Государственное регулирование туристской индустрии. Учебное пособие

2

УДК 346.22 ББК 65.433

С 50

Рецензенты:

заведующая кафедрой музеологии, экскурсоведения и туризма Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, канд. ист. наук, доцент Г. М. Патрушева

ст. преп. кафедры музеологии, экскурсоведения и туризма Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, канд. ист. наук О. А. Ландик

Ответственный за выпуск и. о. ректора Омского государственного института сервиса,

канд. экон. наук, доцент Д. П. Маевский

Смагулов, Б. К.

С 50 Государственное регулирование туристской индустрии : учебное пособие / Б. К. Смагулов, Л. О. Штриплинг, И. Е. Карасёв. – Омск : Омский государственный институт сервиса, 2012. – 122 с.

ISBN 978-5-93252-263-9

Цель данного учебного пособия – помочь магистрам в освоении теоретических основ государственного регулирования туристской индустрии как элемента профессиональной подготовки магистров по направлению 100400.68 Туризм.

Учебное пособие раскрывает такие важнейшие вопросы, как сущность государственного регулирования экономики, направления государственного регулирования туризма в России на федеральном уровне, управление системой государственного регулирования туристской деятельности, нормативно-правовая база государственного регулирования туризма.

Учебное пособие написано в соответствии с Государственным образовательным стандартом и рабочей программой для специальности 100400.68 Туризм. Предназначено для магистров направления 100400.68 Туризм очной формы обучения. Данное учебное пособие написали: Б. К. Смагулов – пп. 1.1, 1.3 темы 1, пп. 2.2–2.6 темы 2, п. 3.2 темы 3, тема 5, приложения 3–6, словарь терминов, алфавитно-предметный указатель; Л. О. Штриплинг – предисловие, введение, п. 1.2 темы 1, п. 2.1 темы 2, п. 3.4 темы 3, п. 4.1 темы 4, заключение, приложение 1; И. Е. Карасёв – пп. 3.1, 3.3 темы 3, п. 4.2 темы 4, приложение 2.

3

2.1.Туристская деятельность в Конституции Российской Федерации……... 26

2.2.Создание и функционирование туристских организаций

в Гражданском кодексе Российской Федерации……………………………… 27

2.3.Перевозки туристов в Воздушном, Гражданском кодексах, Кодексе внутреннего водного транспорта, Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации ………………………………………………............... 31

2.4.Пересечение туристами государственных границ

вТаможенном кодексе Таможенного союза стран СНГ……………............... 35 2.5. Туристско-рекреационная и санаторно-курортная деятельность

вЗемельном, Водном и Лесном кодексах Российской Федерации………….. 36 2.6. Регулирование туристской деятельности

5.1.Национальные туристские стандарты Российской Федерации…………. 77

5.2.Государственное регулирование процедуры разработки национальных

5

Предисловие

Цель данного учебного пособия – содействовать магистрам в освоении теоретических основ государственного регулирования туристской деятельности как важной стороны в профессиональной подготовке магистра по направлению «Туризм».

Пособие состоит из предисловия, введения, основной части, заключения, 6 приложений, словаря терминов, алфавитно-предметного указателя.

Основная часть настоящего учебного пособия включает в себя темы, в которых рассматриваются конкретные направления государственного регулирования туристской деятельности в России. Отметим, что основные направления государственного регулирования туристской индустрии и, соответственно, темы в данном учебном пособии выделены нами на основе Федерального закона РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (см. п. 1.2). В заключении подводятся итоги и намечаются перспективы дальнейшего исследования вопросов, рассмотренных в данном учебном пособии.

В библиографическом списке приводятся источники, в которых содержатся указания на конкретные законодательные акты и публикации российских авторов в интересующем нас аспекте. При подготовке данного учебного пособия нами были использованы материалы из интернет-ресурсов (официальных сайтов) Министерства образования и науки РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ, а также из информационной системы «Консультант-плюс».

Структура пособия логически выстроена и соответствует концепции преподавания данного курса, разработанной авторами настоящего учебного пособия. Данная концепция основана на рассмотрении общих основ государственного регулирования туристской индустрии в России, а затем конкретного изучения каждого способа государственного регулирования указанной отрасли.

Определённую помощь при изучении курса окажут выводы и вопросы для самоконтроля, представленные после каждой темы, вопросы к экзамену (Прил. 1).

Учебное пособие разработано в соответствии с Государственным образовательным стандартом и рабочей программой по дисциплине «Государственное регулирование туристской индустрии».

