Исполнение административных наказаний. Учебное пособие

правонарушениях все же представляет самостоятельную стадию производства по делу об административном правонарушении, поскольку обладаетвсеми присущими иным стадиям признаками, что будет рассмотрено нами далее. Структурная обособленность стадии исполнения постановлений в действующем КоАП РФ обусловлена исключительной спецификой стадии, ее «непохожестью» на другие стадии. Об этом свидетельствует, в первую очередь, принципиальное различие целей стадий. Основной целью стадий возбуждения дела, его рассмотрения, пересмотра является вынесение постановленияпо делу, в то время какстадия исполнения преследует цель реализации вынесенного по делу постановления.

Итак, с нашей точки зрения, исполнение постановления по делу об административном правонарушении — завершающая стадия производства по делу об административном правонарушении.

Признакистадииисполненияпостановленийобадминистратив-

ных наказаниях. В литературе у каждой стадии отмечены следующие черты:

1)стадия — самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи;

2)стадия имеет свой, особый круг участвующих субъектов;

3)стадия — совокупность последовательных юридических действий, в том числе процессуальных, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках). Накаждой стадии существуютэтапы — группы взаимосвязанных действий;

4)каждая стадия оформляется процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности55;

5)стадии органично связаны между собой, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше56;

6)стадия характеризуется определенным соотношением степени познания совершенного правонарушения государственным органом и изменениями в правовом статусе нарушителя57.

Задачи. Каждая стадия имеет самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной

55Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. С. 540–543.

56Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 8.

57Шиндяпина М. Д. Стадии юридической ответственности : учеб. пособие. М., 1998. С. 40.

31

стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой — качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления58. Все стадии производства по делам об административных правонарушениях взаимосвязаны, объединены общими задачами, указанными в ст. 24.1 КоАПРФ. Кним относятся всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Таким образом, одной из задачпроизводства поделу об административном правонарушении является обеспечение исполнения вынесенного постановления, и выполнению именно этой задачи подчинена стадия исполненияпостановлений об административных наказаниях.

Субъекты. В немалой степени специфику стадии предопределяет субъектный состав ее участников. Традиционно выделяется две группы субъектов: обладающие властными полномочиями (в литературеих еще называют доминирующими субъектами)59 и не обладающие властными полномочиями.

Этапность. Структурируя производство по делам об административных правонарушениях, Д. Н. Бахрах отмечает, что на каждой стадии существуютэтапы —группывзаимосвязанныхдействий, поэтомуструктура производства являетсячетырехуровневой: действие — этап — стадия — производство в целом60.

К числуосновных этапов стадии исполнения постановлений относят:

1)возбуждение исполнительного производства;

2)доведение постановления до сведения нарушителя;

3)обращение постановления к исполнению;

4)приведение постановления в исполнение;

5)завершение исполнительного производства61 .

По нашему мнению, даннаястадия нетребует столь сложногодробления на этапы. Принципом структурирования стадии должно быть вы-

58Шергин А. П., Фефилова В. Ф., Михайлов А. А., Скворцов С. М. Процессуаль-

ные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. М., 1985. С. 9.

59Головко В. В., Парыгин Н. П. Указ. соч. С. 59.

60Бахрах Д. Н.Административнаяответственностьграждан вСССР. Свердловск, 1989. С. 136.

61Парыгин Н. П. Указ. соч. С. 15.

32

делениеоднотипных действий,подчиненных достижениюобщих задач.

Всвязи с этим предлагаем следующую структуру стадии:

1этап — возбуждение исполнительного производства по делу об административном правонарушении и доведение постановления о назначении административного наказания до сведения лица, привлеченного к административной ответственности;

2этап — обращениепостановления оназначенииадминистративного наказания поделуобадминистративном правонарушениик исполнению;

3этап — реальное исполнение и завершение дела об административном правонарушении.

Итоговые процессуальные документы. Существенным свойством данной стадии, позволяющим индивидуализировать и обособить ее от другихстадий, являетсяитоговоедокументальноеоформление.Несмотря на то что этот признак носит довольно формальный характер, его уникальность состоит в том, что, как правило, он находит свое развитие и воплощение в правовых нормах, т. е. имеет нормативное закрепление. Так, в соответствии со ст. 31.10 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение произведено полностью, с отметкой об исполненном административном наказании возвращается органом, должностным лицом, приводившими постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление.Каквидим,законнепредусматриваетвынесениясамостоятельного итогового документа. Однако нормативно закреплена процедура документального оформления завершения исполнения постановления путем проставления письменной отметки. Следует отметить, что, помимо окончания стадии исполнения постановления, данное процессуальное действие означает также и завершение производства по делу об административном правонарушении в целом, что свидетельствует о начале течения срока, на протяжении которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, т. е. влечет определенные процессуальные последствия.

