Исполнение административных наказаний. Учебное пособие

ют высшую ценность. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностьгосударства. Это положение далееразвивается в том, чтоправа и свободы человека и гражданина «определяютсмысл, содержаниеи применениезаконов, деятельность...исполнительной власти... обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции РФ).

Сточки зренияконституционнойконцепцииправовогозакона«конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина являются наиболее важным и в конечном счете единственным настоящим критерием наличия или отсутствия, соблюдения или отрицания права вообще, критерием правового характера действующего законодательства (законов и всех других источников позитивного права), правовоготипа организации идеятельности различных государственных властейигосударства вцелом»8.Процитированноеположениевполноймере актуально и для стадии исполнения постановлений, так как режим законности должен быть возведен в ранг государственной политики и в этой области.

На стадии исполнения постановлений действие принципа законности проявляется в установлении специальных требований и обязанностей к должностным лицам, осуществляющим непосредственное принудительное исполнение предусмотренных законом юрисдикционных актов. Так, в соответствии с положениями ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий.

Равенство. Согласно ст. 19 Конституции РФ принцип равенства

выражается в том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданинанезависимоотпола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения крелигии, убеждений, принадлежности кобщественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любыеформы ограничения прав граждан попризнакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Другой аспект реализации принципа равноправия заключается в том, что участники исполнительных правоотношений обладают адекватным набором прав и обязанностей, соотносимым друг с другом и позволяющим говорить о том, что правам и обязанностям одной сто-

8 Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 343.

11

роны корреспондируют права и обязанности другой. Однако на стадии исполнения данный принцип реализуется не в полном объеме в связи с очевидным доминированием властной стороны правоотношений. Так, у лица, привлеченного к административной ответственности, отсутствует право обжалования отказа в удовлетворении заявления об отсрочке или рассрочке исполнения наказания. В еще большей степени это проявляется в случаях немедленного исполнения отдельных видов наказаний, например административного ареста, когда формально право на обжалование хотя и сохраняется, но, поскольку фактически наказание уже приведено в исполнение, смысл обжалования утрачивается.

Отдельные авторы справедливо отмечают, что большинство участниковадминистративногопроизводства характеризуютихфункциональное неравенство между собой, которое определяется лидирующей ролью административно-юрисдикционных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Объем их процессуальных прав и обязанностей значительно превалирует и изначально неравнозначен9.

Целесообразность. Исполнение постановлений по делам об административныхправонарушенияхосновываетсянапринципах,имеющих не только нормативный, но и доктринальный характер. Подобные принципы пусть и незакреплены прямо в законодательных актах, но«логичновыводятсяизсодержаниядействующегонациональногозаконодательства и норм международного права, т. е. являются результатом научных обобщений. В таком случае они носят научно-комментаторский характер...»10. К числу этих принципов относитсяпринципцелесообразности. Причем под целесообразностью понимается такое свойство явления, которое выражает его причинную обусловленность, закономерность, внутреннюю оправданность11.

В теории права отмечается, что «принцип целесообразности в правоприменительнойдеятельности означаетучетконкретных условийприменения того или иного нормативно-правового акта, принятие во вниманиеспецифики сложившейсяситуациивмоментвынесениярешения,

9См., напр.: Комарова Н. В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в ОВД : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 42.

10Вишневский А. Ф., Горбаток Н. А., Кучинский В. А. Общая теория государ-

ства и права. Минск, 1999. С. 184.

11Словарь русскогоязыка :в 4т. /под ред. А. П. Евстигнеевой.М., 1988. Т.4. С. 636.

12

выбор наиболее оптимального варианта реализации правовых требований в тех или иных конкретных обстоятельствах»12.

Применительно к исполнению постановлений рассматриваемый принципозначаетвнутреннюю оправданность, соответствиепоставленной цели, разумность и практическую полезность отдельных процессуальных и материально-технических действий, связанныхс исполнением.

