Императивы современного общества. Сохранение культурного и природного наследия. Учебное пособие

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

также отметить, что законодательство об охране историко-куль- турного наследия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Специальные законы субъектов Российской Федерации, дополняющие Федеральный закон № 73-ФЗ, приняты практически во всех регионах России. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить федеральному законодательству. По данному вопросу были начаты судебные процессы. Ситуация осложнялась целым рядом неудачного использования и плохого сохранения объектов культурного наследия на территории г. Москвы. «Вот лишь некоторые примеры: «Флигель городской усадьбы XIX в.» (федерального значения) разобран в 1996 году в связи с тяжелым техническим состоянием. Воссоздан в 2001–2002 годах на основании согласованной в установленном порядке документации. Далее объект был приватизирован ЗАО «АЛРОСА». На Страстном бульваре дом А. В. Сухово-Кобы- лина (федерального значения) разобран в связи с тяжелым техническим состоянием на основании постановления Правительства Москвы с учетом последующего воссоздания. Жилой дом начала XIX в. Дом Алябьева (федерального значения) утрачен в результате пожара в 1997 году. В Городской усадьбе XIX в. на Тверском бульваре (федерального значения) по распоряжению мэра Москвы № 73-РМ от 03.07.98 г. были разобраны аварийные строения 2, 2а, 2б, 2в. В соответствии с концепцией реставрации и реконструкции квартала указанные строения подлежат воссозданию из современных материалов. В Большом Козихинском переулке здание, связанное с именем В. И. Ленина (местного значения), было отселено и разобрано в 2001 г. связи с аварийным состоянием несущих конструкций. Этот список можно было продолжить и далее»1. «На основании этих распоряжений по данным, полученным в Мосрегистрации, за период с 1992 года в Москве было приватизировано и продано в частную собственность более 120 зданий и помещений общей площадью более 100 тыс. кв. м, относящихся к памятникам истории и культуры федерального значе-

1 Апеннин В. П., Фатеев В., Рахматуллин Р., Михайлов К. Против Лома // Независимая газета. 1999. 11 декабря. URL: http://www.russist.ru/inspector/apenin1999.php

61

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

ния»1. Данная ситуация сложилась в условиях несовершенства законодательной базы по сохранению культурного наследия в России, а московские власти в условиях правовой нестабильности объявили все недвижимые памятники истории и культуры, расположенные на территории Москвы, собственностью города. В итоге прокуратурой г. Москвы было направлено представление в адрес Московской городской Думы об устранении нарушений федерального законодательства. В новой редакции статьи 4 (пункт 2) Закона г. Москвы от 14 июля 2000 г. № 26 к собственности г. Москвы, так же как и ранее, отнесены недвижимые памятники истории и культуры, расположенные на территории г. Москвы, но уже за исключением находящихся в собственности Российской Федерации, собственности муниципальных образований, в частной собственности или других определенных законом собственников.

Вместе с тем, несмотря на то что статья 4 Закона г. Москвы от 14 июля 2000 г. № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» была приведена в соответствие с федеральным законодательством, Правительством Москвы постановление Правительства Москвы от 27 марта 2001 г. № 299-ПП отменено не было, а регистрация права собственности г. Москвы на объекты, отнесенные к федеральной собственности, в основном уже совершилась. Большая часть объектов была уже зарегистрирована в собственности г. Москвы и оперативном управлении ГУОП г. Москвы.

Прокуратурой г. Москвы 11 марта 2002 г. был принесен протест на постановление Правительства Москвы от 27 марта 2001 г. № 299-ПП «О регистрации в государственной собственности г. Москвы недвижимых памятников истории и культуры, находящихся в оперативном управлении Главного управления охраны памятников г. Москвы», который был отклонен Правительством Москвы 26 марта 2002 г. Ввиду того что многочисленные нарушения прав Российской Федерации не были устранены, прокуратурой г. Москвы 23 апреля 2002 г. по данному факту был подан иск в Арбитражный суд г. Москвы к Правительству Москвы.

1 Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 10 (82). URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2004/ACH2007

62

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

Правительство Москвы обратилось в итоге в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом «О соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» в части утверждения и отнесения к Перечню объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения памятников истории и культуры без учета мнения субъектов Российской Федерации».

