Исполнение административных наказаний. Учебное пособие

казания обязательно для исполнения лицами, в отношении которых оно вынесено. Во-вторых, оно обязательно для исполнения субъектами исполнения — органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами. В-третьих, постановление о назначенииадминистративногонаказанияобязываетвсехлиц, неимеющихв данномделенепосредственногоюридическогоинтереса,считаться савторитетом постановленияподелуи способствоватьегоисполнению.

§2. Исполнение постановлений об административных наказаниях как стадия производства по делам

об административных правонарушениях

Значимостьстадииисполненияадминистративногонаказаниявесьма велика. Об этом говорит уже тот факт, что это единственная стадия, прямо и непосредственно направленная на достижение целей административногопреследования, — формированиевобществесоциальноприемлемого стереотипа правового поведения. Именно на данной стадии происходит решительное и необратимое вмешательство государства в частную жизнь человека, оказываетсямощное воздействиена егосознание в целях формирования социально приемлемой модели поведения.

Исполнениепостановлений опривлечении кадминистративной ответственности традиционно признается обязательной стадией, в отличие, например, от стадии пересмотра постановлений и решений по делу об административном правонарушении.

Именно такой точки зрения придерживается большинство ученыхадминистративистов21. Вместе стем рядавторов высказывает иную точку зрения, согласно которой исполнение постановления представляет собой особое производство, не входящее в производство по делу об административном правонарушении22.

21См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник для вузов. М., 2001. С. 559 ; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 163.

22См., напр.: Лазарев В. В., Попов Л. Л. Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение // Сов. гос-во и право. 1986. № 3. С. 51–59 ; Колонтаевский Ф. Е. Производство по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел // Административное право и административная деятельность органов внутренних дел : учебник / под ред. Л. Л. Попова. М., 1990. С. 179–195 ; Басов С. Л. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка : дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. С. 32.

21

Для определенияструктурногоместа исполненияпостановления по делуобадминистративномправонарушенииобратимсякпонятиям высшегопорядка — «административный процесс» и «производствоподелу об административном правонарушении».

Административный процесс. В современной науке административного права применительно к вопросам о сущности, содержании и структуре административного процесса существуют различные точки зрения. Проблема определения понятия административного процесса, начиная с 1960-х гг. прошлого столетия, является предметом непрекращающейся дискуссии. Она окончательноне решена ни в теоретическом, ни в законодательном плане.

Обадминистративном процессе,егопонятии,структуре, видах,критериях классификации российскими учеными-административистами написано большое количество научных трудов. Если проанализировать точки зрения на обсуждаемые проблемы в этой сфере правоотношений, то можно констатировать, что многие исследователи признают сложность, противоречивость терминологии и некоторую неразрешимость проблемы административного процесса23. Попытка разобраться в существе рассуждений авторов и каким-то образом объединить различные, порой противоположные взгляды ученых приводит к признанию существования двух научно-правовых концепций:

1.Управленческаяконцепция(административныйпроцессрассматривается в широком смысле).

Основные положенияданной концепции разработаны профессором В. Д. Сорокиным. По его мнению, административный процесс следует рассматриватьодновременнокак:1) выражениеуправленческойдеятельности исполнительных и распорядительных органов и 2) форму осуществления норм материального административного права24. Общие черты административного процесса и государственного управления обусловлены их единой сущностью, тождеством сферы деятельности, работой одной и той же системы органов. Соответственно, административ- но-процессуальная деятельность — это выполнение управленческих функций исполнительными органами государственной власти25. Здесьи

23См., напр.: Старилов Ю. Н. Административный процесс в трудах профессора В. Д. Сорокина: «управленческая» концепция и ее значение для науки административного права // Административное право и процесс. 2006. № 4. С. 14–19.

24Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 61.

25Там же. С. 62.

22

проявляется широта в понимании административного процесса, адми- нистративно-процессуального порядка: административный процесс — это, по мнению В. Д. Сорокина, всякая управленческая деятельность по применению норм административного права (позитивного, т. е. управленческого или деликтного)26.

Широкий подход в понимании административного процесса разделяют многие ученые-административисты нашей страны. Д. Н. Бахрах, анализируяточкузренияВ. Д. Сорокина,полагает,чтотакойподходпредставляется «плодотворным, соответствующим широкому пониманию юридического процесса»27. Поэтому, развивая положения В. Д. Сорокина, Д. Н. Бахрах считает, что в структуре административного процесса можновыделитьтри состава:административно-правотворческий,адми- нистративно-правонаделительный,административно-юрисдикционный процессы28.