Принцип целесообразности проявляется, например, в применении такоймеры обеспеченияпроизводства, какизъятиеводительскогоудостоверения в случае совершения правонарушения, санкция за которое предусматриваетвозможностьлишенияправауправлениятранспортнымсредством.Приэтомосновнаяцельпримененияданной мерыадминистратив- но-правовогопринуждениясостоитвэффективномисвоевременномобес- печении исполненияпостановленияо лишении права управления.

С вышеназванным принципом тесно связан принцип процессуальной экономии, сущность которого заключается в минимизации затрат процессуальных сил и средств и достижении наилучших результатов. Ярким примером реализации этого принципа является законодательно закрепленная процедура назначения наказания без составления протокола обадминистративном правонарушении. Исполнение назначенного таким образом наказания также происходит по упрощенной схеме. Например, в случае вынесения постановления о назначении административногонаказанияввидепредупрежденияили административногоштрафа без составления протокола, производство по делу об административном правонарушении проходитв своем развитии всестадии, начиная от возбуждения и заканчивая исполнением только в момент вынесения постановления и оглашения его правонарушителю.

Несомненный интерес представляет и особый порядок привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений в области дорожного движения и зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи. В этом случаепротокол обадминистративномправонарушениитакженесоставляется. Более того, постановление по делу данной категории выносится вообще без участия или даже предварительного уведомления лица, в отношении которого оно возбуждено. В течение трех дней со дня вынесения такого постановления его копия, а также копии фотографии

12 Общая теория государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 281.

13

(кино-, видеозаписи) направляютсялицу, в отношении котороговозбуждено дело указанного вида.

Справедливость. Принцип справедливости в исполнительном про-

изводстве, как и рассмотренные выше принципы, является общеправовым,поскольку «справедливостькакмногогранная,многокомпонентная категория находит свое проявление во всех сферах общественной жизни»13.Справедливостьозначаетсоответствиепроцессуальныхотношений, норм исполнительного производства и отдельных исполнительных процедур морально-этическим и общеправовым нормам и требованиям14.

Проявление данного принципа можно наблюдать, например, в нормативном установлении правила, согласно которому срок лишения права управления транспортным средством при уклонении от сдачи водительского удостоверения начинается с момента его сдачи или изъятия. В противном случае водители, уклоняющиеся от сдачи водительского удостоверения, находились бы в более выгодном положении по отношению к водителям, добросовестно их сдавшим.

Кдругой группепринциповотносятсяпринципы, характерныетолько дляисполненияадминистративных наказаний, а потомуявляющиеся специфическими.

Неотвратимостьадминистративногонаказания.Вдемократичес-

ком правовом государстве и свободном гражданском обществе ни одно правонарушение не должно оставаться нераскрытым и безоценочным как со стороны государства, так и со стороны общества15. Проблема неотвратимости наказанияправонарушителейявляетсяособоактуальной в современной России, выступает правовой характеристикой эффективностиадминистративнойответственности игосударственногопринуждения в целом. Принцип неотвратимости наказания за совершенное правонарушениеозначает:«а)осознаниеиндивидом неразрывнойгенетической связи между правонарушением и ответственностью; б) убеждение в существовании такой связи, как справедливая необходимость»16.

13Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1999. С. 150. Подробнее см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. С. 108.

14Валеев Д. Х. Система принципов в исполнительном производстве // Исполнительное право. 2006. № 1. С. 6–13.

15Смирнов И. В. Ответственность в контексте теории правового государства // История государства и права. 2007. № 9. С. 16–17.

16Кондратьева С. Л. Юридическая ответственность: соотношение норм материального и процессуального права : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 3.

