Комментарий к Федеральному закону от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»

12)постоянное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации - хранение документов Архивного фонда Российской Федерации без определения срока (бессрочное);

13)временное хранение архивных документов - хранение архивных документов до их уничтожения в течение сроков, установленных нормативными правовыми актами;

14)временное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации - хранение документов Архивного фонда РФ до их передачи на постоянное хранение в порядке, установленном статьей 21 настоящего Федерального закона;

15)депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации - хранение документов Архивного фонда Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и организациями (в том числе государственными академиями наук, за исключением Российской академии наук) в течение сроков и на условиях, определенных соответствующими договорами между ними и специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

16)экспертиза ценности документов - изучение документов на основании критериев их ценности в целях определения сроков хранения документов и отбора их для включения в состав Архивного фонда Российской Федерации;

17)упорядочение архивных документов - комплекс работ по формированию архивных документов в единицы хранения (дела), описанию и оформлению таких единиц хранения (дел) в соответствии с правилами, установленными специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

18)владелец архивных документов - государственный орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, осуществляющие владение и пользование архивными документами и реализующие полномочия по распоряжению ими в пределах, установленных законом или договором;

19)пользователь архивными документами - государственный орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, обращающиеся на законных основаниях к архивным документам для получения и использования необходимой информации.

Комментарий к ст. 3

1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи архивное дело в РФ - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов.

В России архивное дело ведет свой отчет с XVI века, с момента создания в Москве Иваном Грозным Царского архива, в основу которого были положены документы тверских, рязанских, смоленских, черниговских, ярославских и других князей и значительное количество материалов о внутреннем управлении и внешних сношениях Русского государства со странами Западной Европы и Востока. По существу это был первый центральный государственный архив России.

Вначале XVIII в. архив Сената, коллегии и Синода отделены от текущего делопроизводства и переданы в ведение особых лиц — архивариусов. Одновременно вошло в обиход в оборот и само слово «архив». Тогда же из документов упраздненного Посольского приказа был образован первый исторический архив — Генеральный архив старых государственных дел, переименованный затем в Московский архив Коллегии

11

иностранных дел. Архивное дело сегодня ¤1 это целая отрасль деятельности, охватывающая вопросы организации хранения, комплектования, учета и использования документов архивных документов.

2.Понятие «архивное дело», раскрывается через понятие «архивный документ», в связи с чем определение понятия «архивный документ», данное в пункте 2 комментируемой статьи, едва ли не самое важное.

Архивный документ — это материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства.

Архивные документы являются важнейшим источником достоверной информации практически обо всех возможных аспектах развития общества. К архивным источникам постоянно обращаются как отечественные, так и зарубежные исследователи. Особенностью архивного фонда и одним из основных отличий его от других информационных фондов является то, что его объем постоянно возрастает за счет новых поступлений, причем с течением времени информационная, историческая и научная ценность архивной информации не снижается, а, напротив, постоянно возрастает. Поэтому увеличивается и интерес исследователей к архивной информации.

Практически все существующие организации результатом своей деятельности имеют документ. Документ — результат закрепления информации о предметах объективной действительности и о мыслительной деятельности человека посредством письма, графики, фотографии или другим способом на любых носителях, обладающий свойством аутентичности, юридической доказательности зафиксированного в нем. Он является обязательным элементом обеспечения деятельности государства и создает гарантии системного знания о прошлом.

3.Одним из видов архивных документов, то есть документов, обладающих признаками, установленными п. 2 комментируемой статьи, являются документы по личному составу — архивные документы, отражающие трудовые отношения работника с работодателем.

Виды документов, которые могут быть отнесены к документам по личному составу, установлены Перечнем типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, утвержденным приказом Минкультуры РФ от 25 августа 2010 г. № 558.

4.Еще более конкретными признаками архивного документа обладают документы Архивного фонда РФ — архивные документы, прошедшие экспертизу ценности документов, поставленные на государственный учет и подлежащие постоянному хранению. Таким образом, документы Архивного фонда РФ — это документы, прошедшие определенный отбор и находящиеся на постоянном хранении в архиве. При этом, в связи с тем, что указанные документы прошли экспертизу ценности в установленном комментируемым Законом порядке, все отнесенные к составу Архивного фонда РФ документы, вне зависимости от их происхождения, вида носителя, степени секретности, места хранения и формы собственности, являются ценными.

12

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает отдельный вид ценных документов: особо ценный документ — документ Архивного фонда РФ, который имеет непреходящую культурно-историческую и научную ценность, особую важность для общества и государства и в отношении которого установлен особый режим учета, хранения и использования.

Таким образом, к данному виду относятся документы, содержащие информацию о важнейших фактах и явлениях жизни общества, имеющие значение для государственного управления, народного хозяйства, международных отношений, научных исследований и невосполнимые при утрате с точки зрения их юридического значения и автографичности.

