Исполнение административных наказаний. Учебное пособие

С точки зрения деления производства по делам об административных правонарушениях на стадии и этапы, обращениепостановления по делу об административном правонарушении к исполнению представляет собой один из первоначальных этапов стадии исполнения постановлений,и отегоуспешнойреализации зависитдостижениезадачкакпроизводстваподелам обадминистративныхправонарушенияхв целом,так и стадии исполнения вынесенных постановлений в частности.

§3. Реальное исполнение и завершение дела об административном правонарушении

Определение момента начала исполнения постановления о назначении административного наказания, на первый взгляд, не пред-

ставляет большой сложности. Часть 2 ст. 31.2 КоАП РФ содержит четкое указание на этот счет — постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента вступления его в законную силу.

Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется немедленно после вынесения такого постановления. Слово «немедленно» не имеет двоякого толкования и означает действие, производимое «спешно, срочно, безотлагательно»11. Тем самым данной статьей устанавливается особый, исключительныйпорядок исполнениядляотдельновзятоговида административногонаказания.

Итак, действующий Кодекс допускает ситуацию, в которой становится возможным исполнение постановления о привлечении к административной ответственности, не вступившего в законную силу, в то время как тот же Кодекс предусматривает правило, в соответствии с которым может быть исполнено лишь вступившее в силу постановление.

Налицо конкуренция норм административного законодательства, всвязи счем возникаетнеобходимостьвыборанормы, подлежащейприменению. Согласно общей теории права одним из основных является принцип приоритета специальной нормы перед общей (lex specialis derogat generali), т. е. в случае возникновения конкуренции норм права равной юридической силы приоритет имеет норма, обладающая специальным характером12.

11Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1986. С. 347.

12См., напр.: Демин А. В. О конкуренции норм в гражданском и финансовом законодательстве // Право и экономика. 1998. № 9. С. 31–35.

61

Невызываетсомнений, чтоправоваянорма,указанная вч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ и устанавливающая момент исполнения постановления об административном аресте, является специальной по отношению к норме, содержащейся в ч. 2 ст. 31.2 КоАП РФ и регулирующей общий порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, и именно ее положениями следует руководствоваться при определении моментаисполненияпостановленияобадминистративном аресте.

Такаяже позициязакреплена ив п. 35 постановленияПленумаВерховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5: «...постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнениюсмоментаеговступленияв законнуюсилу(ст. 31.1КоАПРФ), за исключением постановления об административном аресте, которое подлежит немедленному исполнению (ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ)»13.

Что же касается несогласованности положений норм Кодекса, то в научных исследованиях уже высказывались предложения по внесению соответствующих изменений в КоАП РФ. Так, А. В. Семенистый полагает необходимым дополнить ч. 2 ст. 31.2 КоАП РФ словами «за исключением случаев, предусмотренных законом»14, устранив тем самым противоречие, о котором шла речь выше.

С одной стороны, противоречие действительно устраняется, но с другой —окончательноутверждаетсявозможностьнемедленногоиспол- нения наказания в виде административного ареста.

Полагаем, подобная трактовка норм КоАП РФ противоречит основным принципам права, поскольку приводит к нарушению конституционного права граждан на судебную защиту и, как следствие, умалению юридических гарантий в административном процессе. Между тем возможностьпересмотра постановленияимеет«большоепревентивноезначение, дисциплинирует тех, кому поручено применять административные взыскания, позволяет на основе единообразного толкования и применения закона исправлять и устранять допущенные ошибки»15.

Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации16 каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Из этой конституци-

13Рос. газета. 2005. 19 апр.

14Семенистый А. В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17.

15Бахрах Д. Н. Административная ответственность. М., 1999. С. 80.

16Рос. газета. 1993. 25 дек.

62

онной нормы и корреспондирующих ей положений международно-пра- вовых актов, в частности ст. ст. 8 и 10 Всеобщей декларации прав человека17 и подп. “b” п. 3 ст. 2 и п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах18, следует,что государствообязанообеспечиватькаждомуреализациюправана судебнуюзащиту, котораядолжна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной.

