Императивы современного общества. Сохранение культурного и природного наследия. Учебное пособие

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

стелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки;

•ансамбли — четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;

•достопримечательные места — творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов (статья 3)1.

В качестве первого этапа работы с объектами культурного наследия выделяется выявление, включающее в себя не только поиск ценных объектов, но и их квалифицированное описание, а также обоснование необходимости применения к ним конкретных

1 Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

51

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

мер охраны. Вновь выявленный объект наследия вносится в государственный реестр (информационный банк данных) (статья 15). В реестр могут быть включены выявленные объекты культурного наследия, с момента создания которых или с момента исторических событий, связанных с ними, прошло не менее сорока лет, за исключением мемориальных квартир и мемориальных домов, которые связаны с жизнью и деятельностью выдающихся личностей, имеющих особые заслуги перед Россией, и которые считаются выявленными объектами непосредственно после смерти указанных лиц. (ФЗ «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации РФ», ст. 10, п. 7).

Решение о включении того или иного объекта культурного наследия в реестр принимается в течение одного года со дня подачи соответствующих документов. Внесенному в реестр объекту присваивается регистрационный номер, заводятся специальная документация и паспорт.

После этого наступает второй этап практической работы с памятниками — обеспечение сохранности. Согласно закону государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя прежде всего (статья 33):

1)государственный контроль за соблюдением законодательства

вобласти охраны и использования объектов культурного наследия;

2)государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия;

3)проведение историко-культурной экспертизы;

4)установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия;

5)согласование в случаях и порядке, установленных настоящим федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов;

6)контроль за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, в которых должны

52

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия;

7)разработку проектов зон охраны объектов культурного насле-

дия;

8)выдачу в случаях, установленных настоящим федеральным законом, разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;

9)согласование в случаях и порядке, установленных настоящим федеральным законом, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ

ипроектов проведения указанных работ;

10)выдачу в случаях, установленных настоящим федеральным законом, разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия;

11)установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования;

12)установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений;

13)контроль за состоянием объектов культурного наследия.

Собственно сохранение объекта культурного наследия (имеется в виду физическая сохранность) предполагает консервацию объекта, т. е. изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях предотвращения ухудшения состояния памятника без изменения, дошедшего до настоящего времени облика объекта; ремонт и реставрацию (без изменения особенностей), а также его приспособление для современных нужд. Все работы по сохранению объектов наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания физическими или юридическими лицами, имеющими соответствующую лицензию.

Третий этап работы с памятниками — организация использования (владения, распоряжения) — связан с двумя предыдущими, так как мероприятия по сохранению — тоже одна из форм использования.

Объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной

53

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности (статья 48), если иной порядок не установлен федеральным законом. Также установлено, что собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия. Объекты, отнесенные к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, памятники и ансамбли, включенные в Список Всемирного наследия, историко-культурные заповедники и объекты археологического наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат (статья 50).

Также в законе обозначены возможности льгот, предоставляемых физическим или юридическим лицам, вложившим свои средства в работы по сохранению объектов культурного наследия.

Как форма охраны достопримечательных мест называются историко-культурные заповедники, юридически закреплено установление охранных зон памятников и ансамблей, обозначены их основные виды.

Важно подчеркнуть, что в настоящем законе культурное наследие рассматривается как целостность, как взаимосвязанность всех его составляющих: движимых и недвижимых объектов, человека, природы, но в то же время этот нормативный акт, несомненно, продолжает законодательные традиции России в охране объектов культурного наследия, обозначенные в законе 1978 г., а также в иных принятых раннее нормативно-правовых документах. Закон не лишен недостатков, и некоторые его положения обозначены как переходные.

На первоначальном этапе существования закона его исполнение было затруднено отсутствием ряда подзаконных актов: «О государственном реестре», «Об историко-культурной экспертизе» идр.Вотсутствиеданныхподзаконныхактоворганыюстициимогли регистрировать сделки с объектами культурного наследия, не имея информации об особенностях и обременениях данных объектов.