В заседании, состоявшемся 20 апреля 2003 г., рассмотрение дела (дело № А40-26861/02-79-162) в Арбитражном суде г. Москвы было приостановлено по ходатайству Правительства Москвы в связи с обращением Правительства Москвы в Конституционный Суд Российской Федерации.

Позиция Правительства Москвы была такова, что оно признавало несоответствие федеральному законодательству принятых им действующих правовых документов по охране объектов культурного наследия, но при этом считает, что приведение указанных документов в соответствие с федеральным законодательством зависит от принятия федерального закона о разграничении прав собственности на эти объекты, а также принятия Правительством Российской Федерации соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

Таким образом, можно сказать, что формирование эффективных правовых мер в сфере разграничения прав собственности на объекты культурного наследия является первоочередной и важной задачей российского законодательства. Принципиально новые условия экономического и политического развития страны настойчиво продиктовали необходимость разработки концепции реформирования системы федеративных отношений и ее законо-

63

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

дательного обеспечения. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из основных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями любого федеративного государства, однако в каждой стране реализация этого принципа имеет свои особенности.

Внастоящее время Федеральный центр и Правительство Москвы пришли к консенсусу и отозвали свои претензии. По соглашению сторон в собственность города были переданы Провиантские склады на Садовом кольце, здание мэрии Москвы на Тверской, Манеж, Гостиный двор, Музей А. С. Пушкина на Пречистенке, ГУМ, ЦУМ, ряд городских усадеб — Кусково, Кузьминки, Люблино, Царицыно, Коломенское (кроме объектов Всемирного наследия) и д. 5 «Усадьба Кузьминки».

Вобщей сложности «по протоколу, в собственности федерального центра останутся 544 объекта культурно-исторического значения, включая монументы, 519 отнесены к городской государственной собственности, по 29 объектам согласование продолжится. Также Москве переходит более 670 объектов жилого назначения»1.

Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что на дату вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ часть объектов культурного наследия уже прошла процедуру разграничения государственной собственности. Не коснулась эта процедура лишь незначительной части объектов культурного наследия регионального значения, а также узкого круга объектов культурного наследия, не обладавших статусом памятников федерального значения на момент вступления в силу постановления № 3020-1 и отнесенных к указанной категории непосредственно Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 г. № 1762 .

Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ проведено разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в области охраны и сохранения объектов культурного наследия. Федеральные органы власти реализуют полномочия

вотношении памятников истории и культуры федерального значения, органы государственной власти субъектов Федерации — в от-

1 URL: http://www.regnum.ru/news/689734.html#ixzz2SoD71nEX

2 URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2004/

64

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

ношении памятников истории и культуры регионального и местного значения. Вопросы определения порядка и правил сохранения объектов культурного наследия (установление общих принципов сохранения) отнесены к компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены существенные коррективы в разграничение полномочий. Пунктом 2 статьи 26.3 определены полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации. К таковым (подпункт 15) отнесены охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения.

Официально процесс разграничения объектов недвижимого культурного наследия был начат Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ для объектов, являвшихся недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991, г. между Российской Федерацией и ее субъектами.

Завершающим этапом процесса разграничения прав собственности на объекты культурного наследия должен стать отдельный федеральный закон в дополнение к Закону № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Данная позиция является позицией президента и правительства, о необходимости завершить разграничение собственности в сфере культуры (а не «провести разграничение собственности» заново).

В настоящее время указанный процесс не завершен. Правительством РФ были приняты только следующие акты:

• Перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Росохранкультурой (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 759-Р).

65

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

•Разграничение форм государственной собственности на объекты культурного наследия. Санкт-Петербург (распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 651-Р, распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2057-Р, распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 680-Р).

•Разграничение форм государственной собственности на объекты культурного наследия. Свердловская область (распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 г. № 437-Р).

•Разграничение форм государственной собственности на объекты культурного наследия. Калининградская область (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 г.

№1048-Р).

•Разграничение форм государственной собственности на объекты культурного наследия. Калужская область (распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г.

№1412-Р).

Процесс разграничения прав собственности на объекты куль-

турного наследия в Санкт-Петербурге (распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 651-Р) начался в 2008 г. На основании этого распоряжения город получил в ведение сразу восемь памятников религиозного назначения. «Среди них Исаакиевский и Смольный соборы, Храм Спаса на Крови и ряд других известных объектов. Распоряжением Правительства РФ от 10 сентября 2012 г. в собственность Петербурга переданы Сампсониевский собор, церковь Воскресения Словущего с колокольней на Волковском кладбище, Смольный монастырь, церкви Алексан- дро-Невской лавры, церковь святой Марии Магдалины с госпиталем и богадельней, Исаакиевский собор и Храм Спаса на Крови, а также церковный дом и Петропавловский собор в Петропавловской крепости и др.».

