Исполнение административных наказаний. Учебное пособие

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Омская академия

И. В. Слышалов

ИСПОЛНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ

Учебное пособие

Омск ОмА МВД России

2014

1

УДК 342.9(075.8) ББК 67.621.033я73

С 49

Рецензенты:

С.А. Шевченко

(УГИБДД полиции УМВД России по Омской области); кандидат педагогических наук, доцент И. А. Косицин (Омская юридическая академия)/

Слышалов, И. В.

С 49 Исполнениеадминистративных наказаний: учебноепособие.— Омск : Омская академия МВД России, 2014. — 76 с.

ISBN 978-5-88651-582-4

В учебном пособии раскрываются вопросы теории и практики исполнения постановлений об административных наказаниях, высказываются предложения по совершенствованию правового регулирования исполнения административных наказаний.

Предназначено для курсантов, слушателей, студентов, преподавателей образовательных учреждений юридического профиля, а также практических работников органов внутренних дел, юристов.

УДК 342.9(075.8) ББК 67.621.033я73

2

ВВЕДЕНИЕ

Административные наказания оказывают значительное влияние на состояние правопорядка в стране, способствуют предупреждению правонарушений и преступлений. Вместестем для более успешной борьбы справонарушениями необходимознать,насколькорезультативны этинаказания, какое воздействие они оказываютна сознание и поведение людей, ибобездостоверных данных обэффективности административных наказанийневозможнооптимизироватьпрактикуих применения,совершенствовать законодательство об административной ответственности1.

Одним из основных условий эффективности административных наказаний выступает реальность их исполнения. Правильно и своевременноисполненноеадминистративноенаказаниеявляетсязалогомадекватного отношения граждан, в том числе совершивших административные правонарушения, к институтупривлеченияк административной ответственности. Строгое и неукоснительное следование духу и букве законадаетпониманиетого, чтоадминистративнаяответственностьвправовом государстве — это не основанный на силе способ подавления, а правовой механизм регулирования общественных отношений, базирующийся на законе.

Исполнением наказаниязавершаетсякропотливаяработа пофиксации административного правонарушения, установлению лица, его совершившего, сбору доказательств его вины, вынесению решения. Неисполнение или ненадлежащее исполнение постановлений о назначении административныхнаказаний делаетбессмысленнымих вынесениеюрисдикционными органами. Законодательство обадминистративной ответственности становится неэффективным, так как цели наказания реализуются не в полной мере. Обесцениваются усилия по выявлению и пресечению правонарушений, подрывается авторитетправоохранительных

идругих юрисдикционных органов. Безнаказанность правонарушите-

1Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. М., 2005. 703 с.

3

лей провоцирует нановыеправонарушенияодних ислужитнегативным примером для других, свидетельствуя о бессилии органов государственной власти.

Неисполнение постановлений по делам об административных правонарушенияхпрепятствуетреализации общеправовогопринципанеотвратимости ответственности, способствует перерастанию административных правонарушений в преступные проявления, укрепляет позиции правового нигилизма, дискредитируетцели назначения административного наказания и снижает доходы бюджета.

Ведущая роль в исполнении постановлений об административных наказаниях принадлежит органам внутренних дел, которые приводят в исполнение не только постановления о наказаниях, вынесенные компетентными должностными лицами Министерства внутренних дел Российской Федерации, но и судебные постановления об отдельных видах наказаний, таких как конфискация оружия и боевых припасов, лишение специального права или административный арест.

В связи с этим в полиции функционируют специальные структурные подразделения, которые обеспечивают исполнение этих и других видов административного принуждения2.

Отсутствиеединойсистемы учетаадминистративныхправонарушений не позволяет провести полноценный анализ их совокупности. Однако имеющиеся данные свидетельствуют об увеличении количества выявленных административных правонарушений, а также сумм наложенных органами внутренних дел, административно-юрисдикционны- ми органами и судьями штрафов3. Например, в 2012 г. должностными лицами органов внутренних дел наложеноадминистративных штрафов насумму21,5 млрдрублей,изкоторыхвзыскано13,1 млрдрублей.Удельный вес взысканных штрафов составил 61%4.

