Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулировани

Коржов В.Ю.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 27 ИЮЛЯ 2010 Г. № 224-ФЗ

«О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ НЕПРАВОМЕРНОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ИНСАЙДЕРСКОЙ ИНФОРМАЦИИ И

МАНИПУЛИРОВАНИЮ РЫНКОМ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

2011

УДК 347.7 ББК 67.404

Автор: Коржов Владимир Юрьевич — практикующий юрист; имеет многолетний опыт практической деятельности в сфере защиты конфиденциальной информации, а также поиска и применения необходимых сведений с целью выявления правонарушений в сфере экономики; автор и соавтор ряда постатейных комментариев, в том числе комментария к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (под ред. Ковалевой Н.Н.), комментария к Федеральному закону от 29 декабря 1994 г. № 77ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», комментария к Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и др.

Коржов В.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», актуальность которого бесспорна в условиях ужесточения глобальной конкуренции, способствующей активизации неправомерного использования информации инсайдеров и манипулирования рынком. Основной задачей применения нового правового института, инсайдерской информации, является профилактика, выявление и пресечение злоупотреблений, связанных с неправомерным использованием инсайдерами полученных сведений в деятельности организованных финансовых и товарных рынков. Предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ юридические механизмы режима соблюдения конфиденциальности инсайдерской информации с учетом обозначенных изменений действующего законодательства позволят реально применять новые правила предотвращения утечки и неправомерного использования этого вида специальной информации.

Комментарий предназначен для практикующих специалистов различных сфер деятельности, будет также полезен студентам и преподавателям юридических вузов и специальностей.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации

и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Принят Государственной Думой 2 июля 2010 года Одобрен Советом Федерации 14 июля 2010 года

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Цель и сфера регулирования настоящего Федерального закона

1.Целью настоящего Федерального закона является обеспечение справедливого ценообразования на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, равенства инвесторов и укрепление доверия инвесторов путем создания правового механизма предотвращения, выявления и пресечения злоупотреблений на организованных торгах в форме неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком.

2.Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, которые допущены к торговле на организованных торгах на территории Российской Федерации, и (или) с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, в отношении которых подана заявка о допуске к торговле на указанных торгах, с финансовыми инструментами, цена которых зависит от финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров, допущенных к торговле на организованных торгах, и (или) с финансовыми инструментами, цена которых зависит от финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров, в отношении которых подана заявка о допуске к торговле на указанных торгах.

3.Настоящий Федеральный закон не применяется к отношениям связанным:

1)с осуществлением Центральным банком РФ (Банком России) (далее - Банк России) и иными лицами, действующими от его имени, операций с финансовыми инструментами, иностранной валютой в целях реализации Банком России функций по осуществлению единой государственной денежно-кредитной политики, защите и обеспечению устойчивости рубля;

2)с осуществлением Правительством РФ либо уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ либо финансовыми органами субъектов РФ в соответствии с законами субъектов РФ операций с финансовыми инструментами в целях управления государственным долгом;

3)с осуществлением исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований (местными администрациями) в соответствии с уставами муниципальных образований операций с финансовыми инструментами в целях управления муниципальным долгом.

4. Требования к порядку использования и защиты инсайдерской информации, относящейся к сведениям, составляющим государственную и налоговую тайну, а также ответственность за нарушение указанного порядка устанавливаются в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне и законодательством РФ о налогах и сборах.

3

Комментарий к ст. 1

1. Содержание комментируемого Закона обусловлено как требованиями прагматического характера (см. ниже комментарий руководителя ФСФР России В.Д. Миловидова), так и мерами, способствующими соблюдению конституционных гарантий:

1)об осуществлении прав и свобод человека и гражданина с условием соблюдения прав и свобод других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ)

2)о единстве экономического пространства и свободного перемещения финансовых средств (п. 1 ст. 8, п. 1 ст. 74 Конституции РФ);

3)о недопустимости ограничений перемещения финансовых средств (п. 2 ст. 74 Конституции РФ);

4)о свободном, недискриминационном использовании своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции РФ).

При этом отметим, что в порядке норм п. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное регулирование относятся

кведению РФ. Помимо этого, к ведению РФ относится принятие актов уголовного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства. Таким образом, нормы Конституции РФ относят все основные вопросы правового регулирования оборота инсайдерской информации к федеральному ведению.