Расширенное понимание административного процесса содержится также во взглядах Ю. М. Козлова, который писал: «Административный процесспредставляетсобой урегулированнуюнормами административного права деятельность уполномоченных на это исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению, как правило, во внесудебном порядке различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»29.

2. Юрисдикционная концепция (административный процесс рассматривается в узком смысле).

За основу берется традиционно сложившееся юридическое толкование понятия «процесс» как юрисдикционной деятельности, т. е. деятельности по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций.

В юридической литературе отражена точка зрения, согласно которой не является административным процессом властная правоохранительная деятельность судов по разрешению подведомственных им дел, возникающихизадминистративных правоотношений,в томчислеи дел об административных правонарушениях. Это объяснялось тем, что де-

26Старилов Ю. Н. Указ. соч.

27Сорокин В. Д. Избранные труды / пред. Д. Н. Бахраха, В. В. Денисенко. СПб., 2005. С. 13.

28Там же.

29Козлов Ю. М. Административное право : учебник. М., 2005. С. 438.

23

ятельность судов по разрешению индивидуальных дел, возникающих из административных правоотношений, т. е. административное судопроизводство, является частью самостоятельного вида юридического процесса — судебного процесса. Судебная же деятельность существенно отличаетсяотадминистративной деятельности какпосодержанию и целям ее осуществления, так и по правовым процедурам, в рамках которых она осуществляется30. П. И. Кононов кадминистративному процессу относит «внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительнойвласти,исполнительныхоргановместногосамоуправления,иныхуполномоченныхгосударствомсубъектовуправления(административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридическихдел,возникающихнаосноверазличныхматериальныхнорм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах)»31. В такой трактовке административный процесс включает в себя лишь несудебные формы и процедуры и отделен от судопроизводства.

Полагаем, что исключениесудебных органов изчисла органов, осуществляющих административный процесс, правомерно лишь при расширенном толковании понятия «административный процесс». Но даже в этом случае подобная точка зрения представляется не вполне соответствующей современным тенденциям развития науки административного права, поскольку именно в последнее время все большее количество научных работ и дискуссий посвящено вопросам необходимости создания системы административных судов, в функции которых должно войти в том числе и осуществление деятельности по рассмотрению дел об административныхправонарушениях.

Ю. Н. Старилов считает, что административный процесс — это административное судопроизводство, т. е. деятельность судов по разрешениюдел,возникающихизадминистративных правоотношений.Деятельностьже органов исполнительной власти (органов государственного управления) по разрешению индивидуальных дел, возникающих в сфере государственногоуправления,он называетуправленческимпроцессом32.

30Сандалов Л. В. Административные производства в деятельности органов государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (проблемы правового регулирования) : дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2004. 170 c.

31Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 32.

32Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 44–45.

24

Предпринимаются также попытки объединения ключевых идей существующих концепций в целях выработки качественноновогоподхода к пониманию административного процесса.

Например, об «узкошироком» подходе пишет М. С. Студеникина. При этом онаотмечает, что в настоящеевремяширокий подход завоевываетвсебольшеечислосторонников, воспринимающихадминистративный процесс как «порядок реализации всех управленческих действий, совершаемых публичной администрацией, при разрешении ею индивидуальных дел в сфере управления»33, что, сее точки зрения, объясняется важностью процессуального аспекта позитивного управления.

Авторы одного изучебников поадминистративному праву рассматривают административный процесс посредством следующих видов ад- министративно-процессуальнойдеятельности:административно-проце- дурной и административно-юрисдикционной34. По их мнению, результатом административно-процедурного процесса (производства) являет- ся«обеспечениеэффективнойисполнительно-распорядительнойдеятель- ности органов исполнительной власти, а такжеосуществление прав физических и юридических лиц» (сюда входит производство по принятию правовых актов управления, регистрационное производство, лицензи- онно-разрешительное производство)35. К административно-юрисдикци- онным производствам относятся производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство36. Таким образом, хотя прямо об этом и не говорится, административно-процедурная деятельность соответствует широкому пониманиюадминистративногопроцесса, аадминистративно-юрисдик- ционная — узкому.

Не отрицая наличия серьезных аргументов в пользу существования правоприменительногоподходакпониманиюсущностиадминистративного процесса, отметим, что его юрисдикционное понимание представляетсянам гораздоболеевыверенным и терминологически правильным по следующим причинам.

33Студеникина М. С. Некоторые аспекты административно-процессуального законодательства в Российской Федерации // Проблемы административного и адми- нистративно-процессуального права : сб. науч. тр. / отв. ред. Л. Л. Попов. М., 2005.

С. 300.

34Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право Рос-

сии : учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. М., 2006. С. 632.

35Там же. С. 632–641.

36Там же. С. 641–646.