В соответствии с ч. 4 ст. 17 комментируемого Закона, порядок отнесения документов Архивного фонда РФ к особо ценным документам, в том числе уникальным документам, порядок учета таких документов, создания и хранения их страховых копий определяются специально уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

6.Разновидностью особо ценного документа является уникальный документ — особо ценный документ, не имеющий себе подобных по содержащейся в нем информации и (или) его внешним признакам, невосполнимый при утрате с точки зрения его значения и (или) автографичности (п. 6 комментируемой статьи).

Уникальные документы подлежат специальному государственному учету в Государственном реестре уникальных документов Архивного фонда РФ, порядок ведения которого определяется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела, и государственных реестрах уникальных документов архивных фондов субъектов РФ.

7.В системе сохранения исторической памяти наибольшие возможности ее концентрации обеспечивают архивные фонды, которые отражают систему государственной власти и государственного устройства в стране. Пункт 7 комментируемой статьи также содержит определение одного из ключевых понятий Закона. В соответствии с указанным пунктом архивный фонд — совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой.

К архивному фонду приравнивается совокупность отдельных документов Архивного фонда РФ и других архивных документов, образовавшихся в деятельности разных источников комплектования архива (фондообразователей), объединенных по одному или нескольким признакам:

•тематическому;

•номинальному;

•объектному;

•авторскому;

•хронологическому.

Разновидностями архивного фонда являются:

•архивный фонд государственного органа, органа местного самоуправления, организации, состоящий из образовавшихся в процессе их деятельности документов Архивного фонда РФ и других архивных документов;

•объединенный архивный фонд, состоящий из образовавшихся в процессе деятельности двух или более организаций, а также граждан документов Архивного

13

фонда РФ и других архивных документов, имеющих между собой исторически и/или логически обусловленные связи;

•архивный фонд личного происхождения (семьи, рода), состоящий из образовавшихся

впроцессе жизни и деятельности отдельного гражданина, семьи, рода архивных документов, включенных в состав Архивного фонда РФ.

8. Архивный фонд РФ — исторически сложившаяся и постоянно пополняющаяся

совокупность архивных документов, отражающих материальную и духовную жизнь общества, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение, являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов РФ, относящихся к информационным ресурсам и подлежащих постоянному хранению.

В состав Архивного фонда РФ входят находящиеся на территории РФ архивные документы независимо от источника их происхождения, времени и способа создания, вида носителя, форм собственности и места хранения, в том числе юридические акты, управленческая документация, документы, содержащие результаты научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, градостроительная документация, кино-, фото-, видео- и фонодокументы, электронные и телеметрические документы, рукописи, рисунки, чертежи, дневники, переписка, мемуары, копии архивных документов на правах подлинников, а также архивные документы государственных организаций, находящихся в иностранных государствах.

9. Архив — учреждение или структурное подразделение организации, осуществляющие хранение, комплектование, учет и использование архивных документов.

Таким образом, архив – это определенное юридическое лицо или структурное подразделение юридического лица, к полномочиям которого относится хранение, комплектование, учет и использование архивных документов.

Все архивы в зависимости от подведомственности и, соответственно, состава документов, в отношении которых осуществляется архивная деятельность, можно разделить на категории:

9государственные

9муниципальные

9частные.

В соответствии с п. 10 комментируемой статьи государственный архив — федеральное государственное учреждение, создаваемое Российской Федерацией (далее — федеральный государственный архив), или государственное учреждение субъекта РФ, создаваемое субъектом РФ (далее — государственный архив субъекта РФ), которые осуществляют комплектование, учет, хранение и использование документов Архивного фонда РФ, а также других архивных документов.

Согласно п. 11 комментируемой статьи муниципальный архив — структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным районом, городским округом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда РФ, а также других архивных документов.

Следует отметить, что Закон не дает определение понятия «частный архив», впрочем, не содержит и самого такого понятия. Однако в соответствии со ст. 13 комментируемого

14

Закона, организации и граждане вправе создавать архивы в целях хранения образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности.

10. Комментируемый Закон предусматривает несколько видов хранения документов

(п. 12–15):

•постоянное хранение документов Архивного фонда РФ — хранение документов Архивного фонда РФ без определения срока (бессрочное). Постоянному хранению подлежат все документы, отнесенные к документам архивного фонда РФ и поставленные на государственный учет. Отбор, комплектование и учет документов архивного фонда РФ, подлежащих постоянному хранению, проводится в соответствии с Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденными приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 18 января 2007 г. № 19.

