Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»

УДК 34

ББК 67.407

Рецензенты:

Шмырёв Алексей Викторович — начальник отдела ТЭК департамента ТЭК Министерства энергетики и ЖКК Ульяновской области; имеет солидный опыт работы по реализации на областном уровне государственной политики в сфере реформирования, регулирования и функционирования развития топливноэнергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства.

Артемьев Евгений Вячеславович — начальник отдела правого обеспечения и осуществления контроля департамента административного обеспечения Министерства экономики Ульяновской области.

Авторы:

Петрусева Наталья Анатольевна — заместитель начальника юридического управления ОАО «Ульяновскэнерго», практикующий юрист с опытом работы более 10 лет в организациях, осуществляющих деятельность в сферах энергоснабжения, занимается преподавательской и научной деятельностью в сфере электро-, теплоресурсоснабжения, является сотрудником Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева. Автор многочисленных публикаций, в том числе комментариев к федеральным законам «Об электроэнергетике», «О теплоснабжении», «О естественных монополиях», «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и др.

Коржов Владимир Юрьевич — практикующий юрист; специализирующийся в области энергетики, строительства, пожарной безопасности и информационного права, в том числе по вопросам противодействия терроризму и пр. Имеет опыт работы по организации взаимодействия энергетических и строительных структур с аккредитованными подразделениями системы сертификации в области пожарной безопасности, а также практического применения нормативных правовых актов в сфере энергетики; автор и соавтор ряда постатейных комментариев, в том числе, к федеральным законам «О техническом регулировании», «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», «О теплоснабжении» и др.

Коржов В.Ю., Петрусева Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2012

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (далее — Закон). Комментарий составлен с учетом отечественной и международной правоприменительной практики в области обеспечения безопасности и противодействия терроризму. В комментарии подробно освещаются обязательные требования безопасности к объектам топливно-энергетического комплекса, который определяет экономический потенциал и экономическую стабильность государства, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства.

Комментарий рассчитан на использование в практической деятельности руководителями, специалистами предприятий и организаций всех форм собственности, индивидуальными предпринимателями, занимающимися непосредственным созданием и использованием объектов топливно-энергетического комплекса, к которым установлены или должны быть установлены требования инженерно-технической, физической и информационной защиты, а также иными лицами, интересующимися вопросами обеспечения безопасности объектов энергетики.

При подготовке комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на 28 марта 2012 года.

2

Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»

Принят Государственной Думой 6 июля 2011 года Одобрен Советом Федерации 13 июля 2011 года

Предисловие

Современное состояние мировой экономики предъявляет особые требования ко всем отраслям российской промышленности, и прежде всего к одной из самых важных — топливноэнергетическому комплексу. Топливно-энергетический комплекс страны определяет ее экономический потенциал и экономическую стабильность и в силу специфики общественных отношений, а также значимости для социально-экономического развития страны нуждается в особой правовой регламентации вопросов обеспечения безопасности.

К объектам топливно-энергетического относится широкий круг различных сооружений, большинство которых с юридической точки зрения можно отнести к источникам повышенной опасности. Это объекты как «малой» так и «большой» энергетики: от высоковольтных сетей, передающих электрическую энергию с электростанций, до линий электропередач, находящихся почти в каждом дворе жилого дома, или в иных доступных местах. От мощных гидроэлектростанций до распределительной подстанции в вашем дворе, на дверях которой отсутствует замок. И это не говоря о нефте- и газопроводах, выход из строя которых может грозить экологической катастрофой.

До момента принятия комментируемого Закона общественные отношения в рассматриваемой сфере регулировались как общими для всех отраслей экономики нормативными правовыми актами (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и другие), так и специальными нормативными правовыми актами (федеральные законы от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и другие), в том числе подзаконными. При этом следует отметить, что действие указанных нормативных правовых актов не носит системного характера и они не в полной мере учитывают специфику обеспечения безопасного функционирования объектов топливно-энергетического комплекса. Кроме того, в законодательстве не был определен единый понятийный аппарат в указанной сфере, что создавало проблемы в правоприменительной практике. Учитывая изложенное, а также принимая во внимание произошедшую в августе 2009 г. аварию на Саяно-Шушенской ГЭС, назрела острая потребность в принятии специального нормативного правового акта, обеспечивающего создание основ устойчивого и безопасного функционирования объектов топливно-энергетического комплекса, защиту интересов личности, общества и государства в сфере топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства.

