Комментарий к Федеральному закону от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»

Комментарий к ст. 13

1.В соответствии ч. 1 комментируемой статьи государственные органы, органы местного самоуправления муниципального района и городского округа обязаны создавать архивы в целях хранения, комплектования, учета и использования, образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов.

Работа по организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов проводится в соответствии с Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденными приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 18 января 2007 г. № 19.

2.Положения ч. 2 комментируемой статьи дают право организациям и гражданам создавать архивы для хранения образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности.

Документы личного происхождения — это документы, образовавшиеся в процессе деятельности отдельных лиц и являющиеся при создании их личной собственностью. Документы личного происхождения возникают по инициативе частного лица и являются его личной собственностью. Виды, формы документов личного происхождения и способ фиксации информации в них не регламентируются. В связи с этим имеет место их многообразие, например письмо-дневник, звукозапись-рукопись и т.д. Процесс создания и дальнейшего движения документов личного происхождения нормативно не регулируется, в связи с этим имеют место необязательность их документных связей, неупорядоченность среды существования документа личного происхождения.

Положение о документах и документообороте в бухгалтерском учете (утв. Минфином

СССР 29 июля 1983 г. № 105) определяет, что за сохранность «первички», учетных регистров и отчетности, а также за оформление и передачу документов в архив отвечает главный бухгалтер. Кроме того, ст. 17 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» ответственность за организацию хранения учетных документов, регистров бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности возложена и на руководителя организации.

Для хранения документов организация может либо воспользоваться услугами специализированной организации, либо создать свой собственный архив. Если организация хранит документацию у себя, то для этих целей на фирме должно быть выделено отдельное помещение, которое обычно оборудуется специальными полками или стеллажами. Если в помещении архива имеются окна, то их следует зашторить или установить жалюзи, в противном случае не удастся предохранить документы от воздействия света, в связи с чем не исключено их выцветание. Кроме того, для этих целей вместо стеллажей можно воспользоваться и глухими шкафами.

Оконные проемы целесообразно оборудовать металлическими решетками, особенно если помещение хранилища располагается на первом или в цокольном этаже здания, кроме того, лучше установить в архиве и металлическую дверь. Такие меры позволят организации избежать несанкционированного проникновения в помещение архива.

71

Чтобы не тратить много времени на поиск необходимых документов, организации следует разработать номенклатуру дел, копию которой необходимо разместить в самом помещении архива.

Статья 14. Организация управления архивным делом в Российской Федерации

1.Государство выступает гарантом прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом, обеспечивает развитие архивного дела в Российской Федерации на основе проведения соответствующей научно-технической и финансовой, в том числе налоговой и кредитной, политики.

2.Государственное управление архивным делом в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе специально уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти.

3.Государственное управление архивным делом в субъектах Российской Федерации осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела.

4.Управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления.

5.Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане в целях обеспечения единых принципов организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов руководствуются в работе с архивными документами законодательством Российской Федерации (в том числе правилами, установленными специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти), законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Комментарий к ст. 14

1. В ч. 1 комментируемой статьи государство определяется как гарант прав, предусмотренных комментируемым Законом, и обеспечивает развитие архивного дела в РФ на основе проведения соответствующей научно-технической и финансовой, в том числе налоговой и кредитной, политики.

Роль архивных документов в деятельности государства трудно переоценить. Само их сохранение является символом государственности, не говоря уже об их чисто информационной значимости для обоснования тех или иных государственно-значимых инициатив.

Исследовательский интерес к архивам появился еще в XVIII в. Историки М.М. Щербатов, В.Н. Татищев, М.В. Ломоносов искали в старинных рукописях истоки русского народа. В XIX в. Н.М. Карамзин и его последователи те же документы изучали с целью выяснения основ государственности на Руси. Постепенно идея государственности распространилась и на архивные документы. Значительность документальных источников, их трудная заменимость другими видами источников, обусловили формирование взгляда на архивные документы, как на важнейшую часть государственной и общественной памяти.