54

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

До настоящего времени закон не дополнен законодательством о других объектах культурного наследия — ансамблях и памятных местах. Таким образом, кроме подзаконных актов к федеральному законодательству необходимо разработать новые законодательные акты и внести дополнения в действующее законодательство. Одни из последних шагов, сделанные в данном направлении, — это разработка и утверждение Положения о едином государственном реестре памятников истории и культуры народов РФ и начало процесса разграничения прав собственности на объекты наследия.

Действительно, одним из действенных механизмов сохранения наследия является ведение реестра памятников1. В Российской Федерации учет памятников имеет длительную историю. Отнесение памятников истории и культуры к объектам историко-культурного наследия общероссийского значения осуществлялось ранее в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР» со следующими изменениями и дополнениями, согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. № 624 и от 7 сентября 1976 г. № 495. В настоящее время понятие «учет памятников» в российской практике охраны наследия заменено на понятие «реестр». Государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации содержит сведения об охраняемых объектах и ведется в целях реализации ст. 15 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих данную информацию.

1 Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (утв. приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. № 37).

55

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

Регистрация объектов культурного наследия в Едином реестре осуществляется Министерством культуры России на основании норм:

•статьи 20 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;

•пункта 5.4.3 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590;

•пункта 7 Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного приказом Минкультуры России от 3 октября 2011 г. № 954 (документ вступил в силу 3 февраля 2012 г.)1.

Заключение государственной историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения представляется для внесения в единый реестр только в том случае, если объекты культурного наследия были включены в единый реестр на основании акта экспертизы, оформленного в соответствии с нормами Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569, после вступления в силу 9 ноября 2010 г. «Положения о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы (приказ Минкультуры России от 26 августа 2010 г. № 563) и аттестации первых экспертов Росохранкультуры.

Для принятия решения о включении объекта культурного наследия в реестр соответствующий орган охраны объектов культурного наследия представляет в Правительство Российской Федерации (в случаях, предусмотренных пунктом 9 статьи 18 Федерального закона № 73-ФЗ) либо в орган государственной власти субъекта Российской Федерации список документов, определенный законом данного субъекта Российской Федерации:

1 Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия : приказ от 27 февраля 2009 г. № 37 «Об утверждении положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

56

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

1)заявление о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр;

2)заключение государственной историко-культурной экспер-

тизы;

3)сведения о наименовании объекта;

4)сведения о времени возникновения или дате создания объекта, дате основных изменений (перестроек) данного объекта и (или) дате связанного с ним исторического события;

5)сведения о местонахождении объекта;

6)сведения о категории историко-культурного значения объекта;

7)сведения о виде объекта;

8)описание особенностей объекта, послуживших основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению (далее — предмет охраны);

9)описание границ территории объекта;

10)фотографическое изображение объекта;

11)сведения о собственнике объекта культурного наследия и пользователе объектом культурного наследия;

12)сведения о собственнике земельного участка и пользователе земельным участком, а также о правовом режиме использования земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия (статья 17).

Объекты, которые представляют собой историко-культурную ценность и в отношении которых вынесено заключение государственной историко-культурной экспертизы о включении их в реестр, относятся к выявленным объектам культурного наследия со дня поступления в федеральный орган охраны объектов культурного наследия или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, документов, указанных в статье 17 федерального закона (статья 18, пункт 2).

В реестр могут быть включены выявленные объекты культурного наследия, с момента создания которых или с момента исторических событий, связанных с ними, прошло не менее сорока лет, за исключением мемориальных квартир и мемориальных домов, которые связаны с жизнью и деятельностью выдающихся личностей, имеющих особые заслуги перед Россией, и которые считаются

57

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

выявленными объектами культурного наследия непосредственно после смерти указанных лиц.