21 июля 2011 года Президент РФ Дмитрий Медведев подписал два закона, касающихся обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса. Первым из них стал комментируемый Закон, который направлен на оптимизацию законодательного регулирования вопросов обеспечения безопасности в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации и создание основ устойчивого и безопасного функционирования объектов топливно-энергетического комплекса. Закон установил организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов (за исключением объектов атомной энергетики), определил полномочия органов

3

государственной власти, а также права, обязанности и ответственность юридических и физических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливноэнергетического комплекса. В комментируемом Законе закреплены базовые понятия в сфере топливно-энергетического комплекса, определены принципы обеспечения безопасности объектов, а также основы обеспечения безопасности объектов субъектами топливно-энергетического комплекса.

Комментируемым Законом также регламентируется проведение категорирования объектов для установления дифференцированных требований к обеспечению их безопасности с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий, а также регулируются порядок разработки паспорта безопасности объекта и вопросы обеспечения физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса.

Вторым законом, подписанным Президентом РФ, стал Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 257-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». Целью принятия этого законодательного акта явилась потребность криминализировать деяния, нарушающие требования к обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливноэнергетического комплекса и повлекшие по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, причинение крупного ущерба либо смерть одного человека или более. Указанная новация реализована путем дополнения Уголовного кодекса РФ ст. 217.1 «Нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливноэнергетического комплекса». Данным законом также предусмотрено введение административной ответственности за нарушение требований к обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, не содержащих признаков состава преступления, для чего КоАП РФ был дополнен статьей 20.30. Кроме того, в целях создания условий для выполнения требований к обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса этим законом вносятся изменения в Земельный, Водный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, а также в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости».

По мнению экспертов, комментируемый Закон призван систематизировать и вывести на новый уровень правовое регулирование деятельности по обеспечению безопасности российского топливно-энергетического комплекса, прежде всего — генерирующих объектов и электрических сетей, инфраструктуры добывающей и перерабатывающей промышленности в нефтяной и газовой отраслях, а также нефтепроводов и газопроводов. Необходимо отметить, что сложнее всего соответствовать новым правилам компаниям с наибольшим количеством объектов. В этом плане больше всего инвестиций приходится вкладывать сетевым компаниям: каждую подстанцию придется приводить в соответствие с требованиями комментируемого Закона. От состояния объектов топливно-энергетического комплекса зависит стабильность жизнедеятельности жителей, предприятий и стратегически важных объектов. К сожалению, уровень безопасности на объектах топливно-энергетического комплекса в большинстве случаев далек от желаемого и необходимого, поэтому считаем, что соблюдение этого Закона положительно повлияет на безопасность людей, работающих и проживающих вблизи указанных объектов.

4

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса.

Комментарий к ст. 1

1. Положения комментируемой статьи по традиции обозначают границы правового поля рассматриваемой в Законе сферы обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, которые, исходя из ее содержания, обусловлены:

перечнем всех объектов топливно-энергетического комплекса России за исключением объектов атомной энергетики, правовое регулирование безопасности которых регламентируется с учетом их специфики в рамках отдельной правовой отрасли атомной энергетики (см. Федеральные законы: от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (далее — ФЗ «Об использовании атомной энергии»), от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», от 8 марта 2011 г. № 35-ФЗ «Устав о дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии», от 30 ноября 2011 г. № 347-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии»);

кругом полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса России;

объемом прав и обязанностей физических и юридических лиц, которые владеют на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса России.

Комментируемый Закон входит в правовую систему обеспечения безопасности России,

обозначенную в ч. 3 ст. 55, п. «м». ст. 71, ч. 2 ст. 74 Конституции РФ, основы которой регламентированы нормами специальных федеральных законов:

от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»;

от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»);

от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее — ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»); от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»;

5

от 21 июля 2011 г. № 257-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»;

от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее — ФЗ «О транспортной безопасности»);

от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»;

от 30 ноября 2011 г. № 347-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии» и др.