Данный труд написали: доцент кафедры туризма Омского государственного института сервиса, кандидат исторических наук Болат Кудайбергенович Смагулов – пп. 1.1, 1.3 темы 1, пп. 2.2–2.6 темы 2, п. 3.2 темы 3, тема 5, приложения 3–6, словарь терминов, алфавитно-предметный указатель; первый проректор Омского государственного института сервиса, профессор, доктор технических наук Лев Оттович Штриплинг – предисловие, введение, п. 1.2 темы 1, п. 2.1 темы 2, п. 3.4 темы 3, п. 4.1 темы 4, заключение, приложение 1; доцент кафедры туризма Омского государственного института сервиса, кандидат филологических наук Игорь Евгеньевич Карасёв – пп. 3.1, 3.3 темы 3, п. 4.2 темы 4, приложение 2.

Л. О. Штриплинг

6

ВВЕДЕНИЕ

Курс «Государственное регулирование туристской индустрии» является одной из основополагающих дисциплин в системе подготовки магистров по направлению 100400.68 Туризм. Особое значение данной дисциплины определяется её нацеленностью на практическую деятельность в туристской индустрии.

Целью данной учебной дисциплины является формирование у магистров целостной системы теоретических знаний и практических навыков в области государственного регулирования туристской индустрии.

Данное учебное пособие раскрывает такие важнейшие вопросы, как сущность государственного регулирования экономики; направления государственного регулирования туризма в России на федеральном уровне; управление системой государственного регулирования туристской деятельности; нормативно-правовая база государственного регулирования туризма.

При изучении данного курса следует учитывать, что с течением времени часть материала, изложенного в настоящем учебном пособии, может потерять свою актуальность в связи с изменениями в российском законодательстве. Поэтому в дальнейшем на основе представленной информации магистру по направлению «Туризм» необходимо постоянно отслеживать малейшие изменения в российском законодательстве, которые касаются туристской отрасли в аспекте государственного регулирования. Для этого требуется изучение первичных документов (тексты федеральных законов, постановления и распоряжения Правительства РФ и т. п.). Сопоставление информации первичных документов между собой и в хронологическом порядке позволяет чётко представить себе картину происходящих изменений в указанном аспекте (например, когда и какие изменения вносились в нормативно-правовые акты и документы; действует ли в настоящее время тот или иной документ).

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что данный учебный курс имеет конкретный характер. Это означает, что каждое направление государственного регулирования туристской деятельности основано на каком-либо нормативно-правовом акте государственных органов России на федеральном уровне, в чём и проявляется особенность данного курса.

7

Тема 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Причины необходимости регулирования экономики государством (с. 7–9); система нормативного регулирования (с. 9, 10); нормативноправовые акты в России (с. 11–13); принципы, цели и способы государственного регулирования туристской деятельности в России (с. 14, 15); государственное управление (с. 15–18), органы управления сферой туризма в России (с. 18–20, 23, 24); полномочия и Регламент Минспорттуризма (с. 19–22).

1.1. Роль государства в регулировании отраслей экономики

Особое значение в системе регулирования общественных отношений придаётся государству, что определяется его ролью в экономике. Государство призвано осуществлять контроль за предпринимательской деятельностью и регулировать рыночные отношения принятием соответствующих правовых актов. Необходимость регулирования государством различных отраслей экономики определяется рядом причин.

Во-первых, государство вырабатывает критерий правомерности поведения, который выражен в понятии “норма права”. Норма права

– признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило, из которого вытекают права и обязанности участников общественных отношений, чьи действия призвано регулировать данное правило в качестве образца, эталона, масштаба поведения [93, с. 35].

Норма права представляет собой структурную единицу системы права. Норма права устанавливается или санкционируется государством, закрепляясь в официальных государственных актах. Она имеет предоставительно-обязывающий характер, т. е. нормой права устанавливается не только свобода действий, но и обязанность совершать или воздерживаться от совершения каких-либо действий. Реализация правовой нормы в необходимых случаях обеспечивается мерами государственного принуждения, т. е. нарушение границ свободы дозволенного и необходимого поведения влечёт за собой применение мер юридической ответственности к правонарушителю [94, с. 11].

Норма права – особая разновидность социальных норм наряду с нормами морали, нормами каких-то отдельных (негосударственных)

8

социальных общностей. Юристы выделяют несколько особенностей нормы права:

а) всеобщий характер, своего рода обезличенность, распространение на всех участников общественных отношений независимо от их воли и желания;

б) правовая норма, в отличие, например, от морали, призвана регулировать внешнее поведение людей, обращена к их воле и сознанию в расчёте на определённый поступок;

в) правовая норма отличается от других субъектом своего подтверждения в качестве таковой. Окончательно норма признаётся правовой только государством. До того она может существовать, может обосновываться учёными, ею могут руководствоваться сами участники общественных отношений, но пока полномочные органы государства не признали её, не поставили под свою защиту, данная норма не рассматривается в качестве правовой, то есть правовая норма обеспечена её государственной защитой, силой государственного принуж-

дения [94, с. 35].

