Комментарий к Федеральному закону от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»

Под редакцией: Ковалевой Н.Н.

Шишелова С.А., Тальчиков С.А.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 22 ОКТЯБРЯ 2004 Г. № 125-ФЗ «ОБ АРХИВНОМ ДЕЛЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

2011

1

УДК 342.9 ББК 67.401

Под редакцией:

Ковалевой Н.Н. — к.ю.н., доцента кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», специалиста в области информационного права, в т.ч. в области организации, использования, учета и хранения информации, автора учебных пособий и комментариев к законодательству, в частности, учебника «Информационное право России», комментария к ФЗ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; комментария к ФЗ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.

Авторы:

Тальчиков Сергей Александрович — к.ю.н., заведующий кафедрой гражданского и предпринимательского права Поморского государственного университета им. М.В. Ломоносова (г. Архангельск).

Шишелова Светлана Александровна — начальник отдела правовой экспертизы Юридического управления Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга, специалист в сфере государственного управления, государственных закупок для государственных нужд, практикующий юрист с многолетним стажем работы.

Шишелова С.А., Тальчиков С.А. Комментарий к Федеральному закону от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» / под ред. Н.Н. Ковалевой

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее

— Закон), положениями которого регулируются отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов.

В комментарии учтены не только нормы прямого действия, но и нормы смежного законодательства, а также подзаконное нормотворчество, в том числе, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, принятые во исполнение указанного Закона. Комментарий содержит примеры реализации законодательных норм на практике, включая судебную практику; анализ пробелов законодательства, проблем коллизий правовых норм различных отраслей права, регулирующих аналогичную или смежные сферы.

Комментарий предназначен для широкой аудитории: студентов, изучающих конституционное и административное право, правоприменителей, в том числе работников соответствующих государственных органов, а также граждан и юридических лиц, сфера деятельности и интересы которых регулируются указанным Законом.

2

Федеральный закон от 22 октября 2004 г. №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»

(с изменениями от 4 декабря 2006 г., 1 декабря 2007 г., 13 мая 2008 г., 8 мая, 27 июля 2010 г.)

Принят Государственной Думой 1 октября 2004 года Одобрен Советом Федерации 13 октября 2004 года

Предисловие

Комментируемый Закон является основным нормативным правовым актов федерального уровня, комплексно регулирующим отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации.

Как отмечено в докладе руководителя Федерального архивного агентства А.Н. Артизова, сделанном на расширенном заседании коллегии Росархива 15 марта 2011 г, на 1 января 2010 г. общий объем Архивного фонда составляет 494 млн. дел, причем на федеральные архивы приходится примерно 9%, государственные архивы субъектов Российской Федерации – 29%, муниципальные архивы – 13%, музеи и библиотеки, а также архивы РАН – 3%, и на ведомственные архивы государственных и муниципальных органов и организаций – 46%. При этом особенностью указанных документов является то, что в связи с тем, что в наследство Архивному фонду достался огромный объем документов советского периода, когда отсутствовала частная собственность и вся экономика была огосударствлена, в связи с чем документы не могут быть отчуждены и приватизированы1.

Конечно, управление таким огромным объемом документов требует регулирования на самом высоком уровне.

Первым законодательным актом России в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда стали Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах от 7 июля 1993 г. № 5341-1. В связи с кардинальными изменениями в политической, экономической жизни страны, коренных изменений потребовало и законодательство об архивном в деле. В частности, положение Основ законодательства РФ об Архивном фонде РФ и архивах, безоговорочно включающее в систему Федеральной архивной службы России органы управления архивным делом городов и районов стало неконституционным. Потребовалась кардинальная перестройка системы управления архивным делом. Указанная задача была решена принятием нового закона об архивном деле в Российской Федерации.

По своей структуре комментируемый Закон состоит из девяти глав.

В первой главе определяется круг отношений, регулируемых законом, устанавливаются основные понятия, используемые в законе. Кроме того, устанавливаются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере регулирования архивной

3

деятельности, в том числе возможность правового регулирования отношений на соответствующем уровне в рамках, установленных данным законом.