25

Во-первых, действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовыенормы не содержатубедительной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться широким правоприменительным пониманием административного процесса. Данные нормы разрозненны и не позволяют уместить все многообразие управленческих действий в рамках административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневноосуществляемых управленческих действий. Все это свидетельствотого,чтоадминистративно-процессуальное(администра- тивно-процедурное) законодательство в его совершенном и универсальном варианте пока отсутствует37.

Во-вторых, в свете необходимости унификации юридической терминологии использование термина «процесс» в его обычном, неюридическом значении представляется не вполне обоснованным. Более того, это вносит путаницу, поскольку существуют такие устоявшиеся понятия, как «гражданский процесс», «уголовный процесс», «арбитражный процесс», в которых слово «процесс» используется исключительно в юрисдикционном смысле.

По нашему мнению, именно по аналогии с данными видами процессов необходимо рассматривать административный процесс как уре-

гулированнуюнормамиадминистративногоправадеятельностьпоразрешению правовых споров.

Производство по делу об административном правонарушении.

Производство — это особый вид процессуальной деятельности, урегулированная законом процедура разрешения определенной группы дел38.

В теории административного процесса ключевое место занимает производство по делу об административном правонарушении.

Весьма распространенной является идея дробления административного процесса на несколько видов процесса, которые состоят из отдельных производств. Так, согласно одной из точек зрения, в структуру административного процесса включены следующие виды процессов (производств):

1) административно-распорядительный(регистрационноепроизвод- ство,лицензионно-разрешительноепроизводство,правопредоставитель- ное производство, экзаменационно-конкурсное производство, эксперт-

37Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Рос-

сийской Федерации : учебник. М., 1996. С. 303.

38Там же.

26

но-удостоверительное производство, государственно-поощрительное производство, служебно-призывное производство);

2)административно-принудительный(административно-надзорное производство, административно-следственное производство, производствопо привлечению лица к административной ответственности, адми- нистративно-исполнительное производство);

3)административно-защитный(производствопоразрешениюадми- нистративных жалоб, административно-арбитражное производство)39.

Другие авторы относят производство по делам об административных правонарушениях к административно-юрисдикционномупро- цессу, наряду с производством пожалобам и заявлениям граждан, производством по применению мер административного пресечения, дисциплинарным производством40. Некоторые ученые-административи- сты к производству по делам об административных правонарушениях сводят весь административно-юрисдикционный процесс, понимая под ним разрешение дел об административных правонарушениях, т. е. деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению этих дел41 или преимущественно по рассмотрению дел об административных правонарушениях42, применению санкций43.

Связь между процессом и производством традиционно устанавливается как соотношение общего и особенного. Производство определяют как часть процесса, процесс — как совокупность производств.

Качественноеразнообразиеинститутов материальногоадминистративного права обусловило существование различных форм их реализации, многообразие видов административного процесса44. Именно многоаспектность административной деятельности является причиной существованияразличных видов административных производств.

39Кононов П. И. Указ. соч. С. 246–249.

40См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 1997. С. 155.

41Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административ- но-юрисдикционное производство // Гос-во и право. 1999. № 3. С. 5.

42Гончарук С. Т. Административные правонарушения и полномочия органов внутренних дел по борьбе с ними : учеб. пособие. Киев, 1987. С. 8.

43Додин Е. В. Доказывание в административно-юрисдикционной деятельности ОВД : учеб. пособие. Киев, 1985. С. 6.

44Бахрах Д. Н. Производство по административным правонарушениям : учеб. пособие. Свердловск, 1986. С. 4.

27

Анализ юридической литературы45 позволяет говорить о формировании относительно устойчивого подхода к пониманию такого явления, как производство по делам об административных правонарушениях. Данноепроизводствосправедливопонимаетсякаксовокупность осуществляемых органами (должностными лицами) на основе закона процессуальных действий, состоящих в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях, а также в применении мер адми- нистративно-процессуального обеспечения46.

Однимизструктурныхэлементов,ведущихкпониманиюпонятия«производствоподелуобадминистративномправонарушении»,являетсяпонятие«элементпроизводства».Приэтомадминистративныйпроцессрассматривается в качестве стройной системы, включающей в себя как разновидности процессов подчиненного порядка, так и составляющие указанные процессы элементы, содержащие динамико-временную и предметную характеристики — административно-процессуальные производства, процессуальныестадии,атакжехарактеристикусоответствующейатмосферыразбирательства дела (процессуальныйрежим)47. Д. Н. Бахрах выделяеттакие элементы,как:целипроизводстваподеламобадминистративныхправонарушениях; принципы; круг участников, их права и обязанности; систему совершаемых действий, ихпоследовательность, стадии производства;сроки совершаемых действий; виды и условия использования доказательств; подведомственность дел; содержание и порядок оформления процессуальных документов; виды, размеры и порядок применения мер процессуального принуждения; порядок возмещения процессуальных расходов48.