Нормативноерегулированиестадииисполненияпостановлений об административных наказаниях. Нормы КоАП РФ, имеющие отно-

шениекисполнению постановлений обадминистративных наказаниях, сконцентрированы в разделе 5 Кодекса («Исполнениепостановлений по делам об административных правонарушениях»). Данные нормы устанавливают общие принципы исполнения, очерчивают временные границы исполнения, определяют порядок исполнения отдельных видов наказаний.

33

Нормы указанного раздела призваны обеспечивать относительно законченное регулирование общественных отношений данного вида, содержат комплекс норм, охватывающих все существенные моменты регулирования рассматриваемой деятельности, т. е. образуют основу административно-правового института исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Объемраздела5КоАПРФ(вкоторомнасчитывается2 главыи22 статьи)существеннобольшеобъемараздела 7ГПКРФ, содержащего18 статей,илираздела 7 АПКРФ,включающего15 статей. АнализнормКоАП РФ дает основание предположить, что рассматриваемый институт не ограничивается разделом 5 Кодекса. Отдельные правила — нормы института исполнения — обнаруживаются и в других главах. Так, пункт 5 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ относит правовое регулирование порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний к ведению Российской Федерации.

В заключение подведем некоторые итоги.

1.Под производством по делам об административных правонарушенияхследуетпониматьсовокупностьпроцессуальныхнорм идеятельность органов, уполномоченных осуществлять производство, урегулированную этими нормами, по всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела, разрешению его в соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также выявлению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

2.Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях является самостоятельной стадией производства по делу об административном правонарушении, поскольку обладает всеми присущими иным стадиям признаками.

3.Структурная обособленность стадии исполнения постановлений

вдействующем КоАПРФобусловленаисключительной спецификойстадии, ее отличием от других стадий. Об этом свидетельствует принципиальноеразличиецелейстадий.Основнаяцель стадийвозбуждениядела, его рассмотрения, пересмотра — это вынесение постановления по делу,

вто время как стадия исполнения преследует цель реализациивынесенного по делу постановления.

4.Структура стадии исполнения постановлений представляет собой взаимосвязь следующих этапов:

1этап — возбуждение исполнительного производства по делу об административном правонарушении и доведение постановления о на-

34

значении административного наказания до сведения лица, привлеченного к административной ответственности;

2 этап — обращение постановления о назначении административногонаказания поделуобадминистративном правонарушении кисполнению;

3 этап — реальное исполнение и завершение дела об административном правонарушении.

§ 3. Исполнительные процессуально-деликтные отношения, возникающие в связи с исполнением постановлений об административных наказаниях

Правоотношение — это возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризующаясяналичиемсубъективных юридическихправиобязанностей иподдерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства62.

Определяя административные правоотношения (или, в термино-

логии некоторых авторов, административно-правовые отношения)63 как разновидность правоотношений вообще, ученые придерживались различныхвзглядов.

Так, Г. И. Петров указывал, что «возникновение административноправовых отношений не лимитируется участием в них органов государственного управления... Они возможны между всеми субъектами административного права в любом их сочетании»64.

Критическиоценивая даннуюконцепцию, отметим,чтоееаргументацияне является данью советскомупериоду (при общей идеологизированности исследования) и вполне актуальна в настоящее время.

Согласно точке зрения Ю. М. Козлова, «административно-правово- му регулированию свойствен метод властных предписаний, метод вла- ствования…».Административно-правовыеотношения«немогутвозник- нуть без участия органа управления или другого субъекта, наделенного юридически властными полномочиями»65.

Существует множество классификаций административных правоотношений в зависимости от признаков, положенных в основание клас-

62Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. С. 82.

63См., напр.: Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения.

Л., 1972. 157 с.

64Там же. С. 83.

65Административное право:учебник / под ред. Ю. М. Козлова. М., 1962. С. 45, 65.

35

сификации. По юридическому характеру традиционно выделяют материальные и процессуальные административные правоотношения66.

ПомнениюВ. Д. Сорокина, подпроцессуальнымиадминистратив-

ными правоотношениями следует понимать «такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разре- шенияиндивидуально-конкретных дел в сферегосударственногоуправления исполнительно-распорядительными органами, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами и общественным объединениями»67.