Вторая глава устанавливает состав Архивного фонда РФ, в который входят находящиеся на территории РФ, независимо от источника их происхождения, времени и способа создания, вида носителя, форм собственности и места хранения, архивные документы определенного и установленного законом вида, в частности: юридические акты, управленческая документация, документы, содержащие результаты научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, градостроительная документация, кино-, фото-, видео- и фонодокументы, электронные и телеметрические документы, рукописи, рисунки, чертежи, дневники, переписка, мемуары, копии архивных документов на правах подлинников, а также архивные документы государственных организаций, находящихся в иностранных государствах. Кроме того, вторая глава определяет виды документов, которые могут быть отнесены к государственной (федеральной, субъектов РФ), муниципальной и частной собственности.

Втретьей главе устанавливаются обязанности органов государственной власти соответствующего уровня и органов местного самоуправления по управлению Архивным фондом РФ, то есть по эффективной организации и обеспечению хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов. Исходя из компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, определяется обязанность по материально-техническому и финансовому обеспечению архивного дела.

Четвертая глава посвящена регулированию отношений по учету и хранению архивных документов. В частности, установлена обязанность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обеспечивать сохранность архивных документов. Кроме того, устанавливаются нормативные сроки хранения архивных документов различной формы собственности. Данная глава содержит отсылочные нормы к подзаконным нормативным правовым актам, направленным на детальное регулирование указанных отношений.

Пятая глава устанавливает порядок комплектования Архивного фонда архивным документами, в том числе определяет источники комплектования государственных и муниципальных архивов архивными документами, которыми являются государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, в процессе деятельности которых образуются документы Архивного фонда РФ и другие архивные документы, подлежащие приему на хранение в государственные и муниципальные архивы. Кроме того, установлены сроки временного хранения архивных документов до передачи их в Архивный фонд РФ, а также устанавливается порядок передачи архивных дел при реорганизации, ликвидации или изменении структуры государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, а также при реорганизации или ликвидации негосударственных организаций, что является гарантией обеспечения сохранности архивных документов.

Вшестой главе установлены основы доступа пользователей к архивным документам, обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию условий для обеспечения доступа к архивным документам, в том числе путем

4

предоставления пользователю архивными документами справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, в том числе в форме электронного документа, путем предоставления подлинников и (или) копий необходимых ему документов, в том числе в форме электронных документов, путем использования информационнотелекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, с возможностью их копирования. Кроме того, нормативно установлены основания для ограничения доступа к архивным документам, а также права пользователя на использование архивных документов.

Седьмая глава посвящена установлению ответственности за нарушение законодательства об архивном деле в РФ, при этом сама глава, состоящая из одной статьи, определяет только виды ответственности (гражданско-правовая, административная и уголовная), собственно виды нарушений и ответственность за них не устанавливает, содержит отсылочную норму к соответствующему законодательству.

Восьмая глава содержит принципы международного сотрудничества в сфере архивной деятельности, в том числе порядок ввоза и вывоза архивных документов, а также ввоза и вывоза копий архивных документов.

Девятая глава – заключительная, она содержит сроки вступления в силу отдельных статей закона, в связи с реформой органов местного самоуправления.

В целом комментируемый Закон за все время своего существования претерпел незначительные изменения, вызванные, в основном различными преобразованиями в системе органов государственной власти и государственных организаций, а также в связи с развитием электронного документооборота и возможностью предоставления государственных услуг, в том числе в сфере архивной деятельности, в электронном виде

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального Закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства.

Комментарий к ст. 1

Комментируемая статья имеет принципиальное значение, ибо определяет круг отношений, являющихся предметом регулирования комментируемого Закона, его сферу действия.

Предметом регулирования рассматриваемого Закона являются:

1)отношения в сфере управления архивным делом в РФ;

2)отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов:

5

•документов Архивного фонда РФ;

•иных архивных документов.

