Исполнение наказаний и иных уголовно-правовых мер без изоляции осужденных от общества в истории России

Исполнение наказаний... в советский период отечественной истории

сти, семейного положения, назначенного срока наказания, характера совершенного преступления. Некоторые категории осужденных должны были отбывать наказание, как правило, по месту их жительства или в той области (крае, АССР), где они проживали (осужденные на срок до одного года, женщины, особенно имеющие детей). Вместе с тем на одну стройку (предприятие) не направлялись лица, осужденные по одному делу.

Получив наряд на данное лицо, инспекция вызывала его, выдавала ему предписание и маршрутный лист, в соответствии с которым он обязан следовать к месту отбывания наказания, а затем контролировала своевременность выезда осужденного.

Наорганывнутреннихделбылвозложенучетлиц,осужденныхусловно

впорядке ст. 38 Основ уголовного законодательства, а также тех, кому предоставлена отсрочка исполнения приговора в порядке ст. 391 тех же Основ.

Функции по надзору за этой категорией осужденных осуществлялись

всоответствии с приказом МВД СССР № 375-1982 г. отделами уголовного розыска, инспекциями по делам несовершеннолетних, инспекциями исправительных работ и трудоустройства и др.

На ИИРиТ был возложен учет условно осужденных и лиц, в отношении которых исполнение приговора к лишению свободы отсрочено (кроме несовершеннолетних), их трудоустройство, а также организация работы по контролю за поведением.

Важные функции по руководству инспекциями лежали на 5-х отделах МВД, УВД. Они обеспечивали организационно-методическое руководство, инспектировали их работу, оказывали помощь, распространяли и внедряли положительный опыт, совершенствуют формы и методы работы и подготовки сотрудников.

Таким образом, в советский период отечественной истории была создана довольно эффективная система органов, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы, основанная, прежде всего, на трудоиспользовании осужденных. Это имело двойной эффект. С криминологической точки зрения осужденного, как правило, изымали из привычной ему среды, в которой формировались его преступные наклонности. Кроме того, он получал возможность работать и, по сути, начать новую жизнь. С экономической точки зрения наказания и уголовно-правовые меры, не связанные с лишением свободы, имели огромное хозяйственное значение для страны, поскольку обеспечивали возможность организации производства и строительства в тех сферах и географических условиях, где привлечение свободной рабочей силы было бы весьма проблематичным.

91

Г л а в а 3

ИСПОЛНЕНИЕ НАКАЗАНИЙ И ИНЫХ УГОЛОВНО-ПРАВОВЫХ МЕР,

НЕ СВЯЗАННЫХ С ИЗОЛЯЦИЕЙ ОСУЖДЕННЫХ ОТ ОБЩЕСТВА, В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ИСТОРИИ

Присоединение России в 1996 г. к Уставу Совета Европы и в 1998 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод актуализировало задачу приведения российской системы исполнения наказаний в соответствие

смеждународными правовыми стандартами. В этой связи в России в 1996 г. был принят новый Уголовный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 1997 г., и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 июля 1997 г.

Принятие Уголовного кодекса РФ 1996 г. и Уголовно-исполнительно- го кодекса РФ 1997 г. ознаменовало новый этап поступательного движения Российской Федерации по пути расширения применения мер, не связанных

сизоляцией от общества в соответствии с требованиями Токийских правил и Европейских правил общинных (альтернативных) санкций и мер.

Инспекции исправительных работ были переименованы в уголовно-ис- полнительные инспекции (далее — УИИ). Основные задачи, права и обязанностиУИИ, а также организационные основы их деятельности были определены Положением об уголовно-исполнительных инспекциях, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 729. В соответствии с Положением уголовно-исполнительные инспекции являются учреждениями, исполняющими в соответствии с уголовно-испол- нительным законодательством уголовные наказания в отношении лиц, осужденных без изоляции от общества. Основными задачами УИИ стали:

—исполнение наказаний в виде обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и исправительных работ;

92

Исполнение наказаний... в постсоветский период отечественной истории

—контроль за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание наказания;

—предупреждение преступлений и иных правонарушений лицами, состоящими на учете в УИИ1.