Таким образом, исполнение наказаний овзыскании наложенных на виновных лиц административных штрафов остается на низком уровне. Отсутствие действенного механизма по контролю за уплатой штрафов

2Головко В. В., Парыгин Н. П. Исполнение административных наказаний : учеб. пособие. М., 2006. С. 5.

3Шалыгин Б. И. Состояние законности в сфере административных правоотношений, работа органов прокуратуры и органов, наделенныхадминистративной юрисдикцией по предупреждению нарушений законодательства // Административное право. 2009. № 3. С. 39.

4Куракин А. В. Компетенция полиции в сфере реализации законодательства об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 624–630.

4

сказалось на уровне их взыскания. В среднем оплачивается 50–70% налагаемых штрафов (хотя в 2001 г. эта цифра составляла 90%)5.

Очевидно, что невозможность обеспечить в полной мере неотвратимость наказания негативным образом сказывается на эффективности применения соответствующих норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ6 или Кодекс).

В подобных условиях исключительную важность приобретает осуществление последовательной государственной политики по исполнению административных наказаний, сбалансированной таким образом, чтобы ни один правонарушитель не ушел от ответственности, но каждое наказание было приведено в исполнение в строгом соответствии с законом.

Таким образом, в условиях формирования правового государства и на фонепостояннорастущей негативнойтенденции кувеличению количества выявленных административных правонарушений задача определения демократических и законодательно корректных правовых механизмов исполненияадминистративныхнаказаний приобретает государственную важность.

При этом нельзя забывать и о необходимости соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Анализ состояния законности в сфере исполнения законодательства об административных правонарушениях свидетельствует о распространенности и массовом характере нарушений прав граждан и других участников административных правоотношений при применении законодательства об административной ответственности органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях7.

Обретениеразумногобалансаэтих,напервыйвзгляд,противоречащих, но не взаимоисключающих категорий является, по нашему мнению, достойной целью, требующей тщательного и всестороннего исследования.

Настоящеепособиеподготовленосучетом положенийзаконодательства по состоянию на 1 мая 2013 г.

5Шалыгин Б. И. Указ. соч. С. 46.

6Аббревиатура «КоАП РФ»не вполне соответствует точному названию Федерального закона — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Более корректной является аббревиатура «КРФобАП», однако она практически не используется ни в научных работах, ни в судебной практике (см., напр.: О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 // Рос. газета. 2005. 19 апр.).

7Шалыгин Б. И. Указ. соч. С. 49.

5

ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСПОЛНЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЯХ

§ 1. Понятие, содержание и принципы исполнения постановлений об административных наказаниях

Мощным инструментом пресечения и предупреждения административных правонарушенийявляется институтадминистративной ответственности, реализуемый в рамках особой процедуры — производства по делам обадминистративных правонарушениях. Эффективность производства по делам об административных правонарушениях во многом зависит от успешной реализации стадии исполнения постановлений об административныхнаказаниях.

В части 1 ст. 3.1 КоАП РФ закреплена превентивная цель административного наказания. Таким образом, посредством наказания обеспечивается какчастная, так и общаяпревенцияадминистративных правонарушений.

Цель частного предупреждения. Эта цель ставится только в отно-

шении лиц, подвергнутых административным наказаниям за совершение административныхправонарушений,иимеетввидупредупреждение рецидива сихстороны. Применениеадминистративных санкцийвлечет неблагоприятные для правонарушителяпоследствия, которые он обязан претерпеть.Боязнь вновьбытьподвергнутым наказанию удерживаетего от повторного совершения правонарушения. Это чувство усиливается темобстоятельством, чтоповторноесовершениеаналогичногопроступка может повлечь за собой более суровую административную санкцию.