•временное хранение архивных документов — хранение архивных документов до их уничтожения в течение сроков, установленных нормативными правовыми актами;

•временное хранение документов Архивного фонда РФ — хранение документов Архивного фонда РФ до их передачи на постоянное хранение в порядке, установленном ст. 21 настоящего Закона;

•депозитарное хранение документов Архивного фонда РФ — хранение документов Архивного фонда РФ федеральными органами исполнительной власти и организациями (в том числе государственными академиями наук, за исключением Российской академии наук) в течение сроков и на условиях, определенных соответствующими договорами между ними и специально уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В соответствии со ст. 18 комментируемого Закона депозитарное хранение документов Архивного фонда РФ, находящихся в федеральной собственности, осуществляют федеральные органы исполнительной власти и организации (в том числе государственные академии наук, за исключением Российской академии наук), перечень которых устанавливается

Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 г. № 808.

Сроки и условия депозитарного хранения документов Архивного фонда РФ и использования указанных документов устанавливаются в договорах, заключаемых федеральными органами исполнительной власти или организациями (в том числе государственными академиями наук, за исключением Российской академии наук) с Росархивом.

11. Одним из видов архивной деятельности является экспертиза ценности документов — изучение документов на основании критериев их ценности в целях определения сроков хранения документов и отбора их для включения в состав Архивного фонда РФ.

Данная процедура проводится:

•по истечении сроков временного хранения архивных документов;

15

•при поступлении в архив в исключительных случаях документов в неупорядоченном состоянии;

•в случае безвозвратного вывоза архивных документов за рубеж.

Экспертиза ценности документов осуществляется уполномоченным органом

исполнительной власти субъекта РФ в области архивного дела, государственным, муниципальным архивом совместно с собственником или владельцем архивных документов.

Экспертизе ценности документов подлежат все документы на носителях любого вида, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности. До проведения в установленном порядке экспертизы ценности документов уничтожение документов запрещается.

12. Упорядочение архивных документов — это комплекс работ, включающий в

себя:

•формирование архивных документов в единицы хранения (дела),

•описание и оформление таких единиц хранения (дел) в соответствии с правилами, установленными специально уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Общие требования по формированию архивных документов установлены Правилами

организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденными приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 18 января 2007 г. № 19.

13. Владелец архивных документов — государственный орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, осуществляющие владение и пользование архивными документами и реализующие полномочия по распоряжению ими в пределах, установленных законом или договором.

Всоответствии со ст. 125 ГК РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают, соответственно, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования как субъект гражданских правоотношений, при этом компетенция указанных органов определяется нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

Таким образом, исходя из смысла ст. 125 ГК РФ, для того, чтобы орган государственной власти, орган местного самоуправления мог выступать владельцем архивных документов, право владения, пользования архивными документами, а также полномочия по распоряжению ими должно быть определено положениями о них.

Гражданский кодекс РФ определяет юридическое лицо как организацию, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, которая может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ст. 48).

Всоответствии со ст. 49 ГК РФ, юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Полномочия юридических лиц по

16

владению, пользованию архивными документами и их распоряжению, должны быть установлены законом (в частности, комментируемым законом), либо договором, определяющим пределы указанных полномочий.

Правоспособность физических лиц также определена ГК РФ. В соответствии со ст. 18 ГК РФ, граждане (физические лица) могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; избирать место жительства; иметь права авторов произведений науки, литературы и искусства, изобретений и иных охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности; иметь иные имущественные и личные неимущественные права.

При этом пределы полномочий физических лиц по владению, пользованию, распоряжению архивными документами также установлены комментируемым Законом.

14. Пользователь архивными документами — государственный орган, орган местного самоуправления, юридическое или физическое лицо, обращающиеся на законных основаниях к архивным документам для получения и использования необходимой информации, являются пользователями архивных документов.

Для получения необходимых документов пользователь направляет запрос в архив.

Для обслуживания пользователей в архивах действуют:

•читальный зал;

•просмотровый зал;

•комната прослушивания фонодокументов со специальным оборудованием для работ с микрокопиями архивных документов, аудиовизуальными и электронными

документами.

Порядок работы пользователей с архивными документами в читальном зале архива, их права и обязанности определяются правилами работы пользователей в читальных залах архивов РФ. Архив обязан ознакомить пользователей с этими правилами.

Пользователь может сделать заказ на изготовление копии архивных документов, если только документы не находятся в неудовлетворительном физическом состоянии.

На копии архивного документа, изготовленной по заказу пользователя, архив указывает архивный шифр и номера листов единицы хранения архивного документа. При оформлении копии рассекреченного архивного документа на лицевой стороне в правом верхнем углу первого и последнего листа копии проставляется штамп «Рассекречено». При необходимости данный штамп проставляется на лицевой стороне всех листов копии рассекреченного архивного документа.