В целях организации работы уголовно-исполнительных инспекций приказом МВД России от 1 июля 1997 г. № 403 была утверждена и введена в

действие Инструкция о порядке исполнения наказаний в виде исправительныхработ,лишенияправазаниматьопределенныедолжностиилизаниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания2. В соответствии с Инструкцией УИИ были созданы МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в каждом районе, городе (районе города) как самостоятельные структурные подразделения городских (районных) управлений (отделов) внутренних дел, в том числе на правах юридических лиц. Вопросы, связанные с административно-хозяйственным и социальным обеспечением инспекций и их сотрудников, решались горрайорганами внутренних дел совместно с Управлениями (отделами) исполнения наказаний МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. Инспекции пользовались закрепленными за ними транспортом, средствами связи и прочим имуществом на правах оперативного управления. Отделы (отделения) исполнения наказаний без лишения свободы территориальных органов управления уголовно-исполнительной системы обеспечивали организационно-методи- ческое руководство и контроль за деятельностью инспекций, инспектировали их деятельность, оказывали практическую помощь, внедряли положительный опыт, совершенствовали формы и методы работы инспекций и организовывали повышение профессионального мастерства их сотрудников. Кроме этого, отделы (отделения) исполнения наказаний без лишения свободы территориальных органов управления уголовно-исполнительной системы осуществляли анализ деятельности инспекций, готовили информа- ционно-аналитические материалы о состоянии и результатах их работы, а также предложения по совершенствованию деятельности по исполнению

1 Постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 25. Ст. 2947.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

1997. № 18. (Ныне утратила силу.)

93

Глава 3

уголовных наказаний и иных мер реализации уголовной ответственности. Общее руководство инспекциями, контроль их деятельности и оказание практической помощи в организации работы осуществляли начальники горрайорганов внутренних дел или их заместители. Они обеспечивали организацию исполнения приговоров в отношении осужденных к обязательным и исправительным работам, лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, условно осужденных и осужденных женщин. На руководство горрайорганов внутренних дел также была возложена обязанность организации и координации взаимодействия инспекцийсдругимислужбамигоррайоргановвнутреннихделчерезпланирование, проведение совместных профилактических мероприятий и обмен соответствующей информацией, а также обеспечение привлечения личного состава подразделений милиции общественной безопасности и криминальной милиции к работе по контролю за поведением осужденных, предупреждение с их стороны правонарушений и розыск скрывшихся осужденных, а также своевременное исполнение постановлений о приводе осужденных, уклоняющихся от явки в инспекцию. Участковые инспектора милиции вели учет осужденных, стоящих на учете в УИИ, в отношении которых осуществляетсяконтрольипрофилактическаяработа,осуществляликонтрользаповедением осужденных по месту жительства и в общественных местах, исполнением ими возложенных обязанностей, соблюдением установленных запретов, проводили с ними профилактическую работу, о чем ежеквартально представляли в инспекцию рапорт. При совершении осужденными административных правонарушений, а также при фактах неисполнения возложенных обязанностей и нарушения установленных запретов участковые инспектора милиции принимали своевременные меры правового и профилактическоговоздействиявцеляхпредупрежденияповторныхпротивоправных действий, а также исполняли постановления о приводе осужденных, уклоняющихсяотявкивинспекцию,розыскосужденных,местонахождение которых неизвестно. Современная уголовная политика Российской Федерации направлена на усиление борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениямиприодновременномсмягченииуголовнойответственностизапреступления небольшой и средней тяжести. Проявляется это, прежде всего, в увеличении предусмотренных УК РФ видов наказаний, не связанных с изоляцией от общества, расширении круга оснований их применения, совершенствованиирегламентацииихисполнения.Всоответствиисост. 22Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополненийвзаконодательныеактыРоссийскойФедерациивсвязисрефор-