72

К концу XIX в. представители общественности подняли проблему о необходимости решать вопросы устройства архивов на государственном уровне. Архивисты и историки приступили к разработке проектов государственной реформы в области архивного дела. С 1917 г. на волне всеобщей национализации и централизации идея государственности трансформировалась в идею централизации архивов. Бывшие ведомственные архивы оказались под тотальным контролем государства и целиком в его собственности. С перестройкой 1980-х гг. архивы стали доступны широким слоям населения. К концу XX века возродился интерес к местной истории, активизировалось краеведческое движение. Популярность приобрела справочная литература по региональным архивам. Реформа архивного дела, в связи с передачей бывших партийных архивов в государственную сеть, вызвала интерес к истории данных архивов. Актуальным стало изучение истории архивов не только в общегосударственном масштабе, но и в пределах регионов3.

Поэтому незаменимой и значимой в системе государственного управления была и является архивная служба, которая обеспечивает хранение уникальных информационных ресурсов, их дальнейшее пополнение новыми данными и активное использование в научных, культурных и практических целях.

Сучетом роли и значимости архивных документов, и, соответственно, архивного дела

вразвитии государственности и в целом для общественной жизни, гарантом прав, закрепленных данным законом, выступает государство.

2. Частью 2 устанавливается, что государственное управление архивным делом в РФ осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе специально уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти.

Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области архивного дела являются Министерство культуры РФ, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере охраны культурного наследия, и Федеральное архивное агентство, которому непосредственно подчинены 15 федеральных государственных архивов, составляющих важнейшее звено в системе архивных учреждений России и являющихся научно-информационными и культурно-историческими центрами общенационального и международного значения. Сеть федеральных государственных архивов утверждена постановлением Правительства РФ от 15 марта 1999 г. № 283. По состоянию на 1 января 2010 г. в них сосредоточено свыше 42,5 млн. единиц хранения. Указами Президента РФ шесть федеральных архивов включены в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

В соответствии с законодательством Российской Федерации отдельным федеральным органам исполнительной власти и организациям (в том числе академиям наук Российской Федерации, имеющим государственный статус) предоставлено право депозитарного хранения документов Архивного фонда РФ, находящихся в федеральной собственности. Сохранение, пополнение и использование документов Архивного фонда РФ обеспечивают также (по состоянию на 1 января 2008 г.) 199 государственных архивов и центров хранения документации, 34 государственных архива документов по личному составу субъектов РФ и

73

2357 муниципальных архивов, а также примерно 126 тыс. архивов государственных и негосударственных организаций.

Обеспечивая вечное хранение и использование документов Архивного фонда РФ, архивы способствуют укреплению федерализма, формированию гражданского общества, становлению правового государства, предотвращению конфликтов, формированию демократического имиджа нашей страны на международной арене, воспитанию россиян в духе гражданственности, патриотизма, толерантности4.

3. Государственное управление архивным делом в субъектах РФ осуществляют органы государственной власти субъектов РФ, в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела.

Таким образом, определение специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляющих управление архивным делом в субъекте РФ, — это не право, а прямая обязанность субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с разграничением предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленных Конституцией РФ, осуществляют свою деятельность в сфере архивного дела, в соответствии с комментируемым федеральным законом, а также законодательством субъектов.

Указанные органы государственной власти проводят государственную политику в сфере архивного дела на территории соответствующего субъекта РФ, стимулируя развитие и совершенствование архивного дела, создавая для этого наиболее благоприятные финансовые, материально-технические и иные условия.

Как правило, субъекты РФ разграничивают полномочия между органами законодательной и исполнительной власти, при этом, исходя из общей компетенции указанных органов, к полномочиям органов законодательной власти субъектов РФ относится:

•принятие законов субъектов РФ в сфере архивного дела;

•утверждение социально-экономических целевых программ субъектов РФ, а также краткосрочных целевых социально-экономических программ в сфере архивного дела;

•при рассмотрении и принятии законов о бюджете субъекта на очередной финансовый год утверждение объемов финансирования мероприятий в сфере архивного дела;

•осуществление контроля за исполнением законов субъекта РФ в сфере архивного дела.

