвидация государственности этих народов. Указы об упразднении автономии депортированных народов полностью противоречили Конституции СССР. Документы о выселении нередко оформлялись после фактически совершившегося события. Лишенные государственности, эти народы получили запрет на национальное самоопределение. Были стерты с карт и спешно переименовывались исторические названия населенных пунктов, горных вершин, рек и других географических и исторических памятников. Тринадцать томительных лет длилась эта ссылка. Решение о возвращении депортированных

9Собрание узаконений РСФСР. 1924, № 66, Ст. 656.

10Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 г. Утв. Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского съезда Советов от 21 января 1937 г.

11

народов, восстановлении их национальной автономии, то есть их полной реабилитации, руководство СССР принимало на протяжении нескольких лет. И нам, представляется, что такая нерасторопность власти была связана, в первую очередь, с тем, что задача масштабной реабилитации репрессированных народов в ее планы и намерения не входила вплоть до момента публичного разоблачения массовых преступлений сталинско-бериевской клики. Об этом свидетельствует тот факт, что ни в одном официальном документе — партийном или государственном — до XX съезда КПСС вопрос о полной реабилитации депортированных народов не ставился.

Вопрос о восстановлении попранных прав репрессированных народов был поставлен на XX съезде КПСС в феврале 1956 г., Н.С. Хрущев в своем известном докладе «О культе личности и его последствиях» осудил грубое нарушение основных принципов национальной политики Советского государства. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 июля 1956 г. гласил: «Снять с учета спецпоселения и освободить из-под административного надзора Министерства внутренних дел СССР чеченцев, ингушей, карачаевцев и членов их семей, высланных в период Великой Отечественной войны с Северного Кавказа».

Реабилитационные процессы второй половины 50–60-х гг. были возобновлены в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в., когда были приняты: Декларация Верховного Совета СССР от 14 ноября 1989 г. «О признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению, обеспечении их прав», Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. «О реабилитации репрессированных народов».

Национальные процессы позволяют определить, какие уроки дает история развития СССР за этот период, каким является их содержание, правильно отличить то негативное, наносившее вред связям народов в процессе совершенствования государственности, использовать ценное и полезное для суверенной России, строящейся на основах правового государства.

Следующий этап в развитии государственности Чечено-Ингушетии (60– 80-е гг. XX в.) характеризуется прежде всего невиданным до этого уровнем развития экономики ЧИАССР. На протяжении одного поколения произошла решительная модернизация чечено-ингушского общества.

Признанные достижения в развитии четырежды орденоносной ЧИАССР были результатом согласия, взаимоуважения, дружбы и совместного труда представителей более 60 этносов. Люди разных национальностей жили полноценной этнической жизнью, имели свои национально-культурные объединения. Спокойными были межнациональные отношения. Все эти реалии, непосред-

12

ственно связанные с фактором полиэтничности, составляли прочную основу общественно-политической обстановки в республике, отличавшейся признанным и Кремлем высоким уровнем стабильности даже в условиях интенсивных дезинтеграционных процессов в России в 90-е гг. Обстановку в республике дестабилизировали позже11.

Последние десятилетия российской истории ознаменовалось не только распадом единого государства СССР, но и некогда общего исторического пространства. Поиск новых форм самоорганизации народов стал прологом становления и нового знания о прошлом. Особенно остро проблема формирования пространства примеряющей исторической памяти ощущается на Северном Кавказе, — регионе, в сравнительно небольших пределах которого сосуществуют представители различных языковых и этнических групп, чей исторический опыт взаимоотношений с российской государственной властью переживается по-разному. Следствием его переработки стали далеко небезопасные проекты административно-территориального переустройства региона, консолидации его отдельных народов, а также не лишенные основания предложения по созданию новых национальных историй.

Итак, за период 1991–1999 гг., — в Чеченской Республике не созданы государственно-правовые институты, соответствующие основам конституционного строя Российской Федерации, отсутствует законодательство Чеченской Республики, — как субъекта Российской Федерации и органы государственной власти, предусмотренные Конституцией Российской Федерации12 и федеральными законами. Это наиболее сложный и драматический этап истории чеченского народа, переполненный всевозможными потрясениями, небывалыми разрушениями и людскими потерями.

Здесь необходимо указать, что 4 июня 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим законом образовал новую республику в составе Российской Федерации — Ингушскую Республику, выделив ее из состава ЧеченоИнгушской Республики.

С 1999 г. руководством Российской Федерации принимаются меры по возвращению Чеченской Республики в правовое поле Российской Федерации. 8 июня 2000 г., согласно Указу Президента Российской Федерации от 8 июня

11Манкиев А.А. Конституция Чеченской Республики как фактор национальной политики. Конституционное и государственное строительство на Юге России: история и современность» (2-е Кадыровские чтения) // Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 10-летию Референдума 23 марта 2003 г. и принятия Конституции Чеченской Республики (г. Грозный, 20 марта 2013 г.). Грозный: ФГУП «ИПК Грозненский рабочий», 2014. С. 454.

12Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // СПС «КонсультантПлюс».

13

2000 г. № 1071 «Об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике», создается Администрация Чеченской Республики и Правительство Чеченской Республики. Глава Администрации Чеченской Республики исполняет обязанности высшего должностного лица.

Наиболее насыщенным в плане политико-правовых изменений является следующий этап развития государственности чеченского народа. Конституция Чеченской Республики, принятая на референдуме Чеченской Республики 23 марта 2003 г., закрепила конституционные основы государственности чеченского народа13.

Принятие Конституции Чеченской Республики положило начало возращения республики в конституционное поле Российской Федерации и создание в республике органов власти: назначение исполняющего полномочия Президента Чеченской Республики; создание судебной власти, пока в лице федеральных судов (Верховного Суда Чеченской Республики, районных судов и Арбитражного суда Чеченской Республики).

19 июня 2003 г. создан представительный орган в лице Государственного Совета Чеченской Республики, который был призван решать вопросы, требующие законодательного регулирования, в том числе о республиканском бюджете

иадминистративно-территориального устройстве, а также для подготовки и рассмотрения проектов законов Чеченской Республики для последующего внесения их в установленном порядке в Народное Собрание Парламента Чеченской Республики.

5 октября 2003 г. завершается создание одной из ветвей власти — исполнительной — выборами Президента Чеченской Республики. Согласно Закону «О выборах в Парламент Чеченской Республики» 27 ноября 2005 г. состоялись выборы в Парламент Чеченской Республики.

Проведение на должном уровне государственной политики как федеральным центром, так и самой Чеченской Республикой способствовали стратегическим успехам государственно-правового развития Чеченской Республики. На основе взаимоотношения и сотрудничества, поиска разумных компромиссов удалось снять многие проблемы и обеспечить политическую стабильность, мир

исогласие в Чеченской Республике.

Итак, Чеченская Республика (Нохчийн Республика) есть демократическое правовое государство в составе Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Конституции Чеченской Республики).

13 Конституция Чеченской Республики. Принята на Референдуме Чеченской Республики 23 марта 2003 г. (ред. от 30.09. 2014) // СПС «Консультант Регион».

14

Сегодня чеченское общество ориентировано на усиление функций государства, на укрепление роли государства в общественном развитии, что обусловлено целым рядом факторов.

Во-первых, только государство в состоянии выступить главным орудием реформирования общества, поддержания в нем стабильности и правопорядка.

Во-вторых, чеченское общество традиционно располагало средствами и санкциями, с помощью которых могло воздействовать на членов общества в целях соблюдения общепринятых норм и принципов поведения. Таковыми были у чеченцев нравственно-нормативные устройства, сконцентрированные в адате. Тоталитарное государство с усиленным репрессивным аппаратом существенно ослабило этническое начало в общественно-политической жизни чеченцев. Попытки реанимации традиционных ресурсов власти в постсоветский период в Чеченской Республике закончились неудачей. Поскольку власть стала главным ресурсом авторитета и общественного влияния, следовательно, именно ей необходимо блокировать разрушительные тенденции и направить их в созидательное русло.

В-третьих, политические традиции чеченцев, основанные на принципах морали, этики, этикета и базирующиеся на мощном нравственно-психоло- гическом фундаменте, как совесть, выполняли в чеченском обществе функцию внутреннего механизма достижения общественного согласия. Но в сложном переплетении политических и социальных интересов, обусловленных законами рыночной экономики, стабилизирующим внешним механизмом воздействия, несомненно, может выступать только система государственных органов.

В-четвертых, государство является одним из главных действующих лиц в процессе формирования нации из разрозненных социальных и этнических групп. Государство, являясь институтом народной власти, его представительных органов, должно стать исполнителем воли народа.

1.2. Государственно-правовые признаки Чеченской Республики

Сегодня можно с уверенностью сказать, что Чеченская Республика обладает всеми признаками государства. Все эти признаки (территория, государственная символика, граница, собственная компетенция, органы государственной власти, органы местного самоуправления, республиканское законодательство и т.д.) нашли свое закрепление в Конституции Российской Федерации и в Конституции Чеченской Республики.

15

К государственно-правовым признакам Чеченской Республики, прежде всего, относится наличие своей (республиканской) Конституции, которая принята 23 марта 2003 г., ныне действует с изменениями и дополнениями, принятыми на Референдуме Чеченской Республики 2 декабря 2007 г., конституционными законами Чеченской Республики «О внесении изменений в Конституцию Чеченской Республики» от 23 июля 2010 г., 2 сентября 2010 г., от 20 мая 2012 г., от 18 июня 2012 г., от 1 ноября 2012 г., от 30 сентября 2014 г., которая устанавливает основы конституционного строя, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и государством, вопросы государственного устройства, порядок организации и деятельности органов законодательной, исполнительной, судебной власти на всей территории Чеченской Республики и т.д.