Во-вторых, государство обеспечивает нормальное функционирование различных предприятий и фирм. Необходим государственный контроль за предпринимательской деятельностью и правовое регулирование рыночных отношений. Предпринимательская деятельность (предпринимательство) понимается как вид самостоятельной производственной или коммерческой деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами на постоянной основе. Эта хозяйственная деятельность осуществляется для получения прибыли (дохода) на основе существующего законодательства, под ответственность и риск предпринимателя. В рамках законодательства предприниматель свободен в выборе сферы предпринимательской деятельности, направлений и методов этой деятельности; принятии решений, выборе форм их реализации; установлении различного рода программ хозяйствования; выборе поставщиков материалов и каналов сбыта продукции; установлении источников финансирования, цен, размеров заработной платы; распоряжении прибылью [9, с. 74].

Законодательство всех государств регулирует деятельность бизнесменов (коммерсантов), устанавливая для них ряд исходных позиций и параметров, без которых невозможна коммерческая деятельность (приобретение патента, ведение бухгалтерской документации, открытие банковского счёта и т. д.) [9, с. 75].

9

В-третьих, государство призвано защитить общество от определённых нежелательных действий предпринимателей и последствий подобных действий. Государство признаёт необходимость:

а) предупреждения экологической катастрофы, решения экологических проблем, порождаемых свободным предпринимательством;

б) борьбы с криминализацией экономических отношений; в) предотвращения экономических кризисов, социальных потря-

сений, контроля за использованием общенациональных ресурсов, социальной защиты наименее обеспеченных слоёв населения [1, с. 76].

Кроме того, государство непосредственно несёт ответственность за развитие туризма, и его роль в процессе привлечения средств на развитие туристской отрасли имеет решающее значение по нескольким основаниям:

–государство определяет национальные приоритеты и использование их для контроля над процессом развития туристской деятельности, основанного на концепции планомерного развития;

–государство развивает инфраструктуру, что входит в компетенцию органов государственной власти как на федеральном уровне, так

ина региональном;

–государственное вмешательство в необходимых случаях, например социальный, молодёжный, культурный туризм, где предпринимательская деятельность не будет высокоприбыльной;

–государственная поддержка туризма, а также экономическое и юридическое регулирование этой сферы государством [37, с. 8].

Вся совокупность норм, посредством которых осуществляется регулирование поведения и деятельности, представляет собой систему нормативного регулирования общественных отношений [8, с. 120]. Данная система предстаёт как строго согласованная и взаимозависимая целостная система, в которой нормы выстраиваются, группируются в определённом порядке [8, с. 11].

Под системой понимается сложноорганизованное целое, включающее отдельные элементы, объединённые разнообразными связями

ивзаимоотношениями. Элемент – это составная часть сложного целого. Система предполагает внутреннее строение, структуру, связь, дифференциацию. В то же время система есть единое целое, состоящее из отдельных элементов, упорядоченных по определённым законам или принципам [9, с. 69].

Система права характеризуется такими чертами, как единство, различие, взаимодействие, способность к делению, объективность, согласованность, материальная обусловленность. Единство юридиче-

10

ских норм, образующих право, определяется следующими моментами:

а) единство выраженной в них государственной воли; б) единство правовой системы, в рамках которой они существуют

и действуют; в) единство механизма правового регулирования, его исходных

принципов; г) единство конечных целей и задач [8, с. 27].

Таким образом, под системой права в теории права понимается исторически сложившаяся, объективно существующая внутренняя структура права, определяемая характером регулируемых общественных отношений. Система права отражает его внутреннее единство, которое обусловлено системой сложившихся общественных отношений. Её первичным элементом является правовое предписание – норма права [8; 9].

В российской юридической теории одним из признаков права выделяется его нормативность. Нормативность права означает, что правовому регулированию подлежат те отношения и действия людей, которые в данных условиях типичны, наиболее устойчивы, характеризуются повторяемостью и всеобщностью. Таким образом, нормативность права означает, что право представлено нормами, которые определяют права и обязанности участников регулируемых отношений, их ответственность [8, с. 133].

Действием права охватываются процессы: а) выработки средств юридической регуляции; б) использования их в практической деятельности субъектов права для достижения фактических результатов [Там же, с. 141].

Действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен некий «агрегат», который бы приводил в действие его механизм. Таким «агрегатом» в механизме действия права выступает правовое регулирование. Правовое регулирование призвано внедрять в систему социальной регуляции юридические средства организации поведения и деятельности индивидов и групп людей в рамках организаций и учреждений различных форм собственности. Правовое регулирование рассматривается как часть (аспект) действий права, которая характеризует специально-юридическое воздействие на поведение и деятельность его адресатов. В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксированные в правовых нормах ориентиры для организации деятельности людей в различных сферах экономики [Там же, с. 145].