Кполномочиям исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, как правило относятся:

•осуществление государственной политики в сфере архивного дела на территории соответствующего субъекта РФ;

•представление субъекта РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти иных субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей в сфере архивного дела;

•принятие в пределах своей компетенции нормативных правовых актов в сфере архивного дела;

74

•разработка социально-экономических целевых программ субъекта РФ и краткосрочных целевых социально-экономических программ в сфере архивного дела;

•реализация полномочий специально уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в сфере архивного дела, установленных комментируемым законом.

4.Частью 4 комментируемой статьи определяется, что управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

5.Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук утверждены приказом Минкультуры РФ от 18 января 2007 г № 19.

Кроме того, в целях реализации указанных Правил, приказом Минкультуры РФ от 10 сентября 2007 г. № 1273 утверждены формы учетных и иных документов по организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук», которыми также надлежит руководствоваться при осуществлении дельности по организации, учету, хранению архивных документов.

Статья 15. Финансовое и материально-техническое обеспечение архивного дела

1.Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать финансовые, материально-технические и иные условия, необходимые для комплектования, хранения, учета и использования архивных документов, предоставлять создаваемым ими архивам здания и (или) помещения, отвечающие нормативным требованиям хранения архивных документов и условиям труда работников архивов.

2.Государственный орган, орган местного самоуправления, принимающие решение о реконструкции, передаче или сносе здания, в котором размещен государственный или муниципальный архив, обязаны предоставить этому архиву здание, отвечающее нормативным требованиям хранения архивных документов.

3.Государственные и муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы вправе осуществлять приносящую доход деятельность постольку, поскольку это предусмотрено их учредительными документами, служит и соответствует достижению целей, ради которых они созданы, а также покрывать свои расходы за счет иных поступлений, разрешенных законодательством Российской Федерации.

75

Комментарий к ст. 15

1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи государственные органы, органы местного самоуправления, а также организации и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица обязаны:

•обеспечивать финансовые, материально-технические и иные условия, необходимые для комплектования, хранения, учета и использования архивных документов;

•предоставлять создаваемым ими архивам здания и (или) помещения, отвечающие нормативным требованиям хранения архивных документов и условиям труда работников архивов.

Сэтой целью был принят Указ Президента РФ от 12 ноября 1992 г. № 1352 «О закреплении имущества за органами и учреждениями Государственной архивной службы России». Данный указ направлен на обеспечение сохранности документов Архивного фонда РФ и укрепление материально-технической базы органов и учреждений Государственной архивной службы России.

В соответствии с названным указом имущество, в том числе недвижимое, находящееся или передаваемое в оперативное управление органам и учреждениям Государственной архивной службы России, закрепляется за ними на праве бессрочного владения, пользования и распоряжения им. Запрещается собственникам закрепленного за органами и учреждениями Государственной архивной службы России имущества, передаваемого им в оперативное управление, изымать это имущество или перераспределять его между другими созданными ими юридическими лицами.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи государственный орган, орган местного самоуправления, принимающий решение о реконструкции, передаче или сносе здания, в котором размещен государственный или муниципальный архив, должны предоставлять этому архиву здание, отвечающее нормативным требованиям хранения архивных документов.

Указанные требования содержатся в Правилах организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденных приказом Минкультуры РФ от 18 января 2007 г. № 19.

В соответствии с названными Правилами нормативные условия хранения архивных документов обеспечиваются:

•строительством, реконструкцией и ремонтом зданий архивов;

•созданием оптимальных (нормативных) противопожарного, охранного, температурновлажностного, светового и санитарно-гигиенического режимов в здании и помещениях архива;

•применением специальных средств хранения и перемещения архивных документов (стеллажи, шкафы, сейфы, коробки, папки и др.).