Помимо устрашения как средства достижения цели частного предупреждения, административные санкции содержат в себе разнообразные формы лишения фактической возможности совершить новое правонарушение. Так, конфискация у браконьера орудий лова, плавательных средств и т. п. лишает его фактической возможности продолжать

6

незаконный лов рыбы; режим содержания административно арестованных (изоляция от общества, охрана и т. п.) ставит одной из целей не допустить совершения правонарушений со стороны арестованных.

Цель частного предупреждения наказаний — это предупреждение административных правонарушений. Однако превентивная роль административных санкций гораздо шире. Многие административные правонарушения нередко перерастают в преступления, и борьба с ними посредствомадминистративногонаказанияявляетсяодновременно иборьбой спреступлениями. Поэтому правильнеепри определении предупредительной цели административных наказаний говорить опредупреждении правонарушений, имеяввидукакадминистративныеправонарушения, так и преступления.

Цель общего предупреждения. Если частное предупреждение заключается в предотвращении правонарушений со стороны лиц, уже подвергнутыхадминистративным наказаниям, тообщаяпревенциясостоит в предупреждении правонарушений иных лиц.

Цель общего предупреждения обеспечивается прежде всего информацией о самом законе, предусматривающем возможность применения наказаниязасовершениеадминистративногоправонарушения.Санкции правовых норм удерживаютот совершения правонарушения неустойчивых лиц. Боязнь быть подвергнутым административномунаказанию останавливаетих отсовершения правонарушений. Важным средством достижения общепревентивной цели выступает применение административных наказаний к правонарушителям, их реальное исполнение1.

Сущностью исполнения является практическая реализация административного наказания, назначенного лицу, совершившему административное правонарушение. «Она производится посредством действий, которые причиняют наказанному соответствующие лишения и правоограниченияв установленных постановлением пределах»2. Таким образом, исполнение наказания фактически представляет собой временное ограничение прав человека в связи с совершенным им правонарушением.

Исследуя деятельность по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях, В. В. Головко и Н. П. Парыгин справедливо отмечают, что такая деятельность состоит как из процессуальных действий, так и действий материально-технического характера,

1Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. М., 2005. 703 с.

2Бахрах Д. Н. Административное право : учебник для вузов. М., 1996. С. 339.

7

дополняющих другдруга. Всовокупности все действия направлены на достижение одного правового результата — обязанности гражданина или юридического лица претерпеть назначенное административное наказание3.

Организационные действия материально-технического характера осуществляютсяпри исполненииадминистративныхнаказаний всехвидов.Например, прилишенииправауправлениятранспортнымсредством должностное лицо ГИБДД останавливаеттранспортное средство и изымает удостоверение водителя. При административном аресте организа- ционно-технические действия совершает дежурный помощник начальника специального приемника для содержания лиц, арестованных в административном порядке. Последний руководит работой дежурного наряда, регистрирует доставленных лиц, производит их личный досмотр. При этом действиядолжностных лиц непрописаны в нормах КоАП РФ, как правило, онисодержатсяв ведомственных актах и входятв круг служебных обязанностей должностных лиц.

Исполнениепостановлений включаетне толькореализацию нормативных правовых актов уполномоченных на то органов (должностных лиц), но и действия самого правонарушителя, совершаемые им в соответствии с постановлением юрисдикционного органа. Например, законодателем предусмотрен порядок, по которому лицо, привлеченное к административной ответственности, самостоятельно вносит или перечисляет сумму административного штрафа в банк либо в иную кредитную организацию4.

Таким образом, под исполнением постановления по делам об адми-

нистративных правонарушенияхследуетпониматьдействияуполномоченных на то государственных органов, учреждений (их должностных лиц) по обращению вступившего в законную силу постановления к исполнению, разрешению вопросов, связанных непосредственно с исполнением, окончанию производства по исполнению постановления, а также действия правонарушителя, совершаемые в соответствии с предписаниями постановления органа на заключительной стадии администра- тивно-юрисдикционного производства.

Понятия и термины. Прежде чем перейти к исследованию принципов исполнения административных наказаний, определимся

3Головко В. В., Парыгин Н. П. Исполнение административных наказаний : учеб.