94

Исполнение наказаний... в постсоветский период отечественной истории

мированием уголовно-исполнительной системы»1 уголовно-исполнитель- ные инспекции передавались в УИС Минюста России. В целях обеспечения условийдляисполнениянаказанийииныхмеруголовно-правовогохаракте- ра без изоляции осужденного от общества в соответствии с требованиями законодательства, организации взаимодействия УИИ и органов внутренних дел по осуществлению контроля за поведением лиц, осужденных без изоляции от общества, и предотвращению правонарушений с их стороны Министерством внутренних дел и Министерством юстиции Российской Федерации был издан совместный приказ от 11 сентября 1998 г. № 561/122 «О реорганизации деятельности уголовно-исполнительных инспекций»2. В соответствии с данным приказом руководство уголовно-исполнительными инспекциями стали осуществлять центральный и территориальные органы УИС Минюста России. Оперативное руководство, контроль за деятельностью УИИ, оказание им практической помощи, а также организация их взаимодействия с подразделениями органов внутренних дел были возложены на начальников горрайорганов внутренних дел. При этом создание, реорганизация и ликвидация УИИ, а также прием, увольнение, назначение на должность и освобождение от должности, применение поощрений и дисциплинарных взысканий, присвоение специальных званий сотрудникам УИИ стало являться компетенцией территориальных органов УИС, однако должно было осуществляться по согласованию с органами внутренних дел. Совместным приказом МВД России и Минюста России от 28 мая 1999 г. № 393/179 «О передаче уголовно-исполнительных инспекций в уголов- но-исполнительную систему»3 из МВД России в УИС Минюста России передавали штатную численность УИИ в количестве 3501 единицы и уголов- но-исполнительные инспекции по актам приема-передачи до 1 июля 1999 г. Изменение ведомственной принадлежности в целом не повлекло за собой оттока кадров уголовно-исполнительных инспекций и ухудшения результатов их служебной деятельности. В 1999 г. на учетах 1899 уголовно-исполни- тельных инспекций состояло свыше 1 млн. 351 тыс. осужденных без изоляции от общества. Главным направлением деятельности в 1999 г. являлось выполнениезадачпопередачеУИИизМВДРоссии,ихстановлениювУИС

1 Федеральный закон от 21 июля 1998 № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уго- ловно-исполнительной системы» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 30. Ст. 3613.

2 Деятельность УИИ по исполнению наказаний и иных уголовно-правовых мер, не связанных с изоляцией от общества: Методическое пособие / Под ред. Ю.И. Калинина. М.: Права человека, 2001. С. 49–51.

3 Там же. С. 52–54.

95

Глава 3

МинюстаРоссииисохранениюуровнявзаимодействиясорганамивнутренних дел. По состоянию на 1 января 2000 г. на учете в УИИ состояло 652 тыс. человек. Таким образом, в 1999 г. уголовно-исполнительные инспекции были переданы из МВД России в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации. С этого момента началась работа по их реформированию. Решены вопросы организационно-правового статуса и финансирования инспекций. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. № 134 «О финансировании уголовно-ис- полнительных инспекций»1 с 1 января 2000 г. финансирование УИИ осуществлялось за счет средств, поступающих в федеральный бюджет в результате удержания из заработной платы осужденных к исправительным работам, а при недостаточности данных средств — за счет направления части средств федерального бюджета, предусматриваемых на содержание УИС. В целях совершенствования деятельности УИИ в условиях реформирования и становления в составе УИС в соответствии с указанием ГУИН Минюста России от 14 июня 2000 г. № 18/15/3-20 во всех территориальных органахУИСбылисозданыбазовыеуголовно-исполнительныеинспекциии утверждено Положение о базовой УИИ территориального органа УИС2. В связи с необходимостью организации системной профессиональной подготовки персонала в соответствии с утвержденным Положением базовая УИИ является центром, на опыте которого оттачивается профессиональное мастерство личного состава УИИ. Базовые УИИ создаются для проведения на их основе обучения теоретическим положениям и практике исполнения наказаний без изоляции от общества лиц, впервые принятых на службу в УИИ, через изучение законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность службы исполнения наказаний без изоляции от общества, ознакомление с обзорами, рекомендациями по реализации опыта учреждений, отчетами об итогах работы, а также участие в практическихмероприятиях,осуществляемыхличнымсоставомбазовойУИИврамках служебной деятельности. Согласно Федеральному закону от 9 марта 2001 г. № 25 «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс РФ и другие законодательные акты Российской Федерации» уголов- но-исполнительные инспекции являлись учреждениями уголовно-испол-

1 Собрание законодательства РФ. 21.02.2000. № 8. Ст. 966.

2 Деятельность УИИ по исполнению наказаний и иных уголовно-правовых мер, не связанных с изоляцией от общества. Методическое пособие / Под ред. Ю.И. Калинина. М.: Права человека, 2001. С. 80–83.