Определяя предмет регулирования Закона как «отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ», необходимо, прежде всего, иметь в виду субъектный состав указанных отношений. Это отношения между государственными и муниципальными архивами, музеями, библиотеками, организациями Российской академии наук и органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями. Данные отношения складываются по вопросам организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ, а также иных архивных документов.

Указанные отношения включают в себя достаточно большой массив конкретных взаимоотношений, в том числе:

•проведение экспертизы ценности документов и формирование дел;

•оформление дел;

•выделение дел к уничтожению;

•составление описей дел постоянного хранения (например, для государственных,

муниципальных организаций, документы которых поступают на хранение в соответствующие архивы в установленном порядке, и негосударственных организаций, с которыми заключены соответствующие соглашения, описей дел по личному составу) и пр.

Отношения в сфере управления архивным делом в РФ определяются как действия вышестоящих компетентных органов по отношению к нижестоящим, а также между органами одного уровня по эффективной организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов.

При этом отношения в сфере управления архивным делом можно структурировать на следующие отношения:

1)отношения по созданию архивов;

2)отношения по организации управления архивным делом в РФ;

3)отношения по финансовому и материально-техническому обеспечению архивного

дела;

4) отношения в рамках контроля за соблюдением законодательства об архивном деле

в РФ.

Статья 2. Законодательство об архивном деле в Российской Федерации

1.Законодательство об архивном деле в Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также из принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2.Законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты об архивном деле не должны противоречить настоящему Федеральному закону. В случае противоречия

6

настоящему Федеральному закону указанных актов действуют нормы настоящего Федерального закона.

Комментарий к ст. 2

1. Комментируемая статья устанавливает, какими нормативными правовыми актами регулируются правоотношения в области архивного дела в РФ. Установление перечня нормативных правовых актов, определение их главенства по отношению друг к другу, иерархии, преимущества позволяет разрешать правовые коллизии в случае противоречия правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах разной силы и разного времени принятия.

Всоответствии с ч. 1 рассматриваемой статьи, законодательство об архивном деле состоит из:

9 комментируемого Закона;

9 других федеральных законов; 9 принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ;

9 законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Таким образом, комментируемый Закон является не единственным в системе законов, регулирующих сходные или смежные правоотношения.

Вчастности, к другим федеральным законам, регулирующим сферу архивного дела, относятся:

1) Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий», устанавливающий особенности гражданского оборота документов Архивного фонда РФ, находящихся в собственности центров исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий;

2) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данный закон определяет порядок сдачи в архив личного дела гражданского служащего при расторжении служебного контракта и увольнении его с гражданской службы;

3) Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», определяющий порядок работы государственных

имуниципальных унитарных предприятий с архивными документами;

4)Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», регулирующий отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов РФ. Указанный закон направлен на обеспечение защиты, восстановления и сохранения историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры;

5)Федеральный закон от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», регулирующий отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности РФ;

7

6)Федеральный закон от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей», направленный на обеспечение сохранения культурного наследия народов РФ, в том числе архивы, включая фото-, фоно-, кино-, видеоархивы;

7)КоАП РФ (в части установления административных правонарушений в сфере архивного дела и мер ответственности за их совершение.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи, законодательство об архивном деле в РФ состоит из принимаемых в соответствии с комментируемым Законом и иными федеральными законами иных нормативных правовых актов РФ.

Подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих сферу архивного дела,

достаточно большое количество. Приведем основные из них:

•постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 290 «О Федеральном архивном агентстве»;

•постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 177 «Вопросы Федерального архивного агентства»;

•постановление Правительства РФ от 16 октября 2003 г. № 630 «О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438 и 439»;

•постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда»;

•постановление Правительства РФ от 20 февраля 1995 г. № 170 «Об установлении порядка рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Правительства СССР»;

•приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 18 января 2007 г. № 19 «Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук»;

•приказ Министерства культуры РФ от 25 августа 2010 г. № 558 «Об утверждении «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения»;

•приказ Федерального архивного агентства от 20 июля 2010 г. № 54 «Об утверждении Регламента Федерального архивного агентства»;

•Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения (утв. Главным архивным управлением при Совмине СССР 15 августа

1988 г.);

8

•административные регламенты оказания Федеральным архивным агентством государственных услуг, утвержденные Министерством культуры РФ (например, административный регламент по предоставлению Федеральным архивным агентством государственной услуги «Организация информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе документов Архивного фонда РФ и других архивных документов», утв. приказом Минкультуры России от 21 мая 2009 г. № 271;

административный регламент Росархива по предоставлению государственной услуги «Организация исполнения запросов российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, связанных с реализацией их законных прав и свобод, оформления в установленном порядке архивных справок, направляемых в иностранные государства», утв. приказом Минкультуры России от 28 декабря 2009 г. № 894 и другие).

Кроме того, субъектам РФ предоставлено право принимать свои законы и иные нормативные правовые акты в сфере архивного дела, в соответствии с комментируемым Законом и иными федеральными Законами.

Таким образом, исходя из общих принципов разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ, комментируемый Закон, предоставляя право собственного нормотворчества субъектам РФ, относит регулирование архивных отношений к сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ. Надо отметить, что Конституция РФ, определяя в ст. 72 предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, не содержит такого вида отношений.

2. Частью второй комментируемой статьи предусмотрена прямая норма о приоритете комментируемого Закона перед иными законами, содержащими нормы, регулирующие аналогичную сферу общественных отношений. Указанная норма позволяет однозначно толковать возможные правовые коллизии: все иные законы, а также любые другие нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты об архивном деле не должны противоречить комментируемому Закону. В случае противоречия указанных актов комментируемому Федеральному закону действуют нормы комментируемого Закона.

Необходимо отметить, что правовые акты органов местного самоуправления нельзя отнести к законодательству в сфере архивного дела. Однако ст. 4 комментируемого Закона предусматривает отдельные полномочия муниципальных образований в указанной сфере:

1)хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов:

а) органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек; б) муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и

муниципальных учреждений (далее — муниципальные организации);

2)решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность РФ, субъектов РФ, иных муниципальных образований.

Кроме того, Законом орган местного самоуправления муниципального района,

городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования,

9

с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических

ифинансовых средств.

Вцелях исполнения указанных полномочий органы местного самоуправления вправе принимать муниципальные правовые акты, не противоречащие комментируемому Закону.

Статья 3. Основные понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе

В целях настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:

1)архивное дело в Российской Федерации (далее также - архивное дело) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов;

2)архивный документ - материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства;

3)документы по личному составу - архивные документы, отражающие трудовые отношения работника с работодателем;

4)документ Архивного фонда Российской Федерации - архивный документ, прошедший экспертизу ценности документов, поставленный на государственный учет и подлежащий постоянному хранению;

5)особо ценный документ - документ Архивного фонда Российской Федерации, который имеет непреходящую культурно-историческую и научную ценность, особую важность для общества

игосударства и в отношении которого установлен особый режим учета, хранения и использования;

6)уникальный документ - особо ценный документ, не имеющий себе подобных по содержащейся в нем информации и (или) его внешним признакам, невосполнимый при утрате с точки зрения его значения и (или) автографичности;

7)архивный фонд - совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой;

8)Архивный фонд Российской Федерации - исторически сложившаяся и постоянно пополняющаяся совокупность архивных документов, отражающих материальную и духовную жизнь общества, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение, являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов Российской Федерации, относящихся к информационным ресурсам и подлежащих постоянному хранению;

9)архив - учреждение или структурное подразделение организации, осуществляющие хранение, комплектование, учет и использование архивных документов;

10)государственный архив - федеральное государственное учреждение, создаваемое Российской Федерацией (далее - федеральный государственный архив), или государственное учреждение субъекта Российской Федерации, создаваемое субъектом Российской Федерации (далее - государственный архив субъекта Российской Федерации), которые осуществляют комплектование, учет, хранение и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов;

11)муниципальный архив - структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным районом, городским округом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов;

10