Государственное регулирование туристской индустрии. Учебное пособие

21

7 августа 2008 г. Министерство спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации издало Приказ «Об утверждении Регламента Министерства спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации» [75].

Вданном Регламенте установлены общие правила организации деятельности Министерства спорта, туризма и молодёжной политики России по реализации им полномочий и взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, в том числе правила организации взаимодействия Министерства с находящимися в его ведении тремя агентствами, в том числе с Федеральным агентством по туризму (Ростуризм).

Согласно Регламенту Министерство и агентства в его составе самостоятельны в осуществлении своих полномочий, установленных федеральным законодательством. При осуществлении своих полномочий Министерство и агентства имеют право непосредственно взаимодействовать с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

ВРегламенте Министерства спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации обозначено положение Министерства в системе взаимодействия с подведомственными ему федеральными агентствами. В частности, установлено, что Министерство спорта, туризма и молодёжной политики России:

– является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности;

– самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

– в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;

22

–осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в ведении Министерства федеральных агентств.

Министр спорта, туризма и молодёжной политики несёт персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти, и реализацию функций этого федерального органа.

Министерство осуществляет свою деятельность на основе перспективных и текущих планов работы, федеральных программ, планов общероссийских и международных мероприятий Министерства. Министерство разрабатывает проекты федеральных законов во исполнение планов законопроектной деятельности Правительства России, иных актов Правительства России, а также в инициативном порядке.

Министерство вправе вносить в Министерство юстиции России предложения о включении проектов федеральных законов в планы законопроектной деятельности Правительства России.

В Регламенте изложен порядок взаимодействия Министерства и находящихся в его ведении федеральных агентств, в том числе и Федерального агентства по туризму.

Министерство спорта, туризма и молодёжной политики России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в ведении данного Министерства федеральных агентств. В этих целях министр осуществляет следующие функции:

–утверждение ежегодного плана и показателей деятельности федеральных агентств, а также отчёт об их исполнении;

–внесение в Правительство России по представлению руководителей федеральных агентств проектов положений о федеральном агентстве;

–внесение в Правительство России проектов нормативных правовых актов, относящихся к определённой Министерству сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных агентств, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства России;

–выдача поручений федеральным агентствам в составе данного Министерства во исполнение поручений Президента России, Председателя Правительства России, контроль за их исполнением;

–выдача поручений федеральным агентствам по вопросам установленной сферы деятельности Министерства, а также по устранению нарушений, выявленных в процессе контроля и координации их деятельности;

23

–отмена противоречащего федеральному законодательству решения федерального агентства, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

–назначение на должность и освобождение от неё по представлению руководителей федеральных агентств заместителей руководителя соответствующего агентства;

–представление в Правительство России предложения о наложении дисциплинарных взысканий на руководителей федеральных агентств и об их поощрении;

–принятие решения о премировании, установлении надбавок к должностным окладам и об оказании материальной помощи руководителям федеральных агентств;

–согласование проектов регламентов федеральных агентств, находящихся в ведении Министерства спорта, туризма и молодёжной политики России.

Министерство проводит координационные и иные совещания с руководителями (представителями) федеральных агентств, организует коллегиальное рассмотрение наиболее важных вопросов их деятельности.

В августе 2008 – январе 2009 гг. было сформировано руководство Федерального агентства по туризму. Одним из приоритетных направлений работы было провозглашено принятие мер, повышающих уровень ответственности туроператоров за качество предоставляемых услуг.

Осенью 2008 г. произошли изменения в системе федеральных органов государственной власти, которые косвенно коснулись и туризма.

7 октября 2008 г. вышел Указ № 1445 Президента России «Вопросы Министерства спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации» [13]. По этому Указу были внесены изменения в Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. В частности, в составе упомянутого в Указе министерства упразднено Федеральное агентство по физической культуре и спорту, функции которого передавались Министерству спорта, туризма и молодёжной политики.

18 декабря 2008 г. в Ростуризме, под председательством заместителя руководителя Ростуризма Е. Писаревского состоялось очередное заседание Технического комитета по стандартизации ТК 199 «Туристские услуги и услуги средств размещения». В ходе заседания были рассмотрены проекты национальных стандартов: окончательная редакция проекта национального стандарта Российской Федерации

24

ГОСТ Р ИСО 18513 «Туристские услуги, гостиницы и другие средства размещения туристов. Терминология» и вторая редакция проекта национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р «Туристские услуги. Общие требования».