Конституция Российской Федерации провозгласила права человека и гражданина высшей ценностью, их защита являетсяобязанностью государства. Соответственно, защита прав граждан, привлекаемых к административной ответственности, должна определять смысл и содержаниедействий органов(должностныхлиц), осуществляющихадминистративную юрисдикцию.

Врассматриваемой ситуации правона обжалование формальносохраняется, но, во-первых, существенно затруднена его техническая реализация, что обусловлено отбыванием административного ареста в условиях изоляции от общества, во-вторых, изначально нивелирована ценность подобного обжалования, так как наказание уже исполняется либо уже исполнено, и возможность повторного исполнения решения отсутствует. Очевидно, что никто не сможет вернуть человеку 15 суток, которые он провел в условиях административного ареста, даже если постановление о привлечении к административной ответственности будет отменено. Такое обжалование имеет смысл лишь с точки зрениявозможности возмещениявреда,причиненногонезаконнымпривлечением к административной ответственности в виде административного ареста в гражданско-правовом порядке, по аналогии с возмещением вреда, нанесенного незаконным осуждением или заключением под стражу, — ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит такую возможность. Кроме того, результатом обжалования постановления об административном аресте могут стать исключение из личной биографии факта привлечения к административной ответственности и прекращение течения срока, на протяжении которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Однако в обоих случаях исправляются уже совершенные судебные ошибки, в то время как основной целью права на обжалование является их предотвращение.

17Там же. 1995. 5 апр.

18Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 12.

63

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что существующий порядок исполнения постановления об административном аресте, предусматривающий его немедленное исполнение, во-первых, не согласуется с нормами КоАП РФ, устанавливающими общий порядок исполнения административных наказаний, во-вторых, не обеспечивает осуществления права на защиту лицу, подвергнутому административному аресту. Аналогичная точка зрения уже высказывалась в юридической литературе19. Кроме того, данный вопрос становился предметом рассмотрения высшихсудебных инстанций.

Так, в жалобе гражданки Л. А. Полетаевой в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривалась конституционность положений КоАП РФ, согласно которым постановление по делу об административном правонарушении исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такогопостановления. По процессуальным основаниямв связи снесоответствиемжалобытребованиям Федеральногоконституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в принятии жалобы к рассмотрению было отказано20.

Следует отметить отсутствие объективных обстоятельств, позволяющих говорить о необходимости существования подобного, экстренного порядка исполнения постановления об административном аресте. В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ целями административного наказания являются предупреждение совершения новых правонарушений как самимправонарушителем,так иинымилицами,т. е. такназываемаячастная и общая превенции. Пресечение совершаемого правонарушения служит целью применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и не относится к целям административного наказания. Между тем минимизация временного интервала между вынесением постановления об административном аресте и его

19Ламонов Е. В. Постановление судьи об административном аресте должно исполняться с момента его вступления в законную силу // Рос. юстиция. 2003. № 3 ; Дугенец А. С. Административный арест // Рос. следователь. 2004. № 2 ; Головко В. В., Парыгин Н. П. Указ. соч. С. 29.

20Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Полетаевой Лилии Алексеевны на нарушение ее конституционных прав положениями части первой статьи 31.4, части второй статьи 31.6, частей первой, второй и четвертой статьи 32.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пунктов 5, 6, 12 и 13 Положения о порядке отбывания административного ареста : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2005 г. № 23-О // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии : дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати. 2006. № 2. С. 56–60.

64

исполнениемнаталкиваетна предположениеотом,чтозаконодательтем самым стремился обеспечить максимально быстрое исполнение данного вида административного наказания. Немедленное реагирование на совершениеобщественновредныхдеянийнесетположительный эффект с точки зрения предупреждения совершения новых правонарушений и позволяет добиваться болееэффективных целей административного наказания. Однако оно не должно достигаться за счет ущемления прав граждан, подвергаемых административномуаресту. Принцип оперативности не должен вступать в противоречие с принципом обеспечения права на судебную защиту.