Указанная правовая система обеспечения безопасности России в части защищенности критически важных и потенциально опасных объектов конкретизирована в концептуальном документе — Основах государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года (утв. Президентом РФ 15 ноября 2011 г. № Пр-3400). Указанные Основы развивают и конкретизируют основные положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, касающиеся обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера. Они базируются на комплексной оценке возможных угроз на территории Российской Федерации, учете объективных потребностей и реальных возможностей страны по обеспечению безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов.

Следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 82, п. «ж». ст. 83, п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Президент РФ и Правительство РФ разрабатывают и принимают основные нормативные правовые акты в сфере обеспечения безопасности государства в целом и в области обеспечения безопасности объектов отечественного топливно-энергетического комплекса в частности. Поэтому в п. 3 Основ государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических актов указывается, что государственная политика в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера направлена на формирование эффективного механизма реализации органами государственной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями и гражданами своих полномочий и прав в данной области.

Целями государственной политики в области обеспечения безопасности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера являются:

а) минимизация рисков чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера и террористических актов;

б) обеспечение гарантированного уровня безопасности личности, общества и государства в пределах научно обоснованных критериев приемлемого риска;

в) повышение уровня защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера;

г) создание условий для безопасности жизнедеятельности населения, устойчивого социальноэкономического развития Российской Федерации и ее отдельных территорий.

6

Среди ряда основных доктринальных документов Президента и Правительства РФ в комментируемой области следует также указать:

Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 № 537);

Концепцию противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.);

Энергетическую стратегию России на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 № 1715-р);

Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 № 1662-р);

Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 № 1663-р).

Например, согласно разделу III. Обеспечение национальной безопасности Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. к числу государственных приоритетных направлений в сфере обеспечения национальной безопасности отнесены:

формирование нового облика военной организации Российской Федерации;

обеспечение антитеррористической защищенности страны и усиление противодействия преступности;

реализация комплекса мероприятий по совершенствованию правовых основ противодействия терроризму, надлежащему финансовому и материально-техническому обеспечению субъектов антитеррористической деятельности, а мер по профилактике этнического и религиозного экстремизма и предупреждению межэтнических конфликтов;

закрепление обязательных требований к антитеррористической защищенности объектов промышленности, транспортной инфраструктуры, жизнеобеспечения и мест массового пребывания граждан;

реализация мер по формированию ведомственных сегментов федеральной системы мониторинга критически важных объектов и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры России и опасных грузов.

Пределы комментируемой сферы правового регулирования ограничены объектами топливноэнергетического комплекса в Российской Федерации, которые с учетом содержания ст. 2 Закона в зависимости от статуса в рамках обеспечения безопасности классифицированы законодателем на:

1)линейные объекты топливно-энергетического комплекса, состоящие из электрических сетей, магистральных газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов;

2)объекты 8 отраслей промышленности (электроэнергетики, нефтедобычи, нефтепереработки, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности);

3)объекты 3 категорий обеспечения потребителей (нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения);

4)охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса с указанием фактического содержания предмета охраны (зданий, строений, сооружений, иных объектой топливноэнергетического комплекса и прилегающим к ним территорий, акваторий в пределах границ согласно законодательству России);

5)потенциально опасные объекты (участки) топливно-энергетического комплекса, аварии на которых могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций с опасными социальноэкономическими последствиями.

7

2. Следующим критерием рассматриваемой сферы правового регулирования в комментируемой статье законодатель указал круг полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса России. Конкретный перечень таких полномочий в Законе не установлен, однако его особенности следуют из положений об обязанностях:

регулирования органами государственной власти согласно ч. 1 ст. 6 Закона условий обеспечения безопасности отдельных объектов топливно-энергетического комплекса;

определения Президентом РФ согласно ч. 4 ст. 6 Закона уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса;

законодательного регулирования (Федеральным Собранием РФ) использования оружия и специальных средств для обеспечения физической защиты объектов топливноэнергетического комплекса (п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона), ответственности за нарушение настоящего Закона (ст. 13 Закона), а также порядка финансирования мероприятий по обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса за счет иных источников средств (согласно ст. 16 Закона);

определения Правительством РФ исходных данных для проведения категорирования объекта, порядка его проведения и критериев категорирования (ч. 3 ст. 5 Закона), Порядка формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса (ч. 5 ст. 5 Закона), обязательных требований обеспечения безопасности объектов топливноэнергетического комплекса и требований антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от установленной категории опасности объектов в соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона, а также порядка актуализации паспортов безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (см. ч. 7 ст. 8 Закона);

установления координирующим федеральным органом требований обеспечения безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса с учетом их особенностей (см. ч. 3 ст. 17 Закона).