В ходе обсуждения было принято решение одобрить в целом проект национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 18513 «Туристские услуги, гостиницы и другие средства размещения туристов. Терминология», доработать с учётом высказанных замечаний и направить в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии на утверждение.

Таким образом, существующая в настоящее время структура управления туризмом в России на федеральном уровне включает в себя Федеральное агентство по туризму (Ростуризм), которое находится в ведении Министерства спорта, туризма и молодёжной политики России.

Следует отметить, что Министерство спорта, туризма и молодёжной политики возглавляет министр, входящий в состав Правительства России, что можно рассматривать как положительный момент в вопросе управления туристской отраслью в России. Речь идёт о том, что если глава федерального органа имеет статус министра, то он на заседаниях Правительства России имеет право голоса. В противном случае, как отмечают юристы, по проблемам, касающимся руководимой им отрасли, решения будут принимать другие министры, которые могут и не знать проблем определённой отрасли [36, с. 58].

Резюме

Содержание изложенной темы позволяет сделать ряд выводов:

– регулирование государством туристской деятельности вытекает из особенностей государства как единственной структуры, охватывающей всех граждан страны и способной обеспечить выполнение задач, которые вне рамок государства выполнить невозможно (защита трудовых прав работников туристской отрасли, защита прав туристов и т. д.);

–в регулировании туристской деятельности Российское государство официально отдаёт приоритет тем видам туризма, которые направлены на решение финансово-экономических (привлечение в Россию иностранных туристов) и социально-культурных (внутренний, социальный туризм) задач. Государство рассматривает туристскую деятельность как средство реализации конституционных прав граждан;

–в настоящее время система управления туризмом на федеральном уровне функционирует в рамках отдельного федерального агентства, вме-

25

сте с тем данное агентство находится в ведении упоминавшегося выше Министерства спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации.

Таким образом, в России в настоящее время существуют организаци- онно-правовые и социальные основы для государственного регулирования туристской деятельности.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.Составьте схему управления туризмом в России на федеральном уровне.

2.Какими причинами определяется значительная роль государства в экономической жизни общества?

3.Дайте определение закона.

4.Назовите основные черты закона.

5.Что такое подзаконный нормативно-правовой акт?

6.Чем подзаконный нормативно-правовой акт отличается от федерального зако-

на?

7.Какие федеральные органы осуществляют управление туристской отраслью в России на федеральном уровне?

8.Назовите функции Министерства спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации по управлению туристской индустрией.

9.Назовите функции Федерального агентства по туризму в части управления туризмом на территории России.

26

Тема 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ В ТУРИСТСКОЙ ИНДУСТРИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Туристские аспекты в Конституции России (с. 26, 27); туристская фирма как юридическое лицо в Гражданском кодексе России (с. 27–30); перевозки туристов и туристско-рекреационная деятельность в кодексах России (с. 31–34, 36–40); пересечение туристами Государственной границы России в Таможенном кодексе Таможенного союза (с. 35, 36); международный и внутренний туризм в федеральных законах России (с. 41–47); защита прав туристов в законодательстве России (с. 47).

2.1. Туристская деятельность в Конституции Российской Федерации

В Конституции Российской Федерации слово «туризм» прямо не упоминается. Тем не менее, Конституция как Основной закон государства содержит базовые положения, которые применяются в туристской индустрии. Следует отметить, что согласно п. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и другие нормативно-правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации [41] регулирует туристскую индустрию страны в следующих аспектах:

1. Создание экономико-правовой основы для деятельности фирм в сфере туристской индустрии. В частности, как нам пред-

ставляется, на это направлены положения ст. 8, 9, 34, 35, 57, 58 Конституции. В указанных статьях Конституции России обращается внимание на следующие положения:

–обязательность опубликования законов на территории России;

–свобода выбора рода деятельности в пределах закона;

–свобода экономической деятельности и единство экономического пространства России;

–свободное перемещение товаров и услуг, финансовых средств по территории России;

–поддержка конкуренции между предприятиями, недопущение монополизации и недобросовестной конкуренции;

27

–защита всех форм собственности и особый порядок изъятия имущества (по решению суда либо для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения);

–самостоятельное использование гражданином России своих способностей и имущества для занятия предпринимательской деятельностью;

–охрана окружающей среды;

–обязанность предприятий по уплате налогов.