Объекты культурного наследия федерального значения включаются в реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании акта Правительства Российской Федерации (статья 18, пункт 9).

Объекты культурного наследия регионального значения включаются в реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации на основании принятого ими решения о включении объектов культурного наследия регионального значения в реестр (статья 18, пункт 9).

Объекты культурного наследия местного (муниципального) значения включаются в реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации на основании принятого ими и согласованного с органами местного самоуправления решения о включении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр (статья 18, пункт 9).

Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.

Изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия федерального значения осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы. Объект культурного наследия, признанный не отвечающим требованиям, предъявляемым к объектам культурного наследия федерального значения, учитывается в реестре как объект культурного наследия регионального значения или объект культурного наследия местного (муниципального) значения с согласия субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления муниципального образования, на территориях которых находится данный объект культурного наследия (статья 22, пункт 1).

58

ГЛАВА2.СохранениекультурногоиприродногонаследиявсовременнойРоссии

Правительство Российской Федерации может принять решение о признании объекта культурного наследия федерального значения, включенного в реестр, особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации. А вот объект культурного наследия, включенный в реестр и Список объектов Всемирного наследия, признается особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации в первоочередном порядке. (статья 24, пункты 1 и 2).

Принятие ряда важнейших для страны документов по ведению реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) подтолкнуло к оформлению разграничения полномочий в области прав собственности между федеральными, региональными и местными властями.

Попытки эффективно разграничить государственную собственность были предприняты еще в 90-х годах ХХ в., но касались они только части объектов наследия. В постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» исключительно к федеральной собственности отнесены объекты историкокультурного и природного наследия и художественные ценности общероссийского значения. Памятники истории и культуры местного значения в названный перечень не включены. Разграничение памятников местного значения должно было проводиться исходя из деятельности самого объекта государственной собственности, находящегося в здании, являющемся памятником местного значения. Это привело к возникновению разногласий между чиновниками. «Например, это коснулось объектов престижной недвижимости г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области: Государственного музея-заповедника «Гатчина», который включает 50 музейных объектов, и крепости «Орешек» в Шлиссельбурге. Оба комплекса находятся на территории Ленинградской области, но используются петербургской администрацией как городские музеи, а право собственности закреплено за муниципалитетом г. Гатчины. Каждая из

59

Миронова Т. Н. Императивы современного общества: сохранение культурного и природного наследия

сторон утверждает о своем вкладе в реконструкцию и реставрацию памятников, однако вопрос сохранности и охраны памятников остается открытым»1. Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. № 292 Министерству культуры и туризма Российской Федерации и Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом было предписано определить пообъектный состав собственности и произвести оформление уже разграниченной собственности в соответствии с порядком, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». Эти документы не изменили ситуацию с сохранением наследия в лучшую сторону. «Неопределенность собственника каждого конкретного объекта культурного наследия, несущего бремя его содержания и ответственность за его сохранение, привела в итоге к утрате многих объектов, являющихся историческим и культурным достоянием народов Российской Федерации. Разграничение государственной собственности на объекты культурного наследия предполагалось зафиксировать в законе «Об объектах культурного наследия России», что и было сделано, а затем на основании отдельного нормативного акта»2. А до принятия соответствующего федерального закона, регламентирующего порядок разграничения государственной собственности в отношении объектов культурного наследия, сохраняло свою силу постановление № 3020-1.

В то же время Правительство Москвы оказалось не согласно с отдельными положениями постановления № 3020-1, по его мнению, противоречащими Конституции Российской Федерации. Именно поэтому органы государственной власти г. Москвы пытались осуществлять самостоятельное правовое регулирование по вопросам распоряжения объектами культурного наследия. Необходимо

1 Силина Т. Б. Правовое регулирование разграничения права государственной и муниципальной собственности на объекты культурного наследия // Юридическая наука и правоохранительная практика. Изд-во ТЮИ МВД России, 2009. № 3 (9).

2 Федеральный закон РФ от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ».

60