С учетом вышесказанного считаем необходимым изложить ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ в следующей редакции: «1. Постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел», исключив слова«…немедленнопослевынесениятакогопостановления».

Важно помнить, что административный арест — не единственное административное наказание, подлежащее, в силу действующего КоАП РФ, немедленному исполнению. Так, статья 32.1 КоАП РФ гласит, что «постановлениеоназначенииадминистративногонаказанияв видепредупрежденияисполняетсясудьей,органом,должностным лицом, вынесшимипостановление, путемврученияилинаправлениякопиипостановленияв соответствии сост. 29.11настоящего Кодекса».Статья29.11регламентирует процедуру объявления постановления по делуоб административном правонарушении. Согласно данной статье постановление по делуобадминистративном правонарушенииобъявляетсянемедленнопо окончании рассмотрения дела. За этим следует вручение или направление копий постановлениязаинтересованнымлицам. Таким образом, исполнение постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения происходит в момент вручения (направления) копии постановления сразу после вынесения постановления и его объявления. Естественно, что на этот момент постановление еще не вступило в законную силу.

Полагаем, в подобном случае лишь формально присутствует повод для того, чтобы говорить о нарушении права на обжалование. Учитывая интеллектуально-нравственную направленность предупреждения как мерыадминистративнойответственности (вадминистративно-правовой литературе подчеркивается, что по сравнению с другими административными наказаниями доза карательного воздействия предупреждения минимальна, и онов большей мере носит воспитательно-превентивный

65

характер21), отметим, что риск ущемления прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, в этих случаях минимален.

Исполнение постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения. Предупреждение является распро-

страненнымвидомадминистративногонаказаниякратковременноговоздействия и близко примыкает к средствам воспитательного, морального влияния. Назначая предупреждение, органы административной юрисдикции дают отрицательную государственную оценку совершенному деянию. «Содержание этой меры административного взыскания состоит не столько в указании виновному правомочным органом на нарушение нормы административного права, сколько в отрицательной оценке государством поведения нарушителя, влекущей для него последствия не только морального, но и правового характера»22.

По сравнению с другими наказаниями предупреждение — самая легкаямера административнойответственности.Онарассчитана навоспитательный эффект и не затрагивает имущественных и иных прав нарушителя, однако содержит элемент кары. Этот вид наказания, наряду с конфискацией,являетсяабсолютноопределенным,т. е. непредусматривает возможности градации, установления больших или меньших размеровсанкции. Так, невозможноназначитьбольшоеили маленькоепредупреждение, строгое или мягкое. В научной литературе существует мнение, что указанное свойство предупреждения практически «лишает компетентных должностных лиц органов административной юрисдикции реальной возможности применения принципа индивидуализации административной ответственности. Это неизбежно влечет за собой нарушение другого основополагающего начала — принципа законности, без реализации правовых предписаний которого применение административного наказания в виде предупреждения представляется не отвечающим Основному Закону страны». «Правовое государство не приемлет подобных наказаний», а следовательно, возникает необходимость «исключенияпредупрежденияизсистемыадминистративныхнаказаний»23.

21См., напр.: Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 86 ; Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке / под ред. В. А. Власова. М., 1968. С. 82 ; Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 56 ; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право : учебник. Саратов, 2003. С. 202.

22Попов Л. Л., ШергинА. П.Управление. Гражданин.Ответственность. М., 1975.

С. 75.

23Применениеадминистративныхнаказаний органами внутренних дел : сб. науч. тр. / отв. ред. А. С. Дугенец. М., 2006. 166 с.