2. Создание условий для внутреннего и международного ту-

ризма. В частности (ст. 27, 28, 41, 44, 62 Конституции России), имеются в виду права российских и иностранных граждан:

–на отдых в рамках трудового законодательства;

–свободу передвижения по территории России и выбора места пребывания;

–свободу выезда за пределы России и возвращения обратно;

–осуществление поездок по религиозным основаниям;

–медицинскую помощь и при совершении путешествий и оздоровление;

–доступ к культурным ценностям, участие в культурной жизни;

–равенство перед законом независимо от наличия или отсутствия

утуриста гражданства Российской Федерации.

3. Защита прав туристов и туристских фирм (ст. 15, 33 Конституции России):

–недопустимость применения неопубликованных нормативноправовых актов;

–право туристов и туристских фирм обращаться в государственные органы с индивидуальными и личными обращениями.

2.2. Создание и функционирование туристских организаций в Гражданском кодексе

Российской Федерации

В Гражданском кодексе РФ раскрываются положения о туристской фирме как о юридическом лице. Юридическим лицом признаётся организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде [30].

28

Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом законом о государственной регистрации юридических лиц. Данные государственной регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

По Гражданскому кодексу России юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

Вучредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица. Предмет и определённые цели деятельности коммерческой организации могут быть предусмотрены учредительными документами и в случаях, когда по закону это не является обязательным.

Вучредительном договоре учредители обязуются создать юридическое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности. Договором определяются также условия и порядок распределения между участниками прибыли и убытков, управления деятельностью юридического лица, выхода учредителей (участников) из его состава.

Юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Юридическое лицо имеет своё наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму. Наименования некоммерческих организаций, а в предусмотренных законом случаях наименования коммерческих организаций должны содержать указание на характер деятельности юридического лица.

Место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Государственная регистрация юриди-

29

ческого лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа – иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.

Туристская фирма как юридическое лицо имеет право на открытие своих филиалов и представительств по всей территории России.

Представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту. Филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

Представительства и филиалы находятся в прямой зависимости от головной организации (юридического лица), что проявляется в следующих моментах:

–представительства и филиалы не являются юридическими лицами, следовательно, своего имущества не имеют и наделяются имуществом от головной организации;

–представительства и филиалы не имеют своего устава, а действуют на основании положения (например, Положение об Омском филиале Общества с ограниченной ответственностью «Турист»), причём положение утверждает головная организация;

–руководители представительств и филиалов назначаются и освобождаются от должности руководством головной организации;

–представительства и филиалы указываются в документах юридического лица как принадлежащие ей.

Юридические лица, кроме учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечают по обязательствам юридического лица. Но в то же время государство допускает возможность обратить взыскание на имущество руководителя организации, собственника фирмы или третьих лиц, если банкротство фирмы вызвано их действиями (намеренное увеличение задолженности фирмы и т. д.). Так, если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его дей-

30

ствия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

ВГражданском кодексе России выделяется несколько вариантов реорганизации фирмы: слияние, разделение, присоединение, выделение, изменение его организационно-правовой формы, которые могут быть осуществлены по решению учредителей фирмы.

При этом государство предусматривает принципы распределения прав и обязанностей фирмы в любых вариантах реорганизации:

– если сливаются две самостоятельные фирмы в одно целое с образованием новой фирмы, то права и обязанности каждой из них переходят ко вновь возникшей фирме;

– если к одной фирме присоединяется другая, то права и обязанности присоединённой фирмы переходят к присоединившей;

– если фирма разделилась на две и более отдельные фирмы, то права и обязанности ранее существовавшей фирмы переходят ко вновь возникшим;

– если из фирмы выделилась одна и более отдельные фирмы, то ко вновь возникшим фирмам переходит часть прав и обязанностей той фирмы, из которой они выделились;

– если фирма изменила свою организационно-правовую форму (например, была закрытым акционерным обществом, а стала открытым акционерным обществом), то все права и обязанности фирмы остаются при ней.

Вдеятельности туристской фирмы имеет место практика заключения договоров. Соответственно, данный вопрос регулируется Гражданским кодексом России. Так, граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом РФ, законом или добровольно принятым обязательством (например, договор на оказание услуг по реализации туристского продукта как публичный договор).

Стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, эле-