Процессуальные административные правоотношения предполагают обязательное участие органа государственного управления, к компетенции которого законом отнесено решение того или иного индивидуального дела. Примерами таких отношений могут служить отношения, складывающиеся в процессе рассмотрения органами управления заявлений граждан в связи с осуществлением предоставленных им прав, жалоб на незаконные акты и действия органов управления и должностных лиц, дел об административных правонарушениях и т. д.68

Процессуальныеадминистративныеправоотношения, взависимости от характера порождающих их юридических факторов, делятся на отношения, порождаемыеправомернымифактами,и отношения,порождаемые неправомерными юридическими фактами (деликтами69)70.

В последнем случае, как указывал Н. Г. Александров, «нарушение правовой нормы ведет к возникновению между нарушителем и компетентным органом государства особого (правоохранительного) правоотношения, имеющего целью применение к нарушителю санкции в случае подтверждения неправомерности совершенного действия»71.

66См., напр.: Петров Г. И. Указ. соч. С. 97 ; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 150.

67Сорокин В. Д. Административно-процессуальные отношения. Л., 1968. С. 17.

68Петров Г. И. Указ. соч. С. 98.

69В справочной литературе понятие «деликт» употребляется в очень широком значении, охватывая не только гражданские правонарушения, но и уголовные, административные, дисциплинарные. Традиционно оно исходит из римского права, где именовались деликтами все противоправные действия, с подразделением их на частные, или гражданско-правовые (delictum-privatum), и квази-деликты — различные нарушения другого рода (quasi-delictum).

70Петров Г. И. Указ. соч. С. 106–107.

71Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 91–92.

36

Л. В. Ковальопределяетадминистративноепроцессуально-деликт-

ное правоотношение как урегулированное процессуальными нормами отношение между административно-юрисдикционным органом, правонарушителем и другими лицами, состоящее в деятельности, совершаемой на основе процессуальных прав и обязанностей и направленной на реализацию материального административно-деликтного отношения72.

Административные процессуально-деликтные правоотношения, возникающие в связи с исполнением решения по делу об административном деликте, правомерно называть исполнительными администра-

тивнымипроцессуально-деликтнымиправоотношениями.

Важное значение для исследования механизма исполнительного административно-деликтного правоотношения имеет установление момента его возникновения. В юридической литературе этот вопрос не рассматривался. По поводу же момента возникновения деликтного правоотношениявысказаномнение, чтоначало егоследуетвидеть в моменте совершения деликта73. Другая точка зрения состоитв том, что деликтное правоотношение возникает в момент вынесения решения по делу либо вступления его в законную силу74.

Л. В. Коваль была предпринята попытка объединить эти позиции. По мнению автора, следуетучитывать двамомента вразвитии админис- тративно-деликтного правоотношения: во-первых, момент возникновения данного отношения, во-вторых, констатацию отношения правоприменительныморганом,т. е. момент порицания,наказанияправонарушителя. На основании этого формулируется вывод о том, что администра- тивно-деликтное правоотношение, с точки зрения определения момента его возникновения, следует рассматривать в широком и узком смыслах. Понимаемое в широком смысле административно-деликтное правоотношение зарождается в момент совершения проступка, в узком — с признания лица виновным75.

Полагаем, чтоданная точказренияправомерналишьприменительно к административно-деликтному правоотношению и не может быть распространена на исполнительное административно-деликтноеправоотно- шение, несмотря на то что последнее является разновидностью первого.

72Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 162.

73Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 215.

74Недбайло П. Е. Советские социалистические правовые нормы. Львов, 1959. С. 99 ; Смирнов В. Г. Функции советского уголовного права. Л., 1965. С. 77, 157–159.

75Коваль Л. В. Указ. соч. С. 19–20.

37

В момент совершения деликта обязанность нести ответственность, подлежать наказанию, безусловно, возникает, однако носит вероятностный,потенциальныйхарактер.Приэтомнеобходимоучитыватьдействие принципа презумпции невиновности, реализация которого заключается в том, что вина в совершении правонарушения должна быть установлена решением компетентного органа, до вынесения которого лицо считается невиновным в совершении проступка.

На наш взгляд, правильнее будет говорить о моменте вступления решенияпо делувзаконнуюсилукаковремени возникновенияадмини- стративно-деликтного правоотношения, потому как именно с этого моментаулица,привлеченногокадминистративной ответственности, возникаетюридическаяобязанность претерпетьадминистративноенаказание. Действующее законодательствонепредоставляетвозможностисделать подобный однозначный вывод. Как уже отмечалось, ряд административных наказаний, таких как административный арест, предупреждение, административный штраф, назначенный без составления протокола, подлежит исполнению немедленно после вынесения, до вступления соответствующих постановлений в силу.

Таким образом, моментом возникновения исполнительного ад- министративно-деликтногоправоотношенияявляется вступление постановления по делу в законную силу, а в отдельных случаях — его вынесение.