14

Полагаем, что принцип неотвратимости административного наказаниядолжен иметь приоритетпосравнению с иными принципами. Его последовательное воплощение позволит добиться максимально эффективногодостиженияцелейадминистративнойответственности. Приэтом мынеумаляем важностиизначимоститаких принципов,какзаконность, равноправие и соблюдение прав лица, привлеченногок административной ответственности. Более того, названные принципы системно необходимы, поскольку призваны исключить внеправовые формы реализации принципа неотвратимости. Но если в общеправовом смысле законность, равенство и соблюдение прав человека занимают главенствующие позиции среди правовых принципов, то в сфере исполнения административных наказаний принцип неотвратимости имеет превалирующее значение. В случаенесоблюдения данного принципа вся админист- ративно-юрисдикционнаядеятельностьгосударства теряетсмысл,включая и усилия по защите правового статуса личности. Обусловлено это доминирующей ролью органов административной юрисдикции, изначально наделенных гораздо большим объемом прав и полномочий по сравнению с лицами, привлекаемыми к административной ответственности. Доминирование юрисдикционных органов нельзярассматривать вкачествесамостоятельногоправовогопринципа.Это, скорее, свойство, качественный признак юрисдикционной деятельности, предопределяющий приоритетность правовых принципов в сфереисполненияадминистративных наказаний. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что доминирующаяфункция органов административной юрисдикции определяет приоритетность принципа неотвратимости административного наказаниявсистемеправовыхпринципов всфереисполненияадминистративных наказаний.

Самостоятельноеисполнениеадминистративных наказанийв случае назначения одному лицу нескольких административных наказаний.

В соответствии с ч. 2 ст. 31.4 КоАП РФ при вынесении нескольких постановлений о назначении административного наказания в отношении одного лица каждое постановление приводится в исполнение самостоятельно. Данная норма принята в развитие положений, содержащихся в ст. 4.4 КоАП РФ. Согласно данным положениям при совершении лицом несколькихадминистративныхправонарушений,делаокоторыхрассматриваются разными органами, должностными лицами, за каждое правонарушениенаказаниеназначаетсясамостоятельно,что предполагаетнеобходимость вынесения по каждому правонарушению отдельного постановления и отдельного приведения его в исполнение.

15

Индивидуализация исполнения. Названный принцип предполагает необходимость индивидуального подхода к исполнению каждого административногонаказанияи учеталичностилица,привлеченногокадминистративной ответственности, и реализуется в таких административ- но-правовых институтах, какотсрочка и рассрочка исполненияадминистративного наказания.

Обязательностьпостановленияоназначенииадминистративного наказания. Статья 31.2 КоАП РФ («Обязательность постановления по делуобадминистративномправонарушении»)устанавливает, чтопостановление по делу об административном правонарушении обязательно дляисполнениявсемиорганамигосударственнойвласти, органамиместногосамоуправления, должностными лицами, гражданами иих объединениями, юридическими лицами. Тем самым Кодекс нормативно закрепляет такое свойство постановления по делу об административном правонарушении, как обязательность17 его исполнения.

Причем речьидет именнооб обязательности исполнения постановления, а необ обязательности постановления вообще. Каквидим, обязательность исполнения и обязательность — самостоятельные свойства постановленияподелуобадминистративномправонарушении, которые соотносятся как часть и целое. Однако принцип обязательности постановления по делу об административном правонарушении не имеет нормативной фиксации (это положение не распространяется только на постановления, вынесенные судами), несмотря на то что в других отраслях права нормы, закрепляющие принцип обязательности итогового по делурешения, существуют давно(например, ст. 16АПК РФ«Обязательностьсудебныхактов», ст. 13ГПКРФ «Обязательностьсудебных постановлений», ст. 392 УПК РФ «Обязательность приговора, определения, постановления суда»).

Принцип обязательности исполнения постановления о назначении административногонаказанияимееттроякуюправовуюнаправленность. Во-первых, в соответствии с ним постановление о назначении административного наказания обязательно для исполнения лицами, в отношении которых оно вынесено. Во-вторых, как следует из формулировки

17 Примечательно, что, например словарь русского языка под редакцией Т. Ф. Ефремовой дает определение понятию «обязательность» именно через призму необходимости исполнения: «обязательность — необходимость, безусловность исполнения чего-либо» (Современный толковый словарь русского языка Т. Ф. Ефремовой. URL: http://www.slovorus.ru (дата обращения: 19.05.2008)).