96

Исполнение наказаний... в постсоветский период отечественной истории

нительной системы Минюста России1. В 2001 г. инспекции приняли несовершеннолетних осужденных из подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. В среднем на учетах уголовно-исполни- тельных инспекций состояло 32 тыс. несовершеннолетних — это особая категория осужденных, поэтому профилактическую работу с ними уголов- но-исполнительные инспекции проводят с ПДН на основании совместных методических рекомендаций ГУООП МВД России и ГУИН Минюста России 2002 г.

В соответствии со ст. 16 УИК РФ уголовно-исполнительной инспекцией поместужительства(работы)осужденногоисполняютсянаказанияввиделишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, обязательных работ, исправительных работ и осуществляется контроль за условно осужденными. УИИ являются учреждениями уголовно-исполнительной системы. С 1 января 2002 г. инспекции переведены на содержание за счет сметы УИС и их персоналу установлено льготное исчислениевыслугилет(1месяцза1,5месяца).Крометого,с2005 г.инспекции исполняют наказание в виде обязательных работ. Для обеспечения оптимальных условий функционирования данных уголовно-исполнительных инспекций Правительством РФ в 2005 г. выделено 5148 дополнительных единиц и 1,2 млрд руб. из федерального бюджета. Приказом ФСИН России от 1 апреля 2005 г. № 227 утверждена программа по развитию уголовно-исполнительных инспекций на 2005–2007 гг., целью которой стало создание надлежащих условий для выполнения наказаний без лишения свободы и функционирования уголовно-исполнительныхинспекций.Выполнениеданнойпрограммыпозво- лило преобразовать УИИ в полноценные учреждения территориальных органов ФСИН России, создать необходимые условия для реализации стоящих перед ними задач и повысить эффективность работы по исполнению альтернативных наказаний. В 2005 г. Федеральной службой исполнения наказаний осуществлен комплекс мер, направленных на совершенствование структуры и улучшение деятельности уголовно-исполнительных инспекций: создано самостоятельное управление исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, со штатной численностью 21 единица. Существенно укреплен кадровый потенциал инспекций. Были ликвидированы 239 инспекций, обслуживающих по 2–3 района, создано 350 новых уголовно-исполнительных инспекций в административно-территориальных образованиях, где ранее они отсутствовали, значительно снизилась нагрузка на персонал2. Приказом Ми-

1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 11. Ст. 1002.

2 Пертли В.А. Применение уголовно-правовых мер без изоляции от общества: исто-

97

Глава 3

нюстаРоссии12апреля2005г.№38вцеляхприведенияработыуголовно-ис- полнительных инспекций в соответствии с законодательством Российской Федерации утверждена Инструкция о порядке исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества1.

Инструкция определила организацию деятельности УИИ по исполнению наказаний в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, обязательных работ, исправительных работ, осуществлению контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих детей до четырнадцатилетнего возраста, которым судом отсрочено отбывание наказания, а также предупреждению преступлений и иных правонарушений лицами, состоящиминаучетевинспекциях.Всвязисрасширениемпримененияальтернативных лишению свободы мер наказания, в целях повышения значимости и престижа службы в УИИ приказом ФСИН России от 18 декабря 2006 г. № 822 объявлен День работников уголовно-исполнительных инспекций — 7

мая. Управление исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы ФСИН России, разработало и внедрило в практическую деятельность:

—методическое пособие по организации деятельности государственных учреждений «Межрайонных уголовно-исполнительных инспекций территориальных органов ФСИН России» (М., 2007);

—методические рекомендации по проведению профилактических бесед с осужденными без изоляции от общества (исх. ФСИН России от 18 июня 2007 г. № 10/19-129);

—методические рекомендации по организации воспитательной работы с осужденными к исправительным работам и лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (исх. ФСИН России от 28 сентября 2007 г. № 10/19-210);

—методические рекомендации по предупреждению повторной преступности среди осужденных к наказаниям и мерам уголовно-правово- го характера без изоляции от общества (исх. ФСИН России от 19 ноября 2007 г. № 10/19-270);

—методические рекомендации о порядке определения уровня привлечения осужденных к исправительным и обязательным работам (исх. ФСИН России от 21 июля 2008 г. № 10/19-149);

рический опыт и современность. М.: Издательство Международного юридического института, 2010. С. 89.

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2005. № 19. (Ныне утратила силу).