66

Полагаем, чтоэтоне так.Предупреждениеаприори (каквиднаказания) не содержит возможности установления границ ответственности в максимальную или минимальную сторону. Однако это свидетельствует лишь о специфике наказания, но не о его противоречии Основному Закону. Кроме того, все статьи Особенной части КоАП РФ, предусматривающие в качестве санкции предупреждение, также содержат возможность назначения другого вида наказания. Таким образом, принцип индивидуализацииответственности реализуетсяужевмоментвыборавида наказания, а не только посредством установления высшей или низшей границы ответственности.

Как уже отмечалось выше, исполнение постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения происходит фактически одномоментно. Все этапы исполнительного производства, от его возбуждения и дозавершения, объединены и представляют собой цельное законченное действие.

Согласностатистическимданным, процентисполненныхпостановлений о назначении административногонаказанияв видепредупреждения равен 100%, что неудивительно, учитывая особенности порядка их исполнения. Однако весьма сомнительна эффективность меры. Между тем многиеавторы относятпредупреждениеквесьмаэффективной мере административноговзысканиявпланеэкономиипринудительныхсредств в борьбе с административными правонарушениями24.

На наш взгляд, эффективность меры прямопропорциональна уровню правосознания конкретного делинквента и в целом общества. В обществе с низким уровнем правосознания ее применение не только бессмысленно, но и вредно, поскольку способствует формированию стереотипабезнаказанности исовершениюновых правонарушений.Напротив, в обществе с высоким уровнем правосознания, граждане которого уважают закон и осознают необходимость его соблюдения, эффект подобной меры моральноговоздействияв ряде случаеможет бытьнеизмеримовыше,нежели в результатеизбраниякакого-либоиного,болеетяж- кого наказания.

Значение этих мер будет неуклонно возрастать, подчеркивал в свое время О. М. Якуба, их удельный вес в системе мер административной ответственности должен неизбежно увеличиваться, что вытекает из дальнейшего повышения уровня сознательности советских

24 См., напр.: Ахмедов А. И. Административные взыскания, применяемые органами внутренних дел : учеб. пособие. Ташкент, 1988. С. 35.

67

граждан и связано с общим расширением сферы действия моральных факторов25.

Исполнение постановления о назначении административного штрафа. Штраф (от нем. strafe — наказание) — одна из юридических санкций в виде денежного взыскания за совершение лицом виновного правонарушения26.

Административный штраф — денежное наказание, назначаемое нарушителямадминистративно-правовыхнорм юрисдикционнымиорганами или их полномочными представителями в пределах, предусмотренных законодательством. Он выражается в получении с нарушителяв доход государства определенной суммы денежных средств.

Карательная сущность штрафа заключается в ограничении имущественных интересов лица, признанного виновным в совершении административного правонарушения.

Административный штраф — самое распространенное административное наказание из всех мер административной ответственности, предусмотренных действующим КоАП РФ. В качестве основного наказанияон фигурирует в санкции практически каждой статьи Кодекса, устанавливающейадминистративную ответственность.

Такое частое использование объясняется универсальным характером наказания, возможностью учета личности правонарушителя, с одной стороны, и оказанием эффективного воздействияна уровень его материального благополучия — с другой. Ограничивая имущественные интересы правонарушителя, штраф в то же время является одним из самых экономичных административных наказаний при исполнении, поскольку его исполнение не требует отвлечения значительных финансовых средств из государственной казны. «Административный штраф занимаетособоеместо...Кратковременный,разовый характервоздействия, возможность быстрого, оперативногореагированияна совершенноеправонарушение, а также относительная простота применения обусловили широкоераспространениеданной мерыадминистративноговзыскания...

Преимущество штрафа состоит в возможности дифференцированного назначенияблагодаряустановлениюверхнегоинижнегоегопределов»27.

О высокой актуальности данного вида административного наказания говорит и тот факт, что поступление денежных сумм от админист-

25Якуба О. М. Административная ответственность. М., 1972. С. 74.