Статья 4. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в области архивного дела

1.К полномочиям Российской Федерации в области архивного дела относятся:

1)разработка и проведение единой государственной политики в области архивного дела;

17

2)установление единых правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов

иконтроль за соблюдением указанных правил;

3)хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных

фондов:

а) федеральных государственных архивов, федеральных музеев и библиотек; б) федеральных органов государственной власти, иных государственных органов Российской

Федерации, в том числе органов прокуратуры Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации (Банка России), Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»;

в) государственных внебюджетных фондов; г) государственных академий наук и организаций государственных академий наук;

д) федеральных государственных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и федеральных государственных учреждений (далее - федеральные организации), в том числе расположенных за пределами Российской Федерации;

4)решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований;

5)решение вопросов о временном вывозе документов Архивного фонда Российской Федерации за пределы Российской Федерации.

2. К полномочиям субъекта Российской Федерации в области архивного дела относятся;

1)проведение государственной политики в области архивного дела на территории субъекта Российской Федерации;

2)хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных

фондов:

а) государственных архивов субъекта Российской Федерации, музеев, библиотек субъекта Российской Федерации;

б) органов государственной власти и иных государственных органов субъекта Российской Федерации;

в) государственных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и государственных учреждений субъекта Российской Федерации (далее - организации субъекта Российской Федерации);

3)решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, в собственность Российской Федерации, иных субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований.

3. К полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся:

1)хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов:

а) органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек; б) муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и

муниципальных учреждений (далее - муниципальные организации);

2)решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иных муниципальных образований.

4. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

18

5. Законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.

Комментарий к ст. 4

1. В ч. 1 комментируемой статьи регламентируются полномочия Российской Федерации в области архивного дела. В частности, к указанным полномочиям относится:

1)разработка и проведение единой государственной политики в области архивного дела.

Указанное полномочие может быть реализовано и реализуется путем принятия федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере архивной деятельности.

Необходимо отметить, что до принятия комментируемого Закона общей правовой базы на федеральном уровне не было. Комментируемый Закон является первым законом, подробно регламентирующим отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности. На основании и во исполнение данного Закона разрабатываются иные нормативные правовые акты, в том числе федеральные, а также субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления, различные методические рекомендации, правила и т.д.;

2)устанавливать единые правила организации хранения, комплектования, учета

ииспользования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов.

Так, например, в целях упорядочения работы с архивными документами разработаны и утверждены следующие нормативные акты:

а) Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденные приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 18 января

2007 г. № 19.

б) приказ Минкультуры РФ от 25 августа 2010 г. № 558 «Об утверждении «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения». Данный Перечень включает типовые управленческие архивные документы, образующиеся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций при осуществлении однотипных (общих для всех или большинства) управленческих функций, независимо от формы собственности, с указанием сроков хранения;

в) приказ Минкультуры РФ от 31 июля 2007 г. № 1182 «Об утверждении Перечня типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения.

19

Указанный Перечень включает типовые архивные документы о научной, научнотехнической, производственно-технической, проектной и строительной деятельности организаций с указанием сроков хранения, применяемые в различных отраслях экономики. Архивные документы, отражающие специфические функции организаций в сфере научной, научно-технической, производственно-технической, проектной и строительной деятельности и не имеющие типового (межотраслевого) характера, предусматриваются в перечнях документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти и подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения и стандартах организаций.

Перечень применяется:

•при определении состава и сроков хранения типовых архивных документов о названных выше видах деятельности в архивах и службах технической документации организаций;

•при отборе и передаче архивных документов, имеющих научно-историческое, историко-техническое и экономическое значение, на постоянное хранение в федеральные государственные архивы, государственные архивы субъектов Российской Федерации и муниципальные архивы;

•при разработке перечней документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти и подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения, а также стандартов организаций по управлению

документацией; г) постановление Центризбиркома РФ от 1 июня 2011 г. № 13/149-6 «О Порядке

хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации в 2012 году, и Порядке уничтожения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации в 2012 году»;

д) постановление Центризбиркома РФ от 1 июня 2011 г. № 13/148-6 «О Порядке хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ шестого созыва, и Порядке уничтожения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ шестого созыва»;

е) Правила работы пользователей в читальных залах государственных архивов Российской Федерации, утвержденные приказом Росархива от 6 июля 1998 г. № 51. Данные Правила устанавливают порядок работы пользователей с открытыми документами в читальных залах, просмотровых залах, комнатах прослушивания фонодокументов и т.п., государственных архивов и центров хранения документации РФ. На основании настоящих Правил архивы разрабатывают документы, регламентирующие использование архивных материалов через читальные залы, с учетом специфики их состава и особенностей работы архивов. Причем вышеуказанные документы не должны противоречить настоящим Правилам;

3) организовывать хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов:

а) федеральных государственных архивов.

20