Особенности исполнительных административных процессу- ально-деликтных правоотношений. К специфическим признакам правоотношений, выделяющим их среди других общественных связей, С. С. Алексеев относит возникающую связь между лицами:

1)на основе норм права;

2)через их субъективные юридические права и обязанности;

3)поддерживаемую принудительной силой государства;

4)имеющую индивидуализированный, определенный характер76. С одной стороны, будучи разновидностью правоотношений во-

обще, исполнительные административные процессуально-деликтные правоотношения обладают признаками, присущими всем правовым отношениям. С другой стороны, это правовое явление имеет специфические характеристики, отличающие его в ряду иных правовых образований.

76 Алексеев С. С. Общая теория права. С. 82–83.

38

Формированию болеецелостногои завершенногопредставления об исполнительныхадминистративныхпроцессуально-деликтныхправоот- ношенияхдолжноспособствоватьвыделениеспецифическихпризнаков, индивидуальных особенностей этой группы общественных связей.

Анализисполнительных административныхпроцессуально-деликт- ных правоотношений позволяет выделить следующие их особенности:

1)юридическуюформуфактических отношений,т. е. отношений по поводу исполнения постановления о привлечении к административной ответственности;

2)волевой характер, поскольку рассматриваемые правоотношения возникают в связи с административным проступком, который представляет результат волевой деятельности человека. Правоприменительные органы, реализуяобязанность поисполнению решения опривлечении к административной ответственности, также совершают волевой акт;

3)конкретику, что проявляется в возникновении процессуальноделиктных правоотношений в конкретной сфере деятельности, например, в области охраны окружающей среды и природопользования; по поводу конкретного деликта — административного правонарушения; междуконкретными субъектами —лицом (гражданином или должностным лицом), совершившим правонарушение, и правоохранительным органом, полномочным исполнить вынесенное по результатам рассмотрения дела решение;

4)публичный(поаналогиисуголовно-процессуальнымправом),а не частный характер. Правоотношения возникаюти длятся независимо от желания или нежелания лица, совершившего деликт. В равной степени вынесенное по делу решение обязательно и для правоприменительного органа, на которое возложено его исполнение. Исполняющий орган лишен права усмотрения исполнять или не исполнять вынесенное решение, а если исполнять, то полностью или в части. Речь может идти только о возможности принятия решения об отсрочке или рассрочке исполнения, ноэтипредусмотренныезакономправомочияхарактеризуют,скорее,наличиеправаопределятьпорядокисполнениярешения,нежелисаму возможность исполнения решения и его объем.

Публичный характер правоотношений проявляется также и в том, что полномочия по исполнению решений возложены законом исключительно на государственные органы. В этом смысле исполнительные административные процессуально-деликтные правоотношения относятся

ксфере реализации карательной функции государства;

39

5)форму отражения финансовой заинтересованности государства в наполнении бюджета и достижения определенных экономических целей. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что имущественные наказания, например административный штраф, взыскиваются в доход бюджета. О том, что это именно финансовая заинтересованность, а не просто желание воздействовать на самую актуальную сторону жизни человека —егоимущественноеположение,говоритсуществованиеиных вариантов перераспределения полученных в результате исполнения административныхнаказаний денежных средств (например, созданиеспециального государственного фонда, в функции которого входило бы материальное стимулирование (поощрение) правопослушных граждан). Между тем денежные средства перераспределяются в государственном бюджете;

6)регулирование комплексом специальных норм права, к числукоторых относятся: КодексРоссийской Федерации обадминистративных правонарушениях, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Обисполнительном производстве»77,подзаконныеведомственныеакты;

7)административно-правовой метод регулирования, который «определяет основную специфическую черту… отношения — его властноправовой характер, проявляющийся во множестве оттенков: и в обязательном участии государственного органа в правоотношении, и в возможности возникновения такого отношения помимо воли гражданина,

иегоподчиненноев немположение… и в возможности применения мер государственного принуждения для осуществления правоотношения»78;

8)то, что их субъекты могут одновременно выступать субъектами иных правовых отношений. Например, управляя транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения, водитель совершаетпроступок, за который предусмотрена как административная, так и дисциплинарная ответственность. В связи с этим, будучи субъектом исполнения постановления о лишении права управления, он может одновременно выступать субъектом исполнения решения о наложении дисциплинарного взыскания в виде увольнения;

9)логическое завершение процессуально-деликтного правоотношения.Прекращениеисполнительного административногопроцессуальноделиктного правоотношения означает прекращение административного процессуально-деликтного правоотношения.

77Рос. газета. 2007. 6 окт.

78Коваль Л. В. Указ. соч. С. 41.

40