участия в региональном коллегиальном органе по противодействию терроризму,

представителей федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления (в порядке ч. 4 ст. 5 Закона);

представления региональным коллегиальным органом по противодействию терроризму

согласно ч. 4 ст. 5 Закона перечня объектов топливно-энергетического комплекса, подлежащих категорированию, для утверждения высшим должностным лицом субъекта РФ;

совместного установления согласно ч. 2 ст. 10 Закона тремя федеральными органами исполнительной власти (Минэнерго РФ, ФСБ России и МВД РФ). Перечня работ, непосредственно связанных с обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса;

обеспечения Минэнерго России (МВД РФ) безопасности отдельных объектов топливноэнергетического комплекса исключительно подразделениями и (или) организациями согласно нормативных правовых актов федерального уровня (см. ч. 3 ст. 6 Закона); включения Минэнерго России согласно ч. 5 ст. 5 Закона объектов топливно-энергетического

комплекса, подлежащих категорированию, в реестр объектов топливно-энергетического комплекса и ведение этого реестра;

8

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1)акт незаконного вмешательства - противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт или покушение на его совершение, угрожающее безопасному функционированию объекта топливно-энергетического комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, повреждение или уничтожение имущества либо создавшее угрозу наступления таких последствий;

2)антитеррористическая защищенность объекта топливно-энергетического комплекса - состояние защищенности здания, строения, сооружения или иного объекта топливно-энергетического комплекса, препятствующее совершению на нем террористического акта;

3)безопасность объектов топливно-энергетического комплекса - состояние защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства;

4)инженерно-технические средства охраны - технические средства охраны и инженерно-технические средства защиты объекта топливно-энергетического комплекса, предназначенные для предотвращения несанкционированного проникновения на объект топливно-энергетического комплекса или выявления несанкционированных действий в отношении объекта топливно-энергетического комплекса;

5)критически важные объекты топливно-энергетического комплекса - объекты топливноэнергетического комплекса, нарушение или прекращение функционирования которых приведет к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или административнотерриториальной единицы, ее необратимому негативному изменению (разрушению) либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения;

6)критические элементы объекта топливно-энергетического комплекса - потенциально опасные элементы (участки) объекта топливно-энергетического комплекса, совершение акта незаконного вмешательства в отношении которых приведет к прекращению нормального функционирования объекта топливно-энергетического комплекса, его повреждению или к аварии на объекте топливно-энергетического комплекса;

7)линейные объекты топливно-энергетического комплекса - система линейно-протяженных объектов топливно-энергетического комплекса (электрические сети, магистральные газопроводы, нефтепроводы и нефтепродуктопроводы), предназначенных для обеспечения передачи электрической энергии, транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов;

8)обеспечение антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса;

9)объекты топливно-энергетического комплекса (далее также - объекты) - объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения;

10)охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса - здания, строения, сооружения, иные объекты топливно-энергетического комплекса, а также прилегающие к ним территории и акватории в пределах границ, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

11)паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса - документ, содержащий информацию об обеспечении антитеррористической защищенности объекта топливно-энергетического комплекса и план мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объекта;

12)потенциально опасные объекты (участки) топливно-энергетического комплекса - объекты топливно-энергетического комплекса (территориально выделенные зоны (участки), конструктивные и технологические элементы объектов), на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся, эксплуатируются, транспортируются или уничтожаются радиоактивные, взрыво-, пожароопасные и опасные химические и биологические вещества, а также гидротехнические и иные сооружения, аварии на которых, в том числе в результате совершения акта незаконного вмешательства, могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций с опасными социально-экономическими последствиями;

10