Архив размещается в специально построенном (-ых) или приспособленном (-ых) для

хранения архивных документов здании (-ях) или отдельных помещениях здания, удаленном (-ых) от опасных в пожарном отношении объектов (нефтехранилища, бензоколонки,

76

автостоянки, гаражи и т.п.) и промышленных объектов, загрязняющих воздух (агрессивные газы, цементная пыль и т.п.). Пригодность месторасположения архива определяется с учетом заключений службы пожарной охраны и санэпидемстанции о степени загрязненности воздуха.

Строительство и реконструкция здания архива производятся в соответствии с нормативными правовыми актами, содержащими требования к объектам технического регулирования и проектной документацией, согласованной с соответствующим уполномоченным органом исполнительной власти в сфере архивного дела.

Здание архива представляет собой комплекс основных и вспомогательных помещений, предназначенных для выполнения задач архива по хранению, обработке, использованию архивных документов и задач административно-хозяйственного, технического, бытового характера, отвечать требованиям рациональной планировки помещений.

Состав, расположение, оборудование помещений основного назначения должны обеспечивать сохранность архивных документов на всех участках работы с ними, соблюдение требований технологии работ, охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии, а также рациональное взаимодействие подразделений архива.

К помещениям основного назначения относятся:

•архивохранилища;

•рабочие помещения работников архива;

•помещения для приема и временного хранения, акклиматизации архивных документов;

•помещения для изоляции, дезинфекции и дезинсекции пораженных архивных документов;

•помещения для обеспыливания, переплета и реставрации архивных документов;

•помещения для копирования и реставрации архивных документов (микро-, ксеро-, фотокопирования, фотореставрации и т.п.), обработки пленки и проведения технического контроля аудиовизуальных документов;

•помещения для хранения учетных документов;

•комплекс читального зала (с участками выдачи дел и справочно-поисковых средств, временным хранилищем);

•научно-справочная библиотека;

•методический кабинет;

•выставочный зал.

Размещение архива в приспособленных зданиях и помещениях производится в

установленном порядке после проведения их экспертизы. Экспертиза устанавливает степень огнестойкости здания, долговечность его основных конструкций и прочность межэтажных перекрытий с учетом потенциальных нагрузок, состояние помещений здания (поэтажных, подвальных, чердачных), наличие и состояние отопительных и вентиляционных систем. Экспертиза проводится представителями архива, пожарных, охранных, строительных, санитарно-эпидемиологических и других специальных служб. По итогам экспертизы составляется акт.

77

Не допускается размещение архива в ветхих строениях, деревянных постройках, зданиях с сырыми основными, подвальными, чердачными помещениями, печным отоплением.

Предназначенные для хранения архивных документов помещения в приспособленных зданиях должны быть изолированы от остальных помещений здания. Не допускается размещение архивных документов в помещениях здания, занятого службами общественного питания, пищевыми складами, организациями, хранящими пожароопасные и агрессивные вещества или применяющими пожароопасные и химические технологии.

3. Архивохранилище должно быть максимально удалено от лабораторных, производственных, бытовых помещений архива и не иметь общих с ними вентиляционных каналов. Архивохранилище отделяется от соседних помещений архива несгораемыми стенами и перекрытиями с пределами огнестойкости не менее двух часов. В архивохранилище не допускается прокладка труб водоснабжения и канализации, технологические или бытовые выводы воды.

При проектировании размещения архивохранилища в специальном или приспособленном здании предпочтение (при равных тепловых характеристиках) отдается помещениям с северной ориентацией окон.

Материалы покрытия стен, полов, потолков, внутренней арматуры архивохранилища, применяемые при изготовлении оборудования и средств хранения архивных документов, не должны собирать пыль, быть ее источником или выделять агрессивные химические вещества.

Архивохранилище должно иметь естественную или искусственную вентиляцию. Системы кондиционирования должны обеспечивать рециркуляцию воздуха с кратностью обмена 2-3, стабильность температурно-влажностного режима, очистку воздуха от пыли и агрессивных примесей, а также отвечать современным требованиям компактности и экономичности.

Высота архивохранилища зависит от технологического оборудования, принятого для хранения архивных документов, но не менее 2,25 м до низа выступающих конструкций и, как правило, не выше 4 м.