пособие. М., 2006. С. 18.

4Там же.

8

с некоторыми понятиями и терминами, использованными в данной работе.

1.В учебном пособии часто встречаются такие термины, как «назначение» и «наложение», особенно когда речь идет об административном наказании.

В толковом словаре дается следующее определение понятия «наложить»: подвергнуть чему-нибудь, назначить, предписать что-нибудь. Например:наложить штраф;наложить запрет;наложить наказание5.Таким образом, применительно к наказанию или штрафу допустимо говоритькаконазначении наказанияили штрафа,такионаложениинаказания или штрафа.

ИнойподходксемантикеуказанныхтерминовпредлагаетКоАПРФ. Анализ его положений позволяет сделать вывод о том, что законодатель различает значения понятий «назначение» и «наложение». Первый термин используется в тех случаях, когда речь идет о назначении административного наказания, а второй — когда говорится о назначении административногонаказанияввидеадминистративногоштрафа —наложе- нии административногоштрафа.

Таким образом, с точки зрения законодателя, правильно говорить только о назначении административного наказания и о наложении ад-

министративного штрафа. В настоящей работе мы будем придерживаться этой же позиции.

2.Исполнение постановленияпо делуобадминистративном правонарушении завершает производство по делу об административном правонарушении. В зависимости от результатов рассмотрения дела это может быть постановление о прекращении производства по делу либо о назначении административного наказания. Постановление о прекращении производства по делу выносится редко, и процедура его исполнения не представляет сложности, поскольку сводится к прекращению административного преследования. В большинстве случаев производство по делу об административном правонарушении завершается вынесением постановления о назначении наказания, и именно его исполнение представляет наибольший интерес как объект научного исследования.

Всвязи с этим и исключительно в рамках настоящей работы под стадией исполнения постановления по делу об административном правонарушении будет пониматься исполнение постановления о назначении

5Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1986.

С. 328.

9

административного наказания. Следует отметить, что большинство авторов также не склонны выделять исполнение постановлений о назначении административного наказания в некую подстадию, подразумевая под исполнением постановления по делу об административном правонарушении в первую очередь исполнение постановления о назначении административногонаказания6.

Также обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодатель хотя и рассматривает как самостоятельные понятия «административнаяответственность»и «административноенаказание», посуществу, отождествляет их. Формально-логический анализ положений, содержащихся в ст. ст. 2.9, 24.5, 29.9 КоАП РФ, подтверждает данный вывод7.

Принципы стадии исполнения постановлений об администра-

тивных наказаниях. Исполнение постановлений представляет собой сложный процесс, который должен осуществляться в соответствии с определенными принципами. Под ними понимается совокупность нормативно закрепленных основных положений, определяющих сущность и содержание процессуальных отношений, возникающих на стадии исполнения постановлений.

Для исполнения постановлений о назначении административных наказаний характерен ряд принципов. Возможно выделение общеправовыхпринципов:законности, равноправия,целесообразности,справедливости; а такжеспецифических принципов: неотвратимости административногонаказания,самостоятельногоисполненияадминистративных наказанийв случаеназначенияодномулицунесколькихадминистративныхнаказаний,индивидуализации исполненияназначенногоадминистративного наказания, обязательности постановления. Данные принципы вытекают из правовой природы осуществления производства по делам об административных правонарушениях, несмотря на то что лишь небольшая часть из них нашла текстуальное нормативное закрепление.

Законность.Главнымобщеправовымпринципомявляетсяпринцип законности. Он относится к той категории принципов, содержание которых выражено не в одной статье, а в законодательстве в целом. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы представля-

6См., напр.:Бахрах Д. Н.Указ. соч. С. 339 ;Исполнениеадминистративныхвзысканий органами внутренних дел : учеб. пособие / Е. М. Андреев [и др.]. М., 1990.

С. 6.

7Применение административных наказаний органами внутренних дел : сб. науч. тр. / отв. ред. А. С. Дугенец. М., 2006. 166 с.

10