Полагаем, чтосреди основных элементов производства по делам об административныхправонарушениях можновыделитьзадачипроизводства, его стадии, процессуальные сроки, а также участников производства (тех, кто вступаетв правоотношения), их права и обязанности (процессуальные роли); виды и условия использования доказательств; процессуальные результаты производства49.

45Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Указ. соч. ; Масленников М. Я. Указ. соч. ; Якимов А. Ю. Указ. соч.

46Кондрашов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Государственное управление

вобласти внутренних дел. М., 1997. С. 81.

47Тищенко Н.М. Гражданин в административном процессе. Харьков, 1998. С.12–14.

48Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. М., 2000. С. 518.

49Головко В. В. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, его стадии и участники // Транспортное право. 2005. № 4. С. 14.

28

Стадии производства по делу об административном правонару-

шении.Традиционностадияпонимаетсякаксоставляющаячастьпроцесса. В общетеоретическомаспектестадия —этопериод,определеннаяступень развития50.Вюридическомсмыслепроцессуальнаястадия—совокупность процессуальныхдействий ирешений, объединенных общей задачейи завершаемыхвыводамиподелу,принимаемымикомпетентнымиорганами51.

Как и любое производство, производство по делам об административныхправонарушениях развиваетсявовремени какпоследовательный ряд сменяющих друг друга фаз развития (стадий)52. Под стадией процесса (производства) следует понимать такую сравнительно самостоятельную егочасть, которая нарядус общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности53.

Анализ действующего законодательства и мнений ученых-админи- стративистов позволяет выделить следующие четыре основные стадии:

1)возбуждение дела об административном правонарушении;

2)рассмотрение дела об административном правонарушении;

3)пересмотр постановления и решения;

4)исполнение постановления по делу обадминистративном правонарушении.

При этом пересмотр постановления и решения по делуоб административном правонарушении являетсястадией факультативной,посколькуприсутствуетдалеконевсегда.Необходимоотметить, чтоданнаяклассификация не является единственной. Например, по мнению В. И. Морозова, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях выделяетследующие стадии: возбуждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела об административном правонарушении; пересмотр решений по делам об административных правонарушениях. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях представляет собой самостоятельный вид деятельности, связанный с реализацией принятого решения по делу об административном правонарушении54.

50Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1996.

С. 751.

51Кобликов А. С. Учебник уголовного процесса. М., 1995. С. 11.

52Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. С. 540.

53Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1989. С. 12.

54Морозов В. И. Производство по делам об административных правонарушениях : отчет о научно-исследовательской работе. Тюмень, 2004.

29

Данная точка зрения заслуживает самого пристального внимания, поскольку представляет собой результат буквального прочтения КоАП РФ и его структурного толкования.

Действующий Кодекс (впрочем, как и его предыдущая редакция) осуществляет регламентирование трех стадий производства (возбуждениедела, рассмотрение дела,пересмотрпостановлений и решений) процессуальными нормами, изложенными в одноименных главах раздела четвертого «Производство по делам об административных правонарушениях». Нормы, регламентирующие порядок исполнения постановлений, выделены в отдельный, пятый раздел Кодекса — «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях».

Другая точка зрения также связана с особенностями конструирования действующего Кодекса. Если исполнение постановлений — стадия производства по делу обадминистративном правонарушении, то логично предположить, что на нее в равной степени распространяются положения ст. 24.5 КоАП РФ в той части, в которой она предусматривает основания для прекращения начатого производства («Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одногоизследующих обстоятельств…»).Еслиразвитьэтумысль,тостановится возможным допущение, что орган, должностное лицо, исполняющиепостановлениеиявляющиесяучастникамипроизводства поделу, обладают полномочиями по его прекращению в случае установления обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ.

Однако данное допущение будет находиться в прямом противоречии с положениями ст. 31.2 КоАП РФ, закрепляющей принцип обязательности постановления по делу об административном правонарушении, в том числе для органа, должностного лица, приводящих его в исполнение.

Скорее всего, никаких противоречий нет, просто определение понятия производства, по смыслу КоАП РФ, несколько отличается от того определения, которое выработала наука административного права и административного процесса. И если окончанием производства по КоАП РФ является вступление постановления в законную силу, то производство, понимаемое в более широком научном смысле, завершается исполнением постановления.

Тщательное изучение вопроса заставляет нас склониться к мнению о том, что исполнение постановлений по делам об административных

30