Наряду с Конституцией в Чеченской Республике создано республиканское законодательство собственной сферы законодательного ведения в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72, 73), Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами.

В Конституции Чеченской Республики в виде перечня полномочий устанавливается сфера самостоятельного ведения (ст. 61), что является весьма удачным способом соответствующего регулирования на уровне субъекта Российской Федерации и перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики (ст. 60).

Большое значение имеет закрепленный в Конституции Чеченской Республики принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина. В Чеченской Республике признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Чеченской Республики согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 14 Конституции Чеченской Республики).

Необходимо отметить как расширение правового статуса Чеченской Республики положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Следующий показатель состояния государственности Чеченской Республики связан с наличием официального наименования. Оно является «юридическим титулом», который показывает, что Чеченская Республика — политикотерриториальное образование в составе Российской Федерации, имеющее название, указанное в ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65 Конституции Чеченской Республики,

16

является субъектом Российской Федерации и имеет собственные права и обязанности.

Как и любое государство, Чеченская Республика имеет свою государственную символику: герб, флаг, гимн. Их изображение, описание, статус, выражающие самобытность и исторические традиции чеченского народа, закреплены в ст. 62 Конституции Чеченской Республики и законами Чеченской Республики «О Государственном флаге Чеченской Республики14, «О Государственном гербе Чеченской Республики15, «О Государственном гимне Чеченской Республики»16.

Важным компонентом государственности Чеченской Республики и элементом ее конституционного правового статуса является территория Чеченской Республики, как субъекта Российской Федерации.

Конституционно-правовые основы статуса территории субъекта Российской Федерации устанавливаются, прежде всего, на федеральном уровне. В Конституции Российской Федерации есть целый ряд норм по этому поводу (ч. 1 ст. 67, ч. 3 ст. 67, п. «б» ст. 71, ч. 1 ст. 74, п. «а» ст. 102). В соответствии с Федеральным законом «О порядке принятия в Российской Федерации и образования в составе Российской Федерации нового субъекта», изменения статуса субъекта Российской Федерации, в том числе влекущие территориальные изменения, допускаются на основе очень сложной процедуры, предполагающей не только согласие, но, более того, и инициативу субъекта Российской Федерации, а также проведение референдума на территории каждого из объединяющихся субъектов Российской Федерации17. А согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия по установлению административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения отнесены к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подп. «л» п. 2 ст. 5).

Указанные федеральные гарантии территориальной самостоятельности субъектов Российской Федерации воспроизводятся в Конституции Чеченской

14Закон Чеченской Республики от 3 июня 2008 г. № 24-РЗ «О Государственном флаге Чеченской Республики» // Вести республики. 2008. № 106(788). 06 июня.

15Закон Чеченской Республики от 3 июня 2010 г. № 23-РЗ (ред. от 17.12.2010) «О Государственном гербе Чеченской Республики // Вести республики. 2008. № 106(788). 06 июня.

16Закон Чеченской Республики от 28 июля 2010 г. № 30-РЗ «О Государственном гимне Чеченской Республики» // Вести республики. 2010. № 152. 10 авг.

17Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от 13.07. 2015) «О порядке принятия в Российской Федерации и образования в составе Российской Федерации нового субъекта» // СПС «КонсультантПлюс».

17

Республики как субъекта Российской Федерации (п. 1, 2, 3 ст. 59). Структура административно-территориального устройства Чеченской Республики установлена п. 5 ст. 59 Конституции Чеченской Республики и Законом Чеченской Республики «Об административно-территориальном устройстве Чеченской Республики»18.

Официальный (государственный) язык — следующий элемент статуса субъекта Российской Федерации. Государственный язык характеризуется как язык, выполняющий интеграционную функцию в рамках данного государства в политической, официальной, культурной сферах, и выступающий в качестве символа данного государства. В конце 80-х гг. XX в. языковые проблемы межнационального общения потребовали серьезной нормативной основы, свидетельством чего стало принятие Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации», согласно которому русский язык является основным средством межнационального общения народов Российской Федерации19. Государственные языками в Чеченской Республике являются чеченский и русский языки (п. 1 ст. 10 Конституции Чеченской Республики, ст. 2 Закона Чеченской Республики «О языках в Чеченской Республике»)20. Языками межнационального общения и официального делопроизводства в Чеченской Республике являются русский и чеченский языки.