98

Исполнение наказаний... в постсоветский период отечественной истории

—методическое пособие «Особенности работы сотрудников УИИ

снесовершеннолетними осужденными» (исх. ФСИН России от 18 ноября 2008 г. № 10/19-255);

—методические рекомендации по применению предупредительных мер к условно осужденным (исх. ФСИН России от 18 ноября 2008 г. № 10/19-256);

—методические рекомендации по реализации психокоррекционной программы «Снижение агрессивности у лиц, осужденных за насильственные преступления к наказаниям, не связанным с лишением свободы» (исх. ФСИН России от 16 декабря 2008 г. № 10/19-316);

— методические рекомендации о порядке исполнения наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (исх. ФСИН России от 26 декабря 2008 г.

№10/19-327);

—методическое пособие по организации проверок деятельности УИИ по исполнению наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества сотрудниками отделов (отделений, групп) по руководствуУИИтерриториальныхоргановФСИНРоссии(исх.ФСИНРоссии от 26 декабря 2008 г. № 10/19-328).

В связи с расширением видов наказаний, альтернативных лишению свободы, система учреждений, исполняющих уголовные наказания, не связанные с лишением свободы, продолжает развиваться. Для оказания помощи аппаратам по руководству УИИ территориальных органов ФСИН России в управлении и контроле за деятельностью уголовно-исполнительных

инспекций, повышения их статуса и роли в исправлении осужденных к наказаниям и мерам уголовно-правового характера без лишения свободы в структуре уголовно-исполнительной системы с 2005 г. начали создаваться учреждения нового типа — межрайонные уголовно-исполнительные инспекции (МРУИИ).К2009 г.учреждены414МРУИИтерриториальныхоргановФСИН России со статусом юридических лиц в организационно-правовой форме государственных учреждений. Необходимость придания инспекциям такого статуса обусловлена тем, что при исполнении своих функций они представительствуют в органах власти, прокуратуры, внутренних дел, судах, организациях, в которых работают осужденные, органах и учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. МРУИИ делегированы права ведения финансовых операций, решения вопросов мате- риально-технического оснащения, участия в контроле и организационно-ме- тодическом обеспечении деятельности подчиненных инспекций (филиалов).

99

Глава 3

Реорганизация сопровождалась изменением структуры МРУИИ. Приказом Минюста России от 25 июля 2005 г. № 113 в штаты инспекций дополнительно введены должности бухгалтерских работников, психологов, водителей. Все должности замещаются аттестованными сотрудниками. По должности начальника межрайонной уголовно-исполнительной инспекции установлено предельное специальное звание «полковник внутренней службы». Приказом ФСИН России от 29 сентября 2005 г. № 724 установлены должностные оклады сотрудникам инспекций, имеющих статус юридических лиц, существенно превышающие оклады в инспекциях, являющихся их филиалами. Принятые меры позволили улучшить качественный состав кадров, ввести 261 единицу психологов, последовательно укреплять материально-техническую базу инспекций, в том числе по обеспечению инспекций оргтехникой, мебелью, выделению денежных средств на телефонизацию, аренду, ремонт служебных помещений. Правовой основой деятельности МРУИИ являются Конституция Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях

инорматива их штатной численности», приказы и распоряжения Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения, а также уставы государственных учреждений «Межрайонные уголов- но-исполнительные инспекции территориальных органов ФСИН России». ВсоставМРУИИнаправееефилиаловвходятрайонныеУИИ,наддеятельностью которых они осуществляют организационно-методическое руководство, обеспечиваютконтрользаихработой.СозданиеМРУИИпозволилосконцентрироватьимеющиесясилыисредствадляболееэффективногорешенияслужебных задач, приблизить управленческое звено к непосредственным исполнителям, повысить уровень представительства службы исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, в органах власти, прокуратуры, внутренних дел, судах, службе занятости населения, органах и учреждениях системы профилактикибезнадзорностииправонарушенийнесовершеннолетних.Разработана

иутверждена директором ФСИН России 14 апреля 2007 г. среднесрочная перспективная концепция развития службы исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, ФСИН России на 2009–2011 гг. Концепция предусматривает совершенствование нормативного обеспечения УИИ, укрепление их материально-технической базы, создание инспекций в каждом районе, городе (районе города). Это позволит создать условия для перехода к принципиально

100