16

ст. 31.2 КоАП РФ, содержащей указание на такие субъекты исполнения, как органы государственной власти, органы местного самоуправленияи должностныелица, постановлениеоназначении административногонаказанияобязательнодляисполненияи указанными органами, илицами, и в этом смысле правильнее будет говорить не обобязательности исполнения постановления, а об обязательности приведения его в исполнение. В-третьих, постановление о назначении административного наказанияобязываетвсех лиц, неимеющих в данном деленепосредственного юридического интереса, считаться с авторитетом постановления по делу и способствовать его исполнению.

Рассмотрим реализацию принципа обязательности исполнения на примере одних из наиболее распространенных мер ответственности — административного штрафа и лишения специального права.

Достижению задачи безусловногои полногоисполнениявынесенного по делу постановления способствует наличие норм, предусматривающих наступление негативных последствий в случаеего неисполнения.

Так, неисполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа лицом, в отношении которого оно вынесено, образует самостоятельный состав административногоправонарушенияикараетсяадминистративнымштрафом в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но неменееодной тысячирублей, либоадминистративным арестомна срок до пятнадцати суток, либо обязательными работами на срок до пятидесяти часов (ст. 20.25 КоАП РФ).

Неисполнениепостановленияо назначении административногонаказания в виде лишения специального права лицом, в отношении которого оно вынесено, состоит в активном уклонении таким лицом от сдачисоответствующегоудостоверениявсрок,установленный законом(три рабочих дня со днявступленияв законную силупостановления оназначенииадминистративногонаказанияввиделишениясоответствующего специального права).

Действующеезаконодательствонепредусматриваетправовойответственности за подобное деяние. Однако неблагоприятные последствия длялица, лишенногоспециальногоправаиуклоняющегосяотсдачиудостоверения, тем не менее наступают. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 32.7 КоАП РФ в случае уклонения лица, лишенного специального права, от сдачи соответствующего удостоверения срок лишения специального права прерывается, течениесрока лишенияспециального права начинается со дня сдачи лицом либо изъятия у него соответствующего удос-

17

товерения. Данное положение Кодекса может рассматриваться, на наш взгляд, в качестве законодательно установленного способа обеспечения исполнения требований закона об обязательности постановления о назначении административногонаказания.

Обязанность по исполнению постановлений о назначении административных наказаний органами государственной власти и местного самоуправлениятакжеобеспеченасоответствующиминормамиответственности. Согласно ст. 315 УК РФ злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению наказывается вплоть до лишения свободы на срок до двух лет.

В связи с этим интересны точки зрения авторов, предлагающих законодательнопредусмотретьвозможность неисполненияпостановлений оназначении административныхнаказанийвслучае, еслигосударственный орган, в компетенцию которого входит приведение наказания в исполнение, установит незаконность этого постановления.

Так, М. В. Лещенкоговорил онормативном закреплении правила, в соответствии с которым при обнаружении незаконности вынесенного постановленияорган-исполнитель,непринимаяпостановлениекиспол- нению, направляетего обратноюрисдикционному органусодновременным сообщением прокурору18.

По мнению других авторов, следует закрепить за указанным органом право, не приступая к исполнению, немедленно сообщать об обнаруженном нарушении законности юрисдикционному органу, а в случае необходимости —вышестоящемудолжностномулицуипрокурору,после чегопроизводить исполнительные действияв соответствии с указанием юрисдикционного органа, а при спорности вопроса — по указанию вышестоящего должностного лица или прокурора19.

Приведенныепозициипредставляютсяизлишнерадикальнымивтой части, в которой допускают самостоятельное принятие решения орга- ном-исполнителем о неисполнении постановления. По сути, здесь про-

18Лещенко М. В. Исполнение административных взысканий органами внутренних дел : дис. … канд. юрид. наук. М., 1979. С. 36.

19См., напр.: Парыгин Н. П. Исполнение постановлений об административных взысканиях, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях : учеб. пособие. Омск, 1996. С. 24.