«В 2008–2009 годах Петербургу были переданы права на 204 памятника (284 здания), 196 ансамблей (441 здание) отошли Федерации, еще четыре здания находятся в совместном ведении»1.

1 Лапеченкова И., Ковальченко С. Сразу восемь религиозных объектов — федеральных памятников передано в ведение Петербурга. URL: http://rbcdaily.ru/

66

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

Позже в Законодательном собрании Петербурга прошел первое чтение законопроект (разработанный в рамках нового федерального закона), в соответствии с которым правительство города будет самостоятельно решать, какое имущество и каким организациям может быть предоставлено. Особенно эта проблема касается передачи имущества Русской православной церкви. По этому поводу директор музея «Исаакиевский собор» Николай Буров считает, что срок более 20 лет совместного использования зданий показал возможность «гармоничного сосуществования Церкви и музеев» в данных объектах. «Это максимально выгодно для всех, так как мы зарабатываем в том числе и на реставрацию этих памятников», — говорит Николай Буров. В случае если все же епархия поставит вопрос о передаче памятников только Церкви, директор музея готов этот вопрос обсуждать. «Но мы же в свою очередь можем попросить себе другое помещение у епархии, потому что закрывать музей мы не собираемся»1.

Очевидно, что процесс разграничения прав будет продолжен и далее. В настоящее время, в дополнение к закону № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» приняты также и такие подзаконные акты, как:

1.Положение о государственной историко-культурной экспертизе (утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 569).

2.Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315).

3.Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (утверждено Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. № 37).

4.Форма паспорта объекта культурного наследия (утверждена Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. № 37).

1 Лапеченкова И., Ковальченко С. Сразу восемь религиозных объектов — федеральных памятников передано в ведение Петербурга.

67

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

5.Положение о порядке выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия (утверждено Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 3 февраля 2009 г. № 15).

Тем не менее работа по формированию эффективного законодательства должна быть продолжена. Требуют скорейшего принятия такие подзаконные акты, как:

1.Порядок осуществления государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

2.Методика определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

3.Порядок установления льготной арендной платы в отношении объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности.

4.Порядок выплаты физическому или юридическому лицу, являющемуся собственником объекта культурного наследия федерального значения, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо пользующемуся им на основании договора безвозмездного пользования и производящему за счет собственных средств работы по его сохранению, компенсации произведенных им затрат.

5.Порядок направления предложений о включении объектов культурного наследия федерального значения в Список объектов Всемирного наследия Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).

6.Порядок организации историко-культурного заповедника федерального значения.

В настоящий момент в сфере разграничения полномочий между Федерацией и субъектами остается ряд нерешенных проблем, в частности связанных с вопросами собственности.

68

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

2.3. Актуальные проблемы сохранения культурного наследия современной России

Объекты культурного наследия России:

по категориям историко-культурного значения:

Распределение объектов культурного наследия по категориям историко-культурного значения

По структуре затрат на государственную охрану, сохранение, популяризацию:

В

Распределение объектов культурного наследия по структуре затрат на сохранение и популяризацию

69

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

По состоянию на 1 октября 2004 г. в Российской Федерации общее количество объектов культурного наследия всех видов и категорий составляет около 90 тыс. объектов1.

по техническому состоянию:

Распределение объектов культурного наследия по техническому состоянию

Согласно приведенным данным 55% объектов культурного наследия находятся в неудовлетворительном и аварийном состоянии. Следовательно, в целях эффективного сохранения культурного наследия народов Российской Федерации необходимо решать основные проблемы не только правового обеспечения данной деятельности, но и разрабатывать эффективную и действенную государственную политику, обеспечивающую сохранность объектов культурного наследия.

Именно в этих целях в 2006 г. была разработана Государственная политика в сфере культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации до 2015 г., направленная на сохранение и развитие культуры, обеспечение социальной стабильности, экономического

1 Доклад Министерства культуры РФ «О сохранении объектов культурного наследия народов Российской Федерации». URL: http://www.mkmk.ru/ С. 6.

70