26Васин В. Н., Казанцев В. И. К вопросу о правовой природе штрафа // Рос. судья. 2006. № 1. С. 29–34.

27Ахмедов А. И. Указ. соч. С. 31.

68

ративных штрафов предусмотрено доходной частью как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Изучение практики уплаты и взыскания административного штрафа свидетельствует о наличии серьезных проблем в этом направлении, связанных, в первую очередь, с повсеместным неисполнением обязанности по уплате штрафа. Кризис неплатежей возник относительно давно и является предметом обсуждения как ученых, так и практиков.

Анализправоприменительнойпрактикивсегментевзысканияштрафов и интервьюирование ряда практических работников и их руководителей показывают, что сейчас фактически отсутствует механизм реализации одного из основных принципов наказания — неотвратимости. Например, 6 августа 2009 г. начальник Департамента обеспечениябезопасностидорожногодвиженияМВДРоссииВ. Н. Кирьянов отметил,что только 30% водителей уплачивают выписанные им за нарушение Правил дорожного движения штрафы. Остальные 70% правонарушителей просто не считают нужным уделять квитанциям об уплате штрафов ка- кое-либо внимание28. Таким образом, даже при наложении существенного штрафа уполномоченными органами гарантировать его безусловное взыскание с виновного лица затруднительно.

Попыткавведенияинститута административнойответственностиза неуплату административного штрафа в срок, установленный для добровольной его уплаты, была предпринята законодателем спустя два года после принятия КоАП РФ путем внесения в текст ст. 20.25 соответствующихизменений.

Так, административный штраф по действующему российскому законодательствудолженбытьуплаченлицом,привлеченным кответственности, не позднеешестидесяти днейсо дня вступленияпостановленияо рассматриваемомнаказаниив законнуюсилулибосодняистечениясрока отсрочки или срока рассрочки (ст. 31.5 КоАП РФ).

Согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ по истечении шестидесяти дней со дня вступления постановления о рассматриваемом наказании в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки и при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют соответствующие материалы судебному приставуисполнителюдлявзысканиясуммыадминистративногоштрафа впорядке, предусмотренном федеральным законодательством.

28 По материалам совещания по вопросам безопасности дорожного движения

6 августа 2009 г.

69

Кроме того, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, принимают решение о привлечении лица, не уплатившего административный штраф, к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Санкцияза неуплатуадминистративногоштрафав срок,предусмотренный Кодексом, влечет наложение административного штрафа в двукратном размере от суммы неуплаченного административного штрафа, ноне менееоднойтысячи рублей, либоадминистративныйарестна срок до пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок до пятидесяти часов (ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ).

Как следует из результатов анализа правоприменительной деятельности, административные материалы по ст. 20.25 Кодекса составляются, однако в настоящий момент имеют место лишь единичные случаи вынесениясудьями решений опривлечениивиновных лиц кответственности по данной статье. К объективным причинам сложившегося положенияможноотнести отсутствие четкогозаконодательногозакрепления процедуры возбуждения дела по ст. 20.25 Кодекса29.

Исполнениеадминистративногонаказанияввиделишенияспе-

циального права. Временное прекращение действия специального права является частным случаем ограничения правосубъектности. Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранеепредоставленногоемуспециальногоправа, устанавливаетсяза грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ.

Таким образом, данное административное наказание:

1)представляет собой временное приостановление правомочий нарушителя;

2)может быть применено только в отношении физического лица;

3)может быть применено только в отношении права, которым лицо на момент вынесения постановления реально обладает.

Последний пункт рассмотрим подробнее. Лишить специального права можно не любое лицо, а лишь то, которому оно ранее было предоставлено. Лишить права управления транспортным средством можно не любого водителя, а лишь того, которому оно было предоставлено (по смыслу действующего Кодекса, водителем является любое лицо, управ-

29 Кузин В. В., Синицын М. А. О проблемах применения отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения // Информационный бюллетень ДОБДД МВД России. 2005. № 29. С. 19–25.

70