18

исходит подмена процессуального статуса органа-исполнителя как субъекта производства по делу об административном правонарушении. Из органа, призванного привести наказание в исполнение, он превращается в орган, полномочный не только поставить под сомнение правильность постановления по делу, но и не исполнять его как минимум до разрешения вопроса об оставлении в силе постановления по делу, т. е. в орган, выполняющий некие надзорные функции с правом приостановления исполнения постановления. В условиях существования института пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам обадминистративных правонарушениях наделениеорганов, исполняющих административныенаказания,функциями надзора, считаем,не будет иметь положительного эффекта.

Вместе с этим следует признать необходимость адекватного правового реагирования на постановления, вынесенные с грубыми и очевидными нарушениями закона (например, неуполномоченным органом). Правом принесения протеста на постановления по делам об административныхправонарушениях,в соответствиисост. ст. 30.10и 30.12КоАП РФ, а также ч. 3 ст. 1 и ст. 36 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»20, обладают прокуроры. В связи с этим отметим отсутствие правовых препятствий для простогописьменногоуведомленияовыявленных нарушениях закона органа, обладающегоправом инициации процедуры пересмотра вынесенного по делу решения. Проведенный нами опрос показал, что именно такой вариант правового реагирования избрали некоторые подразделения поисполнениюадминистративногозаконодательстваУправленияГИБДД УМВД России по Омской области.

Следствием отсутствия нормативно предусмотренной обязанности по уведомлению прокурора о выявленных при вынесении постановленияпо делуобадминистративном правонарушении фактах нарушения закона является ситуация, в которой такое уведомление производится далеко не в каждом случае и зависит исключительно от гражданской позиции руководителя органа, исполняющегоадминистративное наказание.

Считаем целесообразным нормативное закрепление обязанности органа, исполняющего административное наказание, по уведомлению прокурора о выявленных при вынесении постановления по делу об административном правонарушении очевидных фактах нарушения зако-

20 Рос. газета. 1992. 18 янв.

19

на. Под существенным нарушением закона предлагаем понимать такую диспропорцию между процедурой привлечения к ответственности, подлежащей применению и реально примененной, которая является очевидной и бесспорной.

Полагаем, что подобный критерий будет способствовать повышению уровня правовой защищенности и соблюдению прав граждан при применении мер административной ответственности.

Рассмотрение изложенных в настоящем параграфе вопросов позволяет сделать следующие выводы.

1.Сущностью исполнения постановления о назначении административногонаказанияявляется практическаяреализацияадминистративного наказания, назначенного лицу, совершившему административное правонарушение.

2.Исполнениепостановлений обадминистративныхнаказаниях — это действияуполномоченных на тогосударственных органов, учреждений (их должностныхлиц)по обращению вступившегов законнуюсилу постановления к исполнению, разрешению вопросов, связанных непосредственно с исполнением, окончанию производства по исполнению постановления, а также действия правонарушителя, совершаемые в соответствии с предписаниями постановления органа на заключительной стадии административно-юрисдикционного производства.

3.Исполнение постановлений об административных наказаниях должно осуществляться в соответствии с определенными правовыми принципами, под которыми понимается совокупность основных положений, определяющих сущность и содержание процессуальных отношений, возникающих на стадии исполнения постановлений.

4.Для исполнения постановлений о назначении административных наказаний характерны общеправовые принципы: законности, равноправия,целесообразности,справедливости,атакжеспецифические:неотвратимости административного наказания, самостоятельного исполнения административных наказанийв случае назначения одномулицу несколькихадминистративныхнаказаний, индивидуализацииисполненияназначенного административного наказания, обязательности постановления.

5.В системе правовых принципов, действующих в сфере исполнения административных наказаний, принцип неотвратимости административного наказания пользуется приоритетностью, что обусловлено доминирующей ролью органов административной юрисдикции.

6.Принцип обязательности исполнения постановления о назначении административного наказанияимеет троякую правовую направленность. Во-первых, постановление о назначении административного на-

20