Появление Закона об инсайде, во-первых, является главным условием вступления России в Международную организацию регуляторов рынков ценных бумаг (IOSCO) и присоединения к международному меморандуму о взаимопонимании. Со слов руководителя ФСФР, инсайд — это то, что позволяет нарушать права инвесторов, в то же время все рынки хотят, чтобы широкие слои населения участвовали в инвестировании. Вторая причина представляется более прагматичной, так как без этого закона российский рынок не может получить признание цивилизованного, что ограничивает иностранных инвесторов и фонды во вложениях в российские активы (из комментария руководителя ФСФР России В.Д.Миловидова газете «Коммерсант» о подписании Президентом РФ закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и

манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»)1.

Следует указать, что согласно п. 3 Плана мероприятий по созданию международного финансового центра в РФ, утв. распоряжением Правительства РФ от 11 июля 2009 г. № 911-р необходимо совершенствование правового регулирования учета прав на ценные бумаги и деятельности учетных институтов, обеспечивающее возможность интеграции российской системы учета прав на ценные бумаги в международную систему.

В нормах комментируемой статьи законодателем определены цели и сфера действия (регулирования) общих правил законодательства об инсайде (положений рассматриваемого Закона).

http://www.ffms.ru/ru/press/inrviews/index.php?id_3=6531&year_3=2010&month_3=7/

4

Целями комментируемых правил Закона представляются стремление, то есть организация и проведение минимально достаточных ограничительных мер по:

1) обеспечению справедливого ценообразования на:

финансовые инструменты;

иностранную валюту;

товары;

2)обеспечению равенства инвесторов;

3)укреплению доверия инвесторов;

4)созданию эффективного правового механизма противодействия инсайду, устанавливающего нормы по предотвращению, выявлению и пресечению злоупотреблений на организованных торгах в форме неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком.

Такие цели императивного характера реализуют второй принцип правового регулирования отношений в сфере информации об установлении ограничений доступа к информации только федеральными законами, установленный в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». При этом общие правила ограничений доступа к информации обозначены в ст. 9 указанного Закона.

Таким образом, учитывая положения ст. 4 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» рассматриваемый Закон является частью законодательства об информации, информационных технологиях и о защите информации.

Особая роль аспектов противодействия неправомерному использованию

инсайдерской информации отражена в основополагающих стратегических (программных) нормативных актах Российской Федерации. Как было обозначено в Стратегии2 развития финансового рынка РФ до 2020 г., нереализованными актуальными задачами остаются в частности:

 создание правовых механизмов, направленных на предотвращение инсайдерской торговли и манипулирования на финансовом рынке;

 построение системы пруденциального надзора за профессиональными участниками рынка ценных бумаг;

 создание условий для секьюритизации финансовых активов;  правовое регулирование осуществления выплат компенсаций гражданам на

рынке ценных бумаг;  формирование массового розничного инвестора;

 развитие производных финансовых инструментов.

Важной задачей, как обозначено в Стратегии, является формирование эффективной нормативной правовой базы по предотвращению манипулирования ценами и совершения сделок на основе инсайдерской информации, а также выработка общепринятых норм поведения участников финансового рынка и работников регулирующих органов.

распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2043-р, URL: http://www.ffms.ru/ru/press/russia2020/strategy2020/

5

Другим программным документом в рассматриваемой области правоотношений представляется Концепция развития рынка ценных бумаг в РФ (утв. Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008), в которой в частности были определены основные принципы государственного регулирования рынка ценных бумаг, например:

1)функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка;

2)использование механизмов саморегулирования рынка, создаваемых при помощи государства и под его контролем.

2. Обозначим правовые дефиниции, используемые в содержании комментируемой статьи.

В порядке положений ст. 142-144 ГК РФ:

1)ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении;

2)к ценным бумагам относятся: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги;

3)другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг.

В нормах ст. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» определены понятия финансового инструмента, эмиссионной ценной бумаги, акции, облигации, производственного финансового инструмента и др.

Следует отметить, что деятельность по заключению договоров, являющихся производными финансовыми документами лицензируется в порядке соответствующего постановления Правительства РФ. В настоящее время таким является постановление Правительства РФ от 2 марта 2010 г. № 111 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности биржевых посредников и биржевых брокеров, заключающих в биржевой торговле договоры, являющиеся производными финансовыми инструментами, базисным активом которых является биржевой товар».

Квалификация ценных бумаг согласно ст. 44 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» входит в полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, согласно п. 2 которой федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе квалифицировать ценные бумаги и производные финансовые инструменты в

порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, и определять их виды3.