Архивохранилище должно иметь удобные выходы к лифтам и лестничным клеткам. Не допускается хранение фоно-, видео- и электронных документов на носителях с

магнитным рабочим слоем в архивохранилище с паразитными постоянными или переменными магнитными полями напряженностью более 400 а/м.

Архивохранилище архивных документов на нитрооснове (опасной, горючей) территориально отделяется и изолируется от других архивохранилищ. В нижней зоне архивохранилища архивных документов на нитрооснове предусматривается дополнительная вытяжка воздуха.

Противопожарный режим в здании(ях), где размещается архив, и в архивохранилищах регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами РФ в области пожарной безопасности.

Охранный режим архива обеспечивается комплексом мер по обеспечению инженернотехнической укрепленности, оборудованию здания (помещения) архива средствами охранной сигнализации, организации поста(ов) охраны, опечатыванию помещений,

78

соблюдению внутриобъектового и пропускного режимов, хранению ключей от служебных помещений.

Требования к архивохранилищам и другим помещениям архива, в которых хранятся секретные архивные документы и проводятся работы с ними, установлены нормативными правовыми документами по обеспечению режима секретности в РФ.

4. В ч. 3 определено право государственных и муниципальных архивов осуществлять приносящую доход деятельность, в соответствии с их учредительными документами, а также, если это соответствует достижению целей, ради которых они созданы.

Указанная норма воспроизводит нормы соответствующих нормативных правовых актов (ГК РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон о 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях»), предоставляющих право государственным и муниципальным организациям (учреждениям, унитарным предприятиям) осуществлять деятельность, приносящую доходы. При этом право на осуществление указанной деятельности должно быть закреплено в уставных документах указанных организаций и соответствовать достижению целей, ради которых они созданы.

Необходимо отметить, что в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы, порядок оказания государственных и муниципальных услуг, в том числе платных, определен законодательно.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением следующих случаев:

•при взимании государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг в случаях, порядке и размерах, установленных законодательством РФ о налогах и сборах;

•в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами, государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов субъектов

РФ, муниципальных правовых актов, в соответствии с которыми государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день перечень государственных и муниципальных услуг в сфере архивного дела, оказываемых Федеральным архивным агентством и подведомственными ему учреждениями, законом не определен. При этом, учитывая положения комментируемой статьи, Федеральное архивное агентство и подведомственные учреждения оказывают платные государственные услуги, перечень которых содержится на официальном сайте Росархива (http://archives.ru/demands/projectservice.shtml).

79

Статья 16. Контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации

Контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, в пределах своей компетенции, определенной законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Комментарий к ст. 16

1. Комментируемая статья Закона устанавливает перечень органов, к чьей компетенции относится осуществление контроля за соблюдением законодательства об архивном деле.

Необходимо отметить, что ни содержание полномочия «контроль за соблюдением законодательства об архивном деле», ни порядок его осуществления данным Законом не установлен. Также не предусмотрен конкретный перечень исполнительных органов государственной власти, осуществляющих указанный контроль, так как конкретные полномочия конкретных федеральных органов исполнительной власти устанавливается Положениями о них, утверждаемыми постановлениями Правительства РФ. В соответствии с Федеральным конституционным Законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» именно Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти.

Понятие государственный (муниципальный) контроль содержится в ст. 2

Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Следует отметить, что указанный закон разграничивает понятия контроля (надзора) в зависимости от уровня, на котором он осуществляется (т.е. деятельности уполномоченных на это органов):

•федеральный уровень – федеральный государственный контроль (надзор);

•региональный уровень (уровень субъекта РФ) - региональный государственный контроль (надзор);

•местный уровень - муниципальный контроль.

Здесь особо следует акцентировать внимание на том, что на местном уровне может

осуществляться исключительно контроль, надзор – это прерогатива органов государственной власти, органа местного самоуправления в данном случае надзорными полномочиями не наделены.

Определяя, какой же конкретно орган государственной власти осуществляет контроль, необходимо иметь ввиду, что в соответствии с комментируемой статьей пределы компетенции органов государственной власти по контролю за соблюдение законодательства

80