Вопрос о гражданстве республик в составе Российской Федерации является дискуссионным, Конституция Российской Федерации не упоминает о гражданстве субъектов Российской Федерации. В ряде статей Конституции в редакции от 23 марта 2003 г. употреблялся термин «гражданин Чеченской Республики», однако в связи с изменениями и дополнениями Конституции Чеченской Республики, принятыми на Референдуме Чеченской Республики 2 декабря 2007 г., по всему тексту словосочетание «гражданин Чеченской Республики» заменено на «гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Чеченской Республики».

Одним из определяющих показателей государственного статуса территории является наличие системы органов государственной власти. Важной конституционной новеллой, которая существенно расширяет правовой статус Чеченской Республики, является положение ст. 77 Конституции Российской Федерации, согласно которому система органов государственной власти

18Закон Чеченской Республики от 14 сентября 2006 г. № 30-РЗ (ред. от 17.07.2012) «Об администра- тивно-территориальном устройстве Чеченской Республики» // СПС «Консультант Регион».

19Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-1 (ред. от 12.03.2014) «О языках народов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

20Закон Чеченской Республики от 25 апреля 2007 г. № 16-РЗ (ред. от 29.12.2012) «О языках в Чеченской Республике» // СПС «Консультант Регион».

18

субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно (самостоятельность в сфере государственного строительства) в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Положения ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предписывают субъекту Российской Федерации учредить следующую систему органов государственной власти: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В организацию государственной власти Чеченской Республики входит, прежде всего, Глава Чеченской Республики. Нормы о должности Главы Чеченской Республики введены в гл. 4 Конституции Чеченской Республики: «Высшим должностным лицом Чеченской Республики является Глава Чеченской Республики, который возглавляет исполнительную власть Чеченской Республики и вправе возглавить высший исполнительный орган государственной власти Чеченской Республики — Правительство Чеченской Республики» (ст. 63).

Законодательным (представительным) органом Чеченской Республики является Парламент Чеченской Республики. Статус Парламента Чеченской Республики определен в гл. 5 Конституции Чеченской Республики и Законом Чеченской Республики «О Парламенте Чеченской Республики»21. Кроме того, юридическую основу статуса Парламента Чеченской Республики составляют положения Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Нынешний статус Правительства Чеченской Республики устанавливается гл. 6 Конституции Чеченской Республики и Конституционным законом Чеченской Республики «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики»22. Правительство Чеченской Республики характеризуется как «выс-

21Конституционный закон Чеченской Республики от 2 декабря 2008 г. № 5-РЗ «О Парламенте Чеченской Республики» (принят Парламентом ЧР 11.13.2008) // СПС «Консультант Регион».

22Конституционный закон Чеченской Республики от 31 октября 2006 г. № 7-РКЗ (ред. от 20.05.2012) «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» // СПС «Консультант Регион».

19

ший исполнительный орган государственной власти Чеченской Республики» (ст. 92 Конституции Чеченской Республики). Правительство Чеченской Республики имеет свои особенности. Конституцией Чеченской Республики установлена должность председателя правительства (п. 21 ст. 93), хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусмотрено установление этой должности.

Важным элементом системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации является наличие своих судов, создаваемых наряду с федеральными судами, реализующих законодательство соответствующего субъекта Российской Федерации и финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» к судам субъектов Российской Федерации отнесены новые в Российской Федерации виды судов, такие как конституционные суды — орган конституционного контроля и мировые судьи (п. 4 ст. 4)23. Статус мировых судей определен Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации»24. Конституционный Суд Чеченской Республики учрежден Конституционным законом Чеченской Республики «О Конституционном Суде Чеченской Республики»25. Статус мировых судей установлен ст. 101 Конституции Чеченской Республики и Законом Чеченской Республики «О мировых судьях в Чеченской Республике»26. Федеральным законом «О количестве мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» установлено количество мировых судей 66 единиц, и, следовательно, 66 судебных участков27. Также принят Закон Чеченской Республики «О представителях общественности в составе квалификационной коллегии судей Чеченской Республики»28. В соответствии с данным законом назначаются восемь представителей общественности в состав квалификационной коллегии Чеченской Республики.

23 Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) «О судебной системе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

24Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О мировых судьях в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

25Конституционный закон Чеченской Республики от 24 мая 2006 г. № 2-РКЗ (ред. от 31.12.2010) «О Конституционном Суде Чеченской Республики» // СПС «Консультант Регион».

26Закон Чеченской Республики от 20 июля 2012 г. № 20-РЗ (ред. от 03.06.2013) «О мировых судьях Чеченской Республики» // СПС «Консультант Регион».

27Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. № 218-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участках в субъектах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

28Закон Чеченской Республики от 19 июля 2006 г. № 23-РЗ (ред. 18.01.2011) «О представителях общественности в составе квалификационной коллегии судей Чеченской Республики» // Вести республики. 2006. 28 июля; 2008. 18 янв.; 2011. 14 февр.

20