Добавим, что информация об иностранных финансовых инструментах, коды ISIN и CFI которых присвоены в соответствии с международными Стандартами ISO 6166 и ISO 10962, и соответствуют требованиям пункта 2 Положения о квалификации иностранных финансовых инструментов в качестве ценных бумаг, утвержденного приказом ФСФР России от 23 октября 2007 г. № 07-105/пз-н, можно ознакомиться на официальном сайте Закрытого

3

Постановление ФКЦБ России от 24 декабря 2003 года № 03-48/пс «О Порядке квалификации ценных

бумаг».

6

акционерного общества «Национальный депозитарный центр», являющегося членом Ассоциации национальных нумерующих агентств от Российской Федерации.

Иностранная валюта в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» это:

денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся

вобращении и являющиеся законным средством наличного платежа на территории соответствующего иностранного государства (группы иностранных государств), а также изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену указанные денежные знаки;

средства на банковских счетах и в банковских вкладах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах.

Субъектами инвестиционной деятельности являются инвесторы, заказчики, исполнители работ, пользователи объектов инвестиционной деятельности, а также поставщики, юридические лица (банковские, страховые и посреднические организации, инвестиционные биржи) и другие участники инвестиционного процесса.

Инвесторы — это субъекты инвестиционной деятельности, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивающие их целевое использование.

Особая важность инвестиционной деятельности и защиты инвесторов подтверждается разработкой и действием 3 отдельных законодательных актов:

1) Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»;

2)Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;

3)Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (далее – Федеральный закон «О защите прав

изаконных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»).

Так, например, в положениях ст. 14 и 15 Федерального закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» установлены права по защите прав и законных интересов инвесторов федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в судебном порядке), а также саморегулируемыми организациями.

Из-за отсутствия длительное время единого федерального закона, который регулировал бы деятельность бирж4, и иных организаторов торговли по проведению организованных торгов (включая деятельность информационных брокеров по распространению ценовой информации) обратимся к соответствующему проекту5 Федерального закона «О биржах и организованных торгах», согласно ст. 3 которого:

1) организованные торги – это биржевые торги и внебиржевые торги, характеризующиеся одновременно 2 признаками:

лица, участвующие в торгах, осуществляют действия, направленные на согласование условий договоров, предмет которых соответствует требованиям Федерального закона «О биржах и организованных торгах»;

торги осуществляются в соответствии с установленным организатором торгов

4В положениях Закона РФ от 20 февраля 1992 г. № 2383-I «О товарных биржах и биржевой торговле» определялись лишь правовые отношения, связанные с товарными биржами.

5Подробнее см.: пояснительная записка к проекту Федерального закона «О биржах и организованных торгах», URL: http://www.cci.ru/lawproject/showone.asp?id=693

7

порядком, включающим порядок допуска лиц к участию в торгах, порядок согласования условий договоров, порядок допуска к торгам предметов договоров, заключаемых на торгах;

2)биржевыми торгами признаются организованные торги, отвечающие 2 требованиям:

 договоры на организованных торгах заключаются только на основании безадресных заявок или адресных заявок, адресованных лицу, выполняющему функции центрального контрагента;

 лицо, проводящее организованные торги, устанавливает требование об исполнении или прекращении обязательств из договоров, заключенных на организованных торгах, в процессе централизованного клиринга таких обязательств (клиринга обязательств из договоров, заключенных на организованных торгах с участием центрального контрагента);

3)внебиржевыми торгами признаются организованные торги, договоры на которых заключаются на основании адресных и (или) безадресных заявок; при этом лицо, проводящее организованные торги, вправе не устанавливать требование об исполнении или прекращении обязательств из договоров, заключенных на организованных торгах, в процесс клиринга таких обязательств.

В положениях комментируемой части установлена сфера применения положений комментируемого Закона, которая означает правовые границы, пределы использования норм законодательства о неправомерном использовании инсайдерской информации с учетом исключений, установленных в ч. 3-4 рассматриваемой статьи.

Исходя из содержания сферы действия (регулирования) норм комментируемого Закона согласно положений рассматриваемой части следует вывод о том, что

особенностями области правоотношений рассматриваемого законодательства о неправомерном использовании инсайдерской информации являются:

1)специальные предметы правовых отношений (первичные сведения в составе инсайдерской информации):

 финансовые инструменты, иностранная валюта, товары;  финансовые инструменты, цена которых зависит от других финансовых

инструментов, иностранной валюты, товаров, допущенных к торгам (в отношении которых подана заявка на участие в торгах);

2)особый признак приготовления к торгам специальных предметов правовых отношений - их предстоящее участие (оборот) в организованных торгах; без допуска (подготовки к допуску) к организованным торгам, определяющим материальную ценность инсайдерской информации, финансовые инструменты, иностранная валюта, товары не являются предметами правового регулирования в сфере действия комментируемого Закона;

3)процессуальные условия комментируемых правовых отношений, установленные соответствующими нормативными правовыми актами:

 соблюдение порядка непосредственного допуска финансовых инструментов, иностранной валюты, товаров к торговле на организованном рынке;

 исполнение установленных требований при подаче заявки о допуске финансовых инструментов, иностранной валюты, товаров к торговле на организованном рынке.

8

Процессуальные условия допуска финансовых инструментов, иностранной валюты, товаров к торговле на организованном рынке установлены в соответствующем Положении о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг, утверждено приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 9 октября 2007 г. № 07-102/пз-н (далее – Положение о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг), согласно п. 1.3 которого включение ценных бумаг в котировальные списки, а также допуск к торгам биржевых облигаций могут осуществлять только фондовые биржи. При этом Федеральная служба по финансовым рынкам вправе приостановить на срок до одного года осуществление фондовой биржей допуска биржевых облигаций к торгам в случае обнаружения неполноты информации, содержащейся в документах, на основании которых биржевые облигации были допущены фондовой биржей к торгам.

Также следует отметить, что в порядке п. 1.4. Положения о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг условия оказания услуг организатором торговли должны устанавливать и обеспечивать равные права и обязанности участникам торгов одной и той же категории.

Установление процессуальных условий допуска финансовых инструментов, иностранной валюты, товаров к торговле на организованном рынке осуществляется в соответствии с требованиями федерального законодательства. Например, общие правила ограничений на обращение ценных бумаг установлены в ст. 27.6. Федерального закона «О рынке ценных бумаг», в соответствии с которыми обращение ценных бумаг, выпуск (дополнительный выпуск) которых подлежит государственной регистрации, запрещается до их полной оплаты и государственной регистрации отчета (представления в регистрирующий орган уведомления) об итогах выпуска (дополнительного выпуска) указанных ценных бумаг, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

3. Положениями ч. 3 комментируемой статьи установлены исключения из правоотношений, связанных с оборотом финансовых инструментов, иностранной валюты, товаров посредством организованных торгов, не входящие в область регулирования рассматриваемого Закона. То есть законодатель отделил от правового института инсайдерства специфичные монопольные правоотношения бюджетного характера,

связанные с деятельностью:

Центрального банка РФ в целях реализации единой государственной денежнокредитной политики, защиты и обеспечения устойчивости рубля;

Правительства РФ (иными уполномоченными органами) с финансовыми инструментами в целях управления государственным долгом;

исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований (местных администраций) с финансовыми инструментами в целях управления муниципальным долгом.

В положениях ст. 45 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год.

Защита и обеспечение устойчивости рубля согласно ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» определена первой целью деятельности Банка России.

9

Основные инструменты и методы денежно-кредитной политики Банка России в целях реализации функций по осуществлению единой государственной денежно-кредитной политики, защите и обеспечению устойчивости рубля установлены ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)».

Вторым специфичным исключением из инсайдерских правоотношений, связанных с оборотом финансовых инструментов посредством организованных торгов, законодатель определил деятельность по управлению государственным долгом с использованием финансовых инструментов, осуществляемую:

Правительством РФ;

уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной

власти;

высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

финансовыми органами субъектов РФ в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Основы правового регулирования операций с финансовыми инструментами в целях управления государственным долгом регламентированы положениями гл. 14 БК РФ.

Согласно положений ст. 6 БК РФ государственный или муниципальный долг —

это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными настоящим Кодексом, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Третьим специальным исключением из инсайдерских правоотношений, связанных с оборотом финансовых инструментов посредством организованных торгов, законодатель определил деятельность по управлению муниципальным долгом с использованием финансовых инструментов, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований (местными администрациями) в соответствии с уставами муниципальных образований операций.

Основы правового регулирования местного самоуправления регламентированы нормами ст. 130-133 Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В порядке ч. 2 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований

В соответствии с требованиями ст. 